最新版按日連續(xù)處罰辦法解讀
環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法(以下簡稱《辦法》)全文共計(jì)五章二十二條，制定的目的是為嚴(yán)懲違法排污行為，規(guī)范按日連續(xù)處罰的實(shí)施。那么制定該辦法的背景是怎樣的?全文內(nèi)容又是怎樣的?下文將由小編為您詳細(xì)解讀環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法全文，歡迎閱讀。
《按日連續(xù)處罰辦法》出臺的背景是怎樣的
首先，實(shí)施按日連續(xù)處罰是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的迫切需要。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，我國環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴(yán)重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。這導(dǎo)致企業(yè)在利潤最大化目標(biāo)的引導(dǎo)下，寧可選擇違法，承擔(dān)相對輕微的法律責(zé)任，也不愿履行防治污染的法定義務(wù)。
這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個重要原因。當(dāng)環(huán)保部門的處罰不能對環(huán)境違法行為構(gòu)成有效震懾時，企業(yè)對環(huán)境保護(hù)工作便不會高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時糾正。
為解決這一問題，在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計(jì)每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數(shù)額越高，從而實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達(dá)到督促違法行為及時改正的目的。
其次，制定《辦法》是貫徹新《環(huán)境保護(hù)法》的迫切需要。
按日連續(xù)處罰制度打破了對環(huán)境違法行為罰款數(shù)額的限制，使“罰無上限”，對違法排污企業(yè)來說，這無疑是一把高懸的利劍。然而，由于按日計(jì)罰是一項(xiàng)全新的制度，各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，迫切需要制定具體辦法，規(guī)范適用范圍、實(shí)施程序和計(jì)罰方式等，使按日連續(xù)處罰真正成為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為的有力武器和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責(zé)任、改善環(huán)境的強(qiáng)有力手段。
再次，制定《辦法》是依法行政的必然要求。
實(shí)施按日連續(xù)處罰，一方面應(yīng)當(dāng)適用法律規(guī)定的行政處罰程序，另一方面又有著不同于一般行政處罰的特殊程序和要求。特別是由于按日連續(xù)處罰是對環(huán)境違法行為的嚴(yán)懲重罰，關(guān)乎排污者的切身利益，因而更應(yīng)保證其實(shí)施的合法性和規(guī)范性，充分保障相對人的合法權(quán)益。
在新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定按日連續(xù)處罰之前，一些地方性法規(guī)已經(jīng)做了有益探索，但這些地方性法規(guī)的規(guī)定，相互之間有很多不同。如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，環(huán)保部門可以對違法排污拒不改正的行為實(shí)施按日累加處罰，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》則規(guī)定適用按日計(jì)罰的環(huán)境違法行為種類，既包括排污者未取得(臨時)排污許可證排放污染物、未按照(臨時)排污許可證規(guī)定排放污染物等違法排污行為，也包括建設(shè)項(xiàng)目未批先建、未經(jīng)環(huán)保部門同意擅自投入試運(yùn)行等不一定涉及排污的違法行為。
按日連續(xù)處罰辦法最新解讀
《辦法》共四章二十二條，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰的依據(jù)、原則、范圍、程序和計(jì)罰方式，以及與其他環(huán)境保護(hù)制度的并用關(guān)系。
一是明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類。
《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第一款確定了按日連續(xù)處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者“違法排放污染物”的行為。
如何認(rèn)定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環(huán)保部門實(shí)施按日連續(xù)處罰需要解決的首要問題。我國環(huán)保法律法規(guī)對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者向環(huán)境排放污染物的行為作了很多義務(wù)性規(guī)定，既有命令性規(guī)定，又有禁止性規(guī)定。“違法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡單疊加，而是強(qiáng)調(diào)排污行為的違法性，強(qiáng)調(diào)此排污行為對環(huán)境造成影響這一后果。
據(jù)此，《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：
一、超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物;
二、通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物;
三、排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物;四是違法傾倒危險廢物。
同時，由于“違法排放污染物”情形多而復(fù)雜，《辦法》規(guī)定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對于其他一些常見的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進(jìn)行排污申報或變更申報、拒絕環(huán)保部門進(jìn)行現(xiàn)場檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。
此外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。即是說，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況的特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。
二是規(guī)范了實(shí)施按日連續(xù)處罰的程序。
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，實(shí)施按日連續(xù)處罰必須具備4個條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正。這4個條件之間有一定的邏輯關(guān)系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，才能受到罰款處罰;只有被責(zé)令改正，才存在拒不改正的情形。
實(shí)施按日連續(xù)處罰的程序規(guī)定，既要利于達(dá)到打擊和糾正環(huán)境違法行為的目的，又要充分保障執(zhí)法相對人的合法權(quán)益?！掇k法》設(shè)專章用10個條款的內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰程序，即初次處罰、責(zé)令改正、復(fù)查、作出按日連續(xù)處罰決定等流程。
在規(guī)定責(zé)令改正的時限和方式時，為達(dá)到及時糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門可以當(dāng)場認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場調(diào)查時即責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物行為;鑒于超標(biāo)排污，環(huán)保部門需要通過環(huán)境監(jiān)測來認(rèn)定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測報告后3個工作日內(nèi)送達(dá)排污者，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。
在規(guī)定復(fù)查期限時，綜合考慮復(fù)查工作開展的及時性和執(zhí)法實(shí)踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。
在按日連續(xù)處罰的處罰周期中，需要做出兩個行政處罰決定。一是初次檢查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定;二是復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續(xù)處罰決定。對于兩個處罰決定的前后順序，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰決定應(yīng)當(dāng)在原處罰決定之后作出。
三是明確了責(zé)令改正的內(nèi)容和形式。
“責(zé)令改正”是實(shí)施按日連續(xù)處罰的必要條件，更是實(shí)施過程中承上啟下的重要環(huán)節(jié)。需要對兩個方面加以明確：一是責(zé)令如何改正，二是如何責(zé)令改正，即責(zé)令改正的內(nèi)容和形式。
實(shí)施按日連續(xù)處罰的目的正是及時糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對環(huán)境造成更大影響。因而《辦法》規(guī)定環(huán)保部門責(zé)令排污者改正違法行為的內(nèi)容主要是立即停止違法排污行為。
同時，為保障相對人的合法權(quán)益，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門在責(zé)令改正時，應(yīng)當(dāng)制作責(zé)令改正違法行為決定書，在決定書中載明責(zé)令改正的具體內(nèi)容、拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，以及申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。
四是確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標(biāo)準(zhǔn)。
與責(zé)令改正的內(nèi)容相對應(yīng)，“拒不改正”違法排污行為即是未按要求立即停止違法排污行為。對于“拒不改正”的認(rèn)定，《辦法》規(guī)定“環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的”認(rèn)定為“拒不改正”;鑒于實(shí)踐中可能存在排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門復(fù)查以避免受到按日連續(xù)處罰的情形，《辦法》規(guī)定“排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門實(shí)施復(fù)查的”也認(rèn)定為“拒不改正”。對于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。
五是規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計(jì)罰方式。
按日連續(xù)處罰采取按照違法行為持續(xù)的日數(shù)，不斷累加罰款數(shù)額的動態(tài)罰款模式。計(jì)罰日數(shù)和日處罰數(shù)額是決定按日連續(xù)處罰的關(guān)鍵因素。《辦法》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條“按原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定，規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額;按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額乘以計(jì)罰日數(shù)。對于計(jì)罰日數(shù)的確定，鑒于“被責(zé)令改正”是認(rèn)定“拒不改正”的前提，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止;再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行。
為充分發(fā)揮按日連續(xù)處罰督促排污者及時改正環(huán)境違法行為的作用，根據(jù)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。在排污者被責(zé)令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在依法實(shí)施按日連續(xù)處罰的同時，按照《辦法》規(guī)定的時限和方式再次責(zé)令改正，進(jìn)入下一個按日連續(xù)處罰周期。多次被責(zé)令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門實(shí)施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，直到違法排污行為終止。
六是明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。
在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。
對此，《辦法》專門對按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系進(jìn)行了說明，規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門針對違法排放污染物行為實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封、扣押等措施;因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實(shí)施按日連續(xù)處罰。
責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
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