PPP項目財政管理辦法
PPP項目財政管理辦法
PPP項目財政管理辦法的內容是怎樣的?下文是PPP項目財政管理辦法，僅供參考!
PPP公私合作模式
在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。 按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。 與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。2015年5月，發(fā)展改革委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，向社會公開推介了第一批PPP項目;12月，發(fā)展改革委發(fā)布了第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，涵蓋農業(yè)、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等多個領域。
PPP項目財政管理辦法
第一章總則
第一條【目的和依據】為規(guī)范政府和社會資本合作(簡稱 PPP)項目財政管理行為，切實保障PPP項目合同政府履約能力，提高財政資金使用效率，防止公共資產和資源流失，依據《預算法》及其實施條例，《企業(yè)國有資產法》等法律法規(guī)，制定本辦法。
第二條【適用范圍】本辦法適用于中華人民共和國境內能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等公共服務領域的各類PPP項目，包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域實施特許經營的項目。
第三條【管理內容】各級財政部門(或PPP中心，下同)應當統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產、土地使用權等各類公共資產和資源，支持PPP項目建設運營，嚴格履行項目識別、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、預算收支管理、績效評價、資產負債管理、信息披露、監(jiān)督檢查等職責。
第二章項目實施管理
第四條【項目識別】各級財政部門應會同行業(yè)主管部門做好項目識別工作。
(一)【政府發(fā)起】行業(yè)主管部門應當根據國民經濟發(fā)展規(guī)劃發(fā)起推薦PPP項目，在項目可行性研究報告批準后，提請同級財政部門對項目進行物有所值評價和財政承受能力論證。
(二)【社會資本發(fā)起】社會資本發(fā)起PPP項目，應當向財政部門和行業(yè)主管部門提交項目建議書，提請進行物有所值評價和財政承受能力論證。
第五條【提交材料要求】提請進行物有所值評價和財政承受能力論證的應當提交以下材料：
(一)項目初步實施方案，內容包括但不限于項目概況、項目產出說明、項目合作范圍、期限與運作方式、風險分配框架、交易結構、監(jiān)管框架、社會資本合作方采購方式等。
(二)除前款要求的材料外，新建、改擴建項目還應提交項目工程可行性研究報告，其中社會資本發(fā)起的可提交項目建議書替代可行性研究報告;存量項目還應提交存量公共資產的歷史資料，包括資產清冊、性能狀況、財務、人事等情況，以及第三方依法出具的資產評估報告。
第六條【初步方案評審】財政部門在開展物有所值評價時，應當對項目初步實施方案進行分析論證，確保項目回報機制清晰、風險分配框架合理。
(一)【項 目回報機制】項目回報機制應當參照行業(yè)規(guī)律、市場價格、同類型項目實施情況等因素，統(tǒng)籌利用公共資源和公共資產，多形式、多渠道挖掘項目合理回報來源，實 現社會資本回報訴求和公眾負擔能力的平衡。鼓勵社會資本通過減少能源資源消耗、開發(fā)創(chuàng)造項目商業(yè)附加價值以及挖掘資源多樣化利用價值，提升公共服務的供給 質量和效率。
(二)【風險分配框架】按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等、風險可控原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、風險保留意愿和市場風險管理能力更要素，合理確定風險分配框架。
第七條【物有所值評價工作要求】財務部門應會同行業(yè)主管部門依據項目初步實施方案對備選PPP項目進行物有所值評價。通過物有所值評價的項目，由財政部門出具物有所值評價報告。
第八條【財政承受能力論證工作要求】財政部門應會同行業(yè)主管部門，依據項目初步實施方案和物有所值評價報告，按照規(guī)定識別和預算單個項目的財政支出責任后，匯總本級全部已實施和擬實施的PPP項目的各年度支出責任，進行財政承受能力論證。通過財政承受能力論證的項目，由財政部門出具財政承受能力論證報告。
第九條【PPP目錄管理】縣級以上財政部門應當建立本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄，將通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，納入PPP項目開發(fā)目錄進行管理。
第十條【采購管理】對于納入財政部門PPP項目開發(fā)目錄的項目，項目實施機構應將項目實施方案提請本級人民政府審核，本級人民政府審核同意后，由項目實施機構按照政府采購管理相關規(guī)定，依法組織開展社會資本合作方采購工作。
(一)【采購方式】項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，在公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式中，依法選擇適當的采購方式。采取單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。
(二)【采購條件】項目實施機構應當綜合評估項目潛在合作方的專業(yè)資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素。依法擇優(yōu)選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對合作方實行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵民營企業(yè)、中小企業(yè)參與，依法允許外資企業(yè)參與。
(三)【采購評選】項目實施機構應當分別評估項目潛在合作方在項目建設和運營環(huán)節(jié)的實施方案和、及成本報價，嚴禁合作方重建設、輕營運，通過運營環(huán)節(jié)的惡性低價獲得項目主導權，通過設計、施工、核心材料采購等環(huán)節(jié)獲得較高關聯性收入、轉移利潤。
(四)【二次評選】對于設計工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，可以不進行招標。
(五)【信息公正】項目實施機構要依據政府采購信息平臺和PPP綜合信息平臺，及時、充分向社會公布PPP采購計劃和項目采購信息，確保采購過程公開、透明和公平。
第十一條【第三方專業(yè)機構】財政部門可依法擇優(yōu)委托第三方專業(yè)機構，協(xié)助開展物有所值評估、財政承受能力論證等工作，但不得對第三方中介機構的所有制形式、注冊地、資質條件等設置歧視性門檻。委托第三方專業(yè)機構應獨立、客觀、科學地進行項目評估，對評估報告負責。
第十二條【合同審核內容】對于履行完成采購程序的PPP項目，政府方與社會資本方對實施方案和合作內容達成一致，在正式簽訂合同前，實施機構應當將合同文本送達同級財政部門審核后再報政府批準。
第十三條【合同審查內容】財政部門應當對照實施方案及采購文件，逐條對比合同文本的條款是否發(fā)生實質性變更，確保合同項下的政府(或公眾)支付責任清晰、合理、可承受。
(一)合同文本應當細化完善公共服務否認具體產出標準和績效指標體系，名烏爾績效評價和項目付費的基準。
(二)合同文本應當根據項目全生命周期的投資成本(含合理重置成本)、運營成本、財務成本、稅費等，設定好項目基準成本，明確能夠納入PPP項目定價以及項目付費依據的成本核算范圍、成本類型和成本標準。
(三)合同文本應當根據項目基準成本，結合項目公司股權匯報內部收益率，合理測算確定項目的基準收入和收費(或補貼)標準。項目基準成本以外的成本控制風險(運營風險)由項目公司承擔。
(四)合 同文本應當按照激勵相容的原則，根據產生項目超額的收益的不同原因，提前約定分享規(guī)則。原則上，對于項目使用量增加等客觀因素導致的超額收益增加的，超額 收益的分享要向政府部門傾斜。對于社會資本方技術創(chuàng)新、管理進步等主觀女里導致超額收益增加的，超額收益可以約定歸項目公司享有。
(五)合同文本應當合理約定定價周期。在一個定價周期結束后，財政部門要會同相關部門依據上個周期的成本核算情況，重新確定下一個周期的定價和補貼標準。對于在項目定價周期內獲得的超額收益，按照超額收益分享規(guī)則進行分享。
第三章項目財政收支預算管理
第十四條【預算管理】對當年新簽約的、符合納入預算管理要求的PPP項目。行業(yè)主管部門應當按照部門預算編制程序和要求，將下一年度項目合同中符合預算管路要求的財政資金收入，報請財政部門審核后納入本部門預算草案，經本級市政府同意后報人民代表大會審批。新簽約的PPP項目涉及當年財政資金收支的，按照預算調整有關規(guī)定執(zhí)行。
第十五條【中期預算管理】對當面新簽約的、符合納入預算管理要求的PPP項目跨年度財政支出責任，財政部門要將其納入中期財政規(guī)劃，切實保障政府在項目全生命周期內的履約能力。
第十六條【行業(yè)主管部門編制部門預算要求】行業(yè)主管部門要按照部門預算編制要求，編報PPP項目收支預算：
(一)支出預算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執(zhí)行情況、支出績效評價結構等，預算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。
(二)支出編制。行業(yè)主管部門應將需要先從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，納入本部門、本單位預算草案。
(三)收入編制。行業(yè)主管部門應將包括所有PPP項目全部收入列入本部門、本單位預算草案。
(四)報送要求。行業(yè)主管部門應將包括所有PPP項目全部收支在內的部門和單位預算草案，按照統(tǒng)一的事件要求報同級財政部門。
第十七條【財政部門編制要求】財政部門應對行業(yè)主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核。安排PPP項目財政支出預算，應在保障保工資、保運轉、保民生等剛性支出，以及債務還本付息、存量PPP項目等履約支出后，充分考慮績效評價、價格調整等因素合理確定。
賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP項目獎補資金等。
(一)實施特許經營的PPP項目，受讓主體應當按照特許經營許可權評估價值，向同級政府繳納特許經營權使用費，納入PPP項目財政預算管理。
(二)權益轉讓收入。是指政府轉讓存量資產所有權或經營權形成的權益轉讓收入，以及政府與社會資本共同組建項目公司，政府轉讓項目公司股權形成的股權轉讓收入等。
(三)股息收入，是指政府持有項目公司股權所獲得的分紅收益，按照項目產生的收益以及合同約定的股權結構確定。
(四)超額收益收入，是指當PPP項目收入超過合同約定的最高收益率時，政府依照合同約定的超額收益分成比例所取得的收入。
(五)社會資本違約賠償收入，是指政府因社會資本和項目公司未按照合同約定完成融資、建設、運營維護、已交維修等事項，以合同約定獲得的履約保證金等賠償性收入。
(六)PPP項目獎補資金收入，是指下級財政收到的，上級財政對符合條件的轉型為PPP模式的存量政府債務項目和采取PPP項目模式的新建項目，給予的專項轉移支付。
(一)股權投資支出，是指政府與社會資本共同組建項目公司，政府承擔的股權投資支出，依據合同約定的項目資金要求以及項目公司股權結構確定。政府未在項目公司出資占股的，不得核算此類支出。
(二)運營補貼支出，是指項目運營期間，政府承擔的直接付費，包括政府付費和可行性缺口補助兩種模式，具體依據項目建設成本、運營成本以及利潤水平、績效評價結果、財政中長期承受能力等因素確定。
(三)配套投入支出，是指依據合同約定，政府需要從預算中安排的用于項目配套工程等其他投入支出，包括投資補助、貸款貼息等。
(四)風險承擔支出，是指在項目實施過程中按照法律規(guī)定或者合同約定，因法律安排、政策風險、最低需求風險以及其他原因導致項目合同終止等情況，政府應承擔相應責任的財政或有支出。
(五)PPP項目獎補支出，是指上級財政對符合條件的轉型為PPP模式的存量政府債務項目和采取啪啪啪模式的新建項目，安排的專項轉移支付，主要用于社會資本采購中止時的沉沒費用、循環(huán)使用的交易咨詢等前期費用支出。
(六)PPP項目其他支出，反映政府對PPP項目的其他支出。
目全生命周期成本監(jiān)測工作。每一季度前，項目公司應向財政部門和行業(yè)主管部門報送上一年度經第三方審計的項目運營成本詳細資料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公開，接受社會監(jiān)督。
第二十一條【績效評價】財政部門應會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的產出評價標準，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性更方面進行績效評價木業(yè)可委托第三方專業(yè)機構提出評價意見。
第二十二條【使用結果】績效評價是預算審核的重要組成部分，財政部門要按照績效評價結果合理安排財政預算資金。
(一)對于績效評價達標的可行性缺口補助或政府付費項目，財政部門要嚴格按照合同約定，向項目公司或社會資本方支付費用或補貼。
(二)對于績效評價不達標的PPP項目，財政部門要按照合同約定，扣減相應的費用或補貼。
(三)對于使用者付費項目，由于客觀原因導致超額收益的，按照合同約定歸政府享有的部分，財政部門要及時納入國庫。
第四章項目資產負債管理
第二十三條【土地入股要求】政府以國有建設土地投入PPP項目時，一般應按照國有土地使用權出讓，作為出資或入股等有償使用方式參與PPP項目。對于符合土地利用總體和規(guī)劃和土地利用年度計劃的PPP項目，經本級政府及上級國土管理部門審核同意并向社會公示后，政府方可以國有建設用地使用權作價出資或入股方式與社會資本方進行合作。國有建設用地使用權作價出資額應當依法進行評估，不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關費用之和。
第二十四條【土地使用要求】特殊情況下，對于符合《劃撥用地目錄》的市政基礎設施和公共服務項目用地，可以采取劃撥方式提供，但用于項目相關配套開發(fā)用地除外。
第二十五條【國有資產入股、轉讓要求】政府以存量國有資產作為PPP項目配套投入，以及對存量資產、股權進行轉讓時，應遵循公開、公平、公正的原則依法進行則產評估，并經履行出資人職責的機構報請本級人民政府核準，以合理的方式折價入股或轉讓，防止國有資產流失。
第二十六條【特許經營權評估】對于特許經營項目，行業(yè)主管部門應當基于特許經營權權未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，客觀評估特許經營權的價值，以合理價值折價入股或授予轉讓。
第二十七條【國有資產管理】各級財政部門應加強PPP項目相關國有資產管理，簡歷PPP項目資產管理臺賬。政府在PPP項務報告中進行反映。
第二十八條【項目資產管理】在確保項目能夠持續(xù)穩(wěn)定提供公共服務的前提下，PPP項目經營權、收益權可以進行資產證券化。項目公司以項目經營權、項目資產進項抵押、質押，以及在上述資產、權利和利益上設置留置權、擔保權益的，需經財政部門和行業(yè)主管部門同意，并在財政部PPP項目綜合信息平臺上公示。
第二十九條【資產移交要求】資產移交分為期滿移交和提前移交。
(一)期滿移交。合同期滿后，社會資本應當無償將PPP項目資產移交政府。將PPP項目資產移交政府時，財政部門應會同行業(yè)主管部門，對移交資產進行性能測試、資產評估，并登記被移交部門會計賬。不符合合同約定移交標準的，社會資本應采取補救措施或賠償損失。
(二)提前移交。雙方因故終止合作關系，PPP項 目資產需要提前移交政府時，財政部門應會同行業(yè)主管部門對移交資產進行性能測試、資產評估并登記入賬。如果是政府原因或客觀原因提前移交的，在符合合同約 定移交標準的前提下，政府應當給予社會資本相應的補償;如果是社會資本原因，在不符合移交標準的前提下，社會資本應采取補救措施或賠償損失。
第三十條【負債管理】PPP項目在實施運營全過程中形成的項目公司的負債不得移交給政府。財政部門應會同行業(yè)主管部門做好PPP項目債務識別工作，防止企業(yè)債務向政府轉移。
第五章監(jiān)督管理
第三十一條【防范變相融資】各級財政部門應加強監(jiān)督，切實防范財政風險。
(一)社會資本全資或控股投資項目公司，要按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作。嚴禁通過固定回報承諾、回購安排、明股實債以及借助抽屜協(xié)議將項目運營返包政府等方式進行變相融資。
(二)政府因按照PPP項目合同約定，在取得公共服務的同時立即進行足額支付。嚴禁采取延期支付方式變異為購買融資服務，嚴禁通過政府購買服務方式進行變相融資，規(guī)避財政承受能力論證和物有所值評價。
(三)嚴禁地方政府融資平臺公司通過建設-租賃-移交等運作方式，將原有融資平臺建設項目包裝成PPP項目，直接與政府簽訂PPP合同，規(guī)避政府債務管理規(guī)定。
第三十二條【簡歷結算扣款機制】上級財政部門應當督促下級財政部門嚴格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級財政直接從相關資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。
第三十三條【信息公開要求】各級財政部門應依托PPP綜合信息平臺，建立PPP項目，對PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。
(一)項目準備、采購和建設階段信息公開內容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息、采購文件、采購成交結果、項目合同文本、開工及竣工投運日期、政府移交日期等。
(二)項目運營階段信息公開內容包括PPP項目的成本監(jiān)測和績效評價結果等。
(三)財政部門信息公開內容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執(zhí)行及決算情況等。
第三十四條【專員辦監(jiān)督責任】財政部駐各地監(jiān)察專員辦應加強對PPP項目的財政管理的監(jiān)督檢查，重點關注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資產管理等，切實防范財政風險。
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