稅務(wù)行政處罰的追訴時效
稅務(wù)行政處罰的追訴時效
最近有朋友來問：稅務(wù)行政處罰的追訴時效是什么時候呢?稅務(wù)行政處罰的追訴又是什么意思?今天學(xué)習(xí)啦小編整理了稅務(wù)行政處罰的追訴時效分享給大家!
稅務(wù)行政處罰的追訴時效
稅務(wù)行政處罰追究時效是指稅務(wù)機(jī)關(guān)對違反國家稅收法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為人追究行政法律責(zé)任的有效期限，如果超過這一期限，則不能再追究?？梢?，稅務(wù)行政處罰追究時效能否準(zhǔn)確界定是區(qū)分稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法與違法的一個重要標(biāo)尺?？茖W(xué)、公正的稅務(wù)行政處罰時效追究制度對于保障行政相對人的合法權(quán)益、提高稅務(wù)機(jī)關(guān)行政處罰的效率具有不可或缺的重要意義。
一、建國后稅務(wù)行政處罰追究時效的歷史演變
建國后我國稅務(wù)行政處罰追究時效經(jīng)歷了三個階段：
1、追究時效的缺失階段
建國后相當(dāng)長一段時間里，由于“重實體、輕程序”這一傳統(tǒng)觀念的影響，同其他行政處罰一樣，我國稅務(wù)行政處罰的追究時效處于虛無階段，包括1993年1月1日開始實施的原《中華人民共和國稅收征收管理法》在稅務(wù)行政處罰追究時效上也是一片空白。這種狀況常常導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法效率低下，行政相對人的合法權(quán)益難以得到充分保障。
2、追究時效的依附階段
1996年3月，全國人民代表大會制定了舉世矚目的《中華人民共和國行政處罰法》，統(tǒng)一規(guī)定了行政處罰的追究時效。按照新法優(yōu)于舊法的原則，稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一個分支，開始適用2年追究時效的規(guī)定。這雖然是一種依附式規(guī)定，但可以說是我國稅務(wù)行政處罰追究時效零的突破，它在一定程度上推動了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法效率的提高，保護(hù)了納稅人的合法權(quán)益。然而由于稅收違法案件的復(fù)雜性、特殊性，稅收執(zhí)法裝備的滯后性，這種規(guī)定又不完全切合稅收執(zhí)法實踐，在一定程度上消解了稅法的剛性。
3、追究時效的獨立階段
2001年4月28日全國人大會審議通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》(新征管法)，并于2001年5月1日開始實施 .在建國后稅收史上，該法第一次單獨規(guī)定了稅務(wù)行政處罰的追究時效，而且大大突破了行政處罰法中2年時效的規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的追究時效同一延長為5年。稅務(wù)行政處罰享有的這一特殊禮遇受到了稅務(wù)執(zhí)法部門的廣泛贊譽。但筆者認(rèn)為，這一“歷史性”突破在一定程度上進(jìn)一步適應(yīng)了稅收執(zhí)法的實際，有利于更好地震懾稅收違法行為;另一方面，這一突破是否真正科學(xué)、公正還有許多值得商榷之處。
為了做好新舊《征管法》適用的銜接工作，2001年5月18日，國家稅務(wù)總局下發(fā)的《國家稅務(wù)總局關(guān)于貫徹〈中華人民共和國稅收征收管理法〉有關(guān)問題的通知》(國稅發(fā)[2001]54號文)對適用新《征管法》與原《征管法》的一些問題加以明確，特別是對追究時效部分作出了補充規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的稅收違法行為發(fā)生在1996年9月30日以前的，按原《征管法》的規(guī)定執(zhí)行;發(fā)生在2001年4月30日以前的，按《行政處罰法》的規(guī)定執(zhí)行;發(fā)生在2001年5月1日以后的，按新《征管法》的規(guī)定執(zhí)行。”
二、目前我國稅務(wù)行政處罰追究時效存在的問題
1、 法律規(guī)定不嚴(yán)密。新征管法第八十六條規(guī)定：違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。這一規(guī)定明確了違反國家稅收法律、行政法規(guī)的涉稅違法行為的追究時效。但實際工作中，財政部、國家稅務(wù)總局制定的規(guī)章也可以設(shè)定行政處罰，其追究時效究竟是適用五年還是兩年的規(guī)定不夠明確。筆者認(rèn)為，新征管法的立法本意是涉稅違法行為一律適用五年的規(guī)定。而行政處罰法第二十九條規(guī)定：違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。這里的法律指的是狹義的法律，即全國人民代表大會及其會指定的規(guī)范性文件，如征管法。據(jù)此，則規(guī)章設(shè)定的處罰追究時效只能適用兩年的規(guī)定，這又違背了新征管法的本意。
2、追究時限未分類。針對稅務(wù)行政處罰的特殊性，新征管法突破了行政處罰法處罰時效的規(guī)定，這確實具有歷史性的意義。但從另一方面來看，筆者認(rèn)為這一規(guī)定有矯枉過正之嫌。一是違背了行政處罰的公正原則。行政處罰法規(guī)定：設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。這一規(guī)定當(dāng)然包括追究時效的設(shè)定和執(zhí)行。實際工作中，稅收違法行為的輕重有較大差異，追究時效相同導(dǎo)致結(jié)果不公正，如逾期申報和虛開專用發(fā)票兩種行為的危害性差異較大。二是不利于提高行政效率。追究時效過長，特別是對一些惡性較輕的違法行為適用五年的規(guī)定，容易助長執(zhí)法人員的執(zhí)法惰性。三是與刑法規(guī)定的界限不清。我國刑法針對犯罪的輕重，規(guī)定了四檔追訴期限，較好地體現(xiàn)了罪刑相適應(yīng)原則。刑法的最低追訴期限也是五年，稅務(wù)行政處罰處罰的只是一般的違法行為，而非犯罪行為，籠統(tǒng)地規(guī)定其追究時效為犯罪追訴期限的底線，顯然忽略了違法與犯罪的惡性之差。
3、時效起點難計算。行政處罰追究時效起點的準(zhǔn)確界定是保障行政處罰合法性的一個重要標(biāo)尺。新征管法對稅務(wù)處罰的追究時效未作規(guī)定，那么行政處罰法的規(guī)定顯然適用于稅務(wù)行政出罰。行政處罰法規(guī)定，追究時效通常從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者延續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。實踐中上述條款如何理解爭議很大。如在稽查案件中“違法行為發(fā)生之日”究竟是指違法行為作出之日、檢查開始之日、還是審理之日、還是行政處罰事項告知書送達(dá)之日，各地執(zhí)行不一。“連續(xù)狀態(tài)”、“延續(xù)狀態(tài)”如何區(qū)分，時間間隔如何把握，執(zhí)法實踐中往往令人困惑不已。新征管法第八十六條規(guī)定“違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”，其中“發(fā)現(xiàn)”如何理解、如何執(zhí)行也是困惑執(zhí)法人員的執(zhí)法難點。
4、補充規(guī)定不合理。根據(jù)總局的補充規(guī)定，對發(fā)生在1996年9月30日以后2001年4月30日之前的稅收違法行為實施處罰應(yīng)適用《行政處罰法》第二十九條之規(guī)定，即2年的追究時效;對發(fā)生在2001年5月1日之后的稅收違法行為實施處罰應(yīng)適用新《征管法》第八十六條之規(guī)定。這兩種情形都符合追究時效的從舊兼從輕原則，合理又合法。但根據(jù)該補充規(guī)定，對發(fā)生在1996年9月30日之前的違法行為實施處罰應(yīng)適用原《征管法》的規(guī)定，而原《征管法》對追究時效又沒有限制，那么根據(jù)法理，稅務(wù)機(jī)關(guān)對上述違法行為進(jìn)行追究仍然是合法的，這就必然會出現(xiàn)這樣一種不合理的現(xiàn)象：發(fā)生在1996年9月30日以后2001年4月30日之前的稅收違法行為可能因超過追究時效不被處罰，而發(fā)生在1996年9月30 日之前的違法行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)依法則必須追究，不追究稅務(wù)機(jī)關(guān)就違法，稅務(wù)機(jī)關(guān)如果追究合法但又不合理，對納稅人而言可以說是顯失公平。
三、完善我國稅務(wù)行政處罰追究時效的幾點建議
完善稅務(wù)行政處罰的追究時效是實行稅收執(zhí)法責(zé)任制、全面推進(jìn)依法治稅的前提條件。法治的經(jīng)典含義包括兩部分：一是法律得到人們普遍遵守。二是人們普遍遵守的法律是良法。稅務(wù)行政處罰的追究同樣如此，如果追究的制度本身不公正、不科學(xué)，其追究的結(jié)果也就可想而知了。因此盡快完善我國的稅務(wù)行政處罰追究制度應(yīng)是我們的必然選擇。筆者認(rèn)為，目前我們可以從以下幾個方面加以改進(jìn)：
1、國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)明確“法律”的外延。
首先要明確我國稅務(wù)行政處罰的追究時效選擇的是一元體制，還是二元體制，如果選擇的是前者，筆者認(rèn)為，國家稅務(wù)總局應(yīng)建議全國人大會對新征管法進(jìn)行立法解釋：第一種方案，明確新征管法五十六條的“法律”包括稅收規(guī)章。這種辦法比較生硬，因為從“法言法語”角度來看，“法律、行政法規(guī)”中的法律通常是指狹義的法律，即全國人民代表大會及其會制定的規(guī)范性文件。第二種方案，修改第八十六條，在行政法規(guī)后增加“、地方性法規(guī)、規(guī)章等”。
2、參照刑法模式修改《征管法》的相關(guān)規(guī)定。
為了保證追究時效的科學(xué)、公正，我國可以參照《中華人民共和國刑法》的模式，對稅務(wù)行政處罰的追究時效分兩類規(guī)定，違反稅收征管基礎(chǔ)管理的違法行為追究時效為兩年;偷稅、抗稅、騙稅等情節(jié)較重的違法行為追究時效為四年。
3、在稅收規(guī)章中細(xì)化追究起點的確定方法。
《行政處罰法》對追究時效的規(guī)定比較籠統(tǒng)，新征管法及其實施細(xì)則對稅務(wù)行政處罰追究時效的計算起點均未作出較明確的規(guī)定，筆者認(rèn)為國家稅務(wù)總局應(yīng)該根據(jù)稅務(wù)行政處罰的特點制定單行的《稅務(wù)行政處罰實施辦法》，結(jié)合稅收違法行為的類型對“違法行為發(fā)生之日”的確定作出原則性的規(guī)定;對“連續(xù)狀態(tài)”、“延續(xù)狀態(tài)”等模糊用語的內(nèi)涵和外延作出較明確的解釋;對“發(fā)現(xiàn)之日”如何把握作出較規(guī)范、統(tǒng)一的規(guī)定。特別是“發(fā)現(xiàn)之日”的認(rèn)定在稽查案件很不一致，有的地方認(rèn)為應(yīng)是檢查通知書送達(dá)之日;有的地方認(rèn)為應(yīng)是檢查結(jié)束之日;有的地方認(rèn)為應(yīng)是內(nèi)部審理完畢之日;有的地方認(rèn)為應(yīng)是稅務(wù)行政出罰事項告知書送達(dá)之日等等。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致必然導(dǎo)致執(zhí)法不公，必然會侵害納稅人的合法權(quán)益。
4、盡快修改總局下發(fā)的補充規(guī)定。
國家稅務(wù)總局在制定單行的《稅務(wù)行政處罰實施辦法》之前應(yīng)盡快對《國家稅務(wù)總局關(guān)于貫徹〈中華人民共和國稅收征收管理法〉有關(guān)問題的通知》(國稅發(fā)[2001]54號文)中的追究時效部分進(jìn)行修改。筆者認(rèn)為應(yīng)將“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的稅收違法行為發(fā)生在1996年9月30日以前的，按原《征管法》的規(guī)定執(zhí)行;”修改為“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的稅收違法行為發(fā)生在1996年9月30日以前的，不再給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的，按《刑法》的規(guī)定執(zhí)行;”，這樣修改才符合從舊兼從輕原則。
稅務(wù)行政處罰
稅務(wù)機(jī)關(guān)實施的一項制裁性法律行為。適用于違反稅法但尚不夠給予刑事處分的納稅人。稅收行政處罰是稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政最有力的保障，其基本形式是罰款。這里應(yīng)當(dāng)說明兩點，
一是稅務(wù)機(jī)關(guān)請求其他行政機(jī)關(guān)施行的處罰不應(yīng)認(rèn)為是稅收行政處罰，否則稅收行政處罰與其他行政處罰則失去了必要的界限，稅收行政處罰應(yīng)以自身享有的處罰權(quán)實施行為為標(biāo)志。
二是對稅務(wù)人員違法的處理是行政處分而不是行政處罰，其區(qū)別在于行政處分是依據(jù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定對內(nèi)部工作人員違法實施的，而行政處罰是依據(jù)普遍適用的法律、法規(guī)、規(guī)章對管理相對人實施的;行政處分的形式包括警告、通報批評、記過、記大達(dá)、降職降薪、開除公職等，與行政處罰不同。
稅務(wù)行政處罰適用的要件有哪些?
行政處罰的適用與行政處罰立法(包括設(shè)定)的概念相對應(yīng)，是對行政法律規(guī)范規(guī)定的行政處罰的具體運用。它具體是指行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織在認(rèn)定行為人行政違法的基礎(chǔ)上，依法決定對行為人是否給予行政處罰和如何實施行政處罰的活動。它是將行政法律規(guī)范規(guī)定的行政處罰的原則、形式、具體方法等運用到各種具體行政違法案件中的活動。
行政處罰的適用，必須以公民、法人或其他組織的行政違法行為為前提，對沒有實施行政違法行為的公民、法人和其他組織不得給予行政處罰;必須以法律及法規(guī)為依據(jù)，法無明文規(guī)定不得處罰;必須由享有行政處罰權(quán)的主體實施;所適用的對象必須是行政違法者而非行政違法行為及相關(guān)的財物，且具有一定的責(zé)任能力;適用行政處罰還需要違法者具有主觀過錯條件，沒有主觀上的故意或過失，不得適用行政處罰。
此外，適用行政處罰還要考慮追究責(zé)任時效。具體來說，行政處罰的適用前提，一是違法主體由作為行政管理對象的公民、法人或其他組織構(gòu)成;二是在客觀方面存在違反行政法律規(guī)范的行為。上述若干方面，是構(gòu)成行政處罰適用的必要條件。在具備這些條件的基礎(chǔ)上，處罰主體決定行政處罰所適用的內(nèi)容即對違法者是否給予行政處罰和如何實施行政處罰等。適用的內(nèi)容具體說來主要包括：
(1) 決定是否給予行政處罰;
(2) 什么樣的處罰即行政處罰的具體形式警告、罰款、拘留、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等;
(3) 決定從輕、從重、單處等等具體裁量方法;
(4) 只給予一種處罰還是數(shù)種處罰;
(5) 罰款與罰金的折抵;
(6) 稅務(wù)行政處罰的追責(zé)時效。《征管法》第86條規(guī)定：違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在5年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。行政處罰的適用既是一個實體問題，同時也是個程序問題，適用的過程也就是實體與程序綜合的過程。
行政處罰的適用是處罰實施主體對違法案件具體運用行政處罰罰法規(guī)范實施處罰的活動。
一、應(yīng)受處罰的構(gòu)成要件
應(yīng)受處罰的構(gòu)成要件是指某種行為受到行政處罰所必須具備的條件，它是實施行政處罰時必須加以確認(rèn)的。具體的構(gòu)成要件是：
(1) 必須已經(jīng)實施了違法行為。違法事實已經(jīng)客觀存在，不能將行為人主觀想像或者計劃設(shè)想當(dāng)作違法行為。
(2) 違法行為屬于違反行政法規(guī)的性質(zhì)，行政處罰只能針對違反行政法規(guī)范的行為。
(3) 實施違法行為的人是具有責(zé)任能力的行政管理相對人。受到行政處罰的相對人是公民、法人和其他組織，其中法人和其他組織都是具有責(zé)任能力的主體，可以適用行政處罰，而對于公民則必須是達(dá)到責(zé)任年齡、具有責(zé)任能力，才能實施處罰，因此，《行政處罰法》規(guī)定：不滿14周歲的人有違法行為，不予行政處罰;精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰。
(4) 依法應(yīng)當(dāng)受到處罰。相對人有違法行為存在，但因有些違法行為可能尚未達(dá)到受處罰的程度，或者因法律有特別規(guī)定而不應(yīng)給予處罰的，行政機(jī)關(guān)不能對其實施行政處罰，只有法律明確規(guī)定應(yīng)受到處罰的違法行為，才能適用行政處罰。
二、不予處罰的規(guī)定
不予處罰是指行為人雖然實施了違法行為，但由于具有特定的情形而不給予處罰?！缎姓幜P法》規(guī)定有下列情形的不予處罰：
(1) 不滿14周歲的人有違法行為的;
(2) 精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的;
(3) 違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。
三、從輕或減輕處罰
從輕處罰是指在行政處罰的法定種類和幅度內(nèi)，適用較輕的種類或者處罰的下限給予處罰，但不能低于法定處罰幅度的最低限度。減輕處罰是指在法定處罰幅度的最低限以下給予處罰。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，從輕或減輕處罰適用于以下情況：
(1) 已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的;
(2) 主動消除或者減輕違法行為危害后果的;
(3) 受他人脅迫有違法行為的;
(4) 配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的;
(5) 其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
四、行政處罰的追訴時效
行政處罰的追訴時效是指對違法行為人的追究責(zé)任，給予行政處罰的有效期限。如果超出這個期限，則不再實施行政處罰。行政處罰的追訴時效為兩年，在違法行為發(fā)生后兩年內(nèi)，未被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，在兩年后，無論何時發(fā)現(xiàn)這一違法行為，都不能給予行政處罰。時效的計算，是從違法行為發(fā)生之日起計算，如果違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，則從行為終了之日起計算，連續(xù)狀態(tài)是指行為人連續(xù)實施數(shù)個同一種類的違法行為，如一個月內(nèi)，每天都在銷售盜版光盤。繼續(xù)狀態(tài)是指一個違法行為在時間上的延續(xù)，如制作盜版光盤先后花了15天的時間。
追訴時效為兩年，屬一般規(guī)定，如果法律有特別規(guī)定的，則依法律規(guī)定。
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