路政管理規(guī)定解讀
為加強(qiáng)公路管理，提高路政管理水平，制定了《路政管理規(guī)定》，人們是如何解讀《路政管理規(guī)定》的呢?下面學(xué)習(xí)啦小編給大家介紹關(guān)于路政管理規(guī)定解讀的相關(guān)資料，希望對(duì)您有所幫助。
路政管理規(guī)定解讀如下
《路政管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)將于今年四月一日起施行，這是全國(guó)公路路政管理工作中的一件大事。作為一名基層路政員，我對(duì)這個(gè)規(guī)定的起草、修改及實(shí)施一直保持著高度關(guān)注。相信很多人也和我一樣關(guān)注著這件事情。但因我不知道的原因，我只能得到這個(gè)規(guī)定的進(jìn)展方面的信息，而不能在它公布之前得到它的草案文本，我的同事們也和我一樣。也從未有任何機(jī)構(gòu)征詢過我們的意見。不管如何，這個(gè)規(guī)定終究是出臺(tái)了，盡管它讓很多人在期盼中等了好多年。
拿到《規(guī)定》文本后，我認(rèn)真地進(jìn)行了閱讀。下面我就從一個(gè)基層路政管理者的角度談一談自己的看法，愿和各位商榷。
一、《規(guī)定》的幾點(diǎn)進(jìn)步
《規(guī)定》和1990年的《公路路政管理規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《試行規(guī)定》)相比，有幾點(diǎn)進(jìn)步之處。
(一) 路政管理原則的重大變化
《試行規(guī)定》第四條：公路路政管理工作遵循“管養(yǎng)一體、綜合治理、預(yù)防為主、依法治路”的原則。
《規(guī)定》第三條：路政管理工作應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法行政”的原則。
和《試行規(guī)定》相比，《規(guī)定》的指導(dǎo)原則由四條減為三條，刪除了“管養(yǎng)一體”的提法，這是一個(gè)重大的進(jìn)步。
《試行規(guī)定》出臺(tái)于“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，實(shí)際上仍沒有脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的窠臼。對(duì)于公路部門來說，政事不分、事企不分，管養(yǎng)一體，公路職工戴上大蓋帽就是路政員，脫下制服就是養(yǎng)路工，一人身兼兩職，不僅體制混亂，管理不規(guī)范，而且公路管理機(jī)構(gòu)的社會(huì)形象差，群眾認(rèn)知程度低?！对囆幸?guī)定》施行不久，就因不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，而在事實(shí)上被拋棄了。各地適用的實(shí)際上多是地方性法規(guī)和規(guī)章。
隨著上個(gè)世紀(jì)九十年代中期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，公路部門“管養(yǎng)一體”的體制和工作方式已經(jīng)明顯不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，弊端更加明顯地暴露出來，成為阻礙公路工作發(fā)展的絆腳石，造成公路建設(shè)和管理一手硬、一手軟，一腿長(zhǎng)、一腿短，這樣怎么能跑的快呢?連正常走路都成問題。因此，必須予以改革。
現(xiàn)在，《規(guī)定》刪除了“管養(yǎng)一體”的提法，這是一件好事情。這給各地交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)傳遞了一個(gè)信號(hào)：“管養(yǎng)一體”已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)。這可以使各地公路部門從原規(guī)定的羈絆中解脫出來，放手工作，勇于開拓。交通部公路司李彥武副司長(zhǎng)也提到“公路管理體制已由原來的“養(yǎng)管一體”模式逐步變革為“管養(yǎng)分離”模式”，各地應(yīng)抓住《規(guī)定》實(shí)施的契機(jī)，加快推進(jìn)公路管理體制改革，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公路管理方式的根本轉(zhuǎn)變。
(二)規(guī)范了路政管理程序
《試行規(guī)定》規(guī)范了四類行為：路政處理、路政處罰、路政復(fù)議和強(qiáng)制執(zhí)行。
路政處理，在《試行規(guī)定》中實(shí)際上是處罰前的調(diào)查過程，這個(gè)在《行政處罰法》施行后，已經(jīng)不再單獨(dú)列出，而歸為處罰程序的一個(gè)階段。因此，“路政處理”已經(jīng)失去了其繼續(xù)存在的價(jià)值。
路政復(fù)議，自1999年10月1日《行政復(fù)議法》施行以后，公路管理機(jī)構(gòu)不再具有行政復(fù)議職能，因此原規(guī)定的當(dāng)事人“向?qū)Ρ景赣袕?fù)議職能的公路管理機(jī)構(gòu)提出復(fù)議申請(qǐng)”的條文已經(jīng)喪失法律依據(jù)，無法執(zhí)行，必須刪除。而且《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議已經(jīng)規(guī)定的十分具體，沒有必要再予以重復(fù)。
和《試行規(guī)定》相比，《規(guī)定》在對(duì)外業(yè)務(wù)規(guī)范上，刪除了“路政處理”和“路政復(fù)議”章節(jié)，改為“路政管理許可”、“行政處罰”、“公路賠償和補(bǔ)償”，還有“行政強(qiáng)制措施”。
《規(guī)定》的表述，更加貼近實(shí)際工作，“公路賠償和補(bǔ)償”是新增加的內(nèi)容。在這之前，一直適用的是路政處罰程序，這就造成了行政責(zé)任和民事責(zé)任不分，和法律規(guī)范，特別是《行政處罰法》和《民法通則》相沖突，不利于路政工作的開展，也容易陷路政機(jī)構(gòu)于屢訴屢敗的境地。
現(xiàn)在把“公路賠償和補(bǔ)償”單列一章，不再視為行政處罰，這是一個(gè)進(jìn)步。這解決了進(jìn)行公路損害索賠時(shí)適用行政執(zhí)法文書的弊端，同時(shí)也讓公路管理者和損害行為人站在平等的地位上，真正通過協(xié)商解決民事糾紛。
而“路政管理許可”，《試行規(guī)定》沒有明文規(guī)定，只在部分條款中有所涉及。這不利于樹立路政管理的權(quán)威，也不利于路政工作的規(guī)范?，F(xiàn)在單列一章，條理清楚，較以前是一個(gè)進(jìn)步。
(三)《規(guī)定》體現(xiàn)了人文關(guān)懷
《規(guī)定》第七條第二款：任何單位和個(gè)人都有愛護(hù)路產(chǎn)的義務(wù)，有檢舉破壞、損壞路產(chǎn)和影響公路安全行為的權(quán)利。
這里很明顯的一點(diǎn)就是：檢舉，不再是義務(wù)，而是權(quán)利。
在以往的各項(xiàng)規(guī)定中，往往把“檢舉破壞、損壞路產(chǎn)和影響公路安全行為”作為一項(xiàng)義務(wù)來對(duì)待，似乎看到損害行為不揭發(fā)、不檢舉就是錯(cuò)誤，就是不道德。這實(shí)際上是沒有法律依據(jù)的附加義務(wù)，是強(qiáng)加于人的。而且如果“單位和個(gè)人”沒有進(jìn)行檢舉，公路管理機(jī)構(gòu)也沒有任何手段對(duì)其進(jìn)行處理，這個(gè)規(guī)定也就成了“空頭支票”，兌現(xiàn)不了。
現(xiàn)在把“檢舉破壞、損壞路產(chǎn)和影響公路安全行為”視作一項(xiàng)權(quán)利，而不是義務(wù)，更加切合實(shí)際，也體現(xiàn)了以人為本的人文關(guān)懷。這是和《公路法》的規(guī)定相一致的，也就被視為“見義勇為”，是值得鼓勵(lì)和提倡的。
(四)人員、裝備和內(nèi)務(wù)管理切實(shí)可行
《規(guī)定》分兩章分別規(guī)范了“人員與裝備”和“內(nèi)務(wù)管理”?！兑?guī)定》刪除了兼職路政員和義務(wù)路政員的提法， 這也是和“管養(yǎng)分離”的要求相一致的。而其對(duì)人員任職資格的要求，也是完全可以做到的。這對(duì)保證路政隊(duì)伍整體素質(zhì)，提高路政隊(duì)伍戰(zhàn)斗力，是一個(gè)切實(shí)的保障。
內(nèi)務(wù)管理?，F(xiàn)在各地對(duì)路政隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)普遍重視，這也是廣大路政執(zhí)法人員努力的結(jié)果?！兑?guī)定》對(duì)內(nèi)務(wù)管理制度的要求，我看到，是和我們平時(shí)的做法相一致的。我們通過日常工作體會(huì)到，效果很好?！兑?guī)定》對(duì)此予以肯定，必將促進(jìn)內(nèi)務(wù)管理再上新臺(tái)階。
《規(guī)定》的可圈可點(diǎn)之處還有很多。優(yōu)點(diǎn)既多，缺陷也客觀存在。而且一些基層路政管理者看后，表達(dá)了自己的憂慮和擔(dān)心。
二、《規(guī)定》的若干缺陷
(一)放棄法定職權(quán)
《規(guī)定》出臺(tái)的依據(jù)是《公路法》，但在部分內(nèi)容上舍棄了《公路法》賦予交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)，有非法除權(quán)的嫌疑。
比如，《規(guī)定》第八條： 除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)外，占用、利用或者挖掘公路、公路用地、公路兩側(cè)建筑控制區(qū)，以及更新、砍伐公路用地上的樹木，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公路法》和本規(guī)定，事先報(bào)經(jīng)交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、同意。
比照《公路法》第四十四條：任何單位和個(gè)人不得擅自占用、挖掘公路。
可以看出，《公路法》規(guī)定的“不得擅自占用、挖掘公路”的行為主體是“任何單位和個(gè)人”，而《規(guī)定》則把“公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)”排除在外。也就是說，依據(jù)《公路法》，因“公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)”需要占用、挖掘公路的，也必須經(jīng)過交通主管部門同意，而按照《規(guī)定》則不需要。
這個(gè)也是和“管養(yǎng)分離”的原則相違背的。在“管養(yǎng)分離”的前提下，交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)與公路養(yǎng)護(hù)組織不是同一個(gè)個(gè)體，它們的職責(zé)、利益是不完全一致的。公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，而養(yǎng)護(hù)組織則是通過對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)取得報(bào)酬達(dá)到贏利的目的。公路管理機(jī)構(gòu)和公路養(yǎng)護(hù)組織的關(guān)系，不是行政隸屬關(guān)系，而是合同關(guān)系，目的的不一致性，必然會(huì)產(chǎn)生矛盾。
試想，按照此規(guī)定，公路養(yǎng)護(hù)組織為了“養(yǎng)護(hù)需要”，可以任意占用、挖掘公路，可以砍伐路樹而不經(jīng)過批準(zhǔn)，而交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)卻不能對(duì)之進(jìn)行管理，這是一件既不合法又不合理的事情。而其根源，在于《規(guī)定》非法剝奪了交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)。
在此情況下，交通主管部門要求公路養(yǎng)護(hù)組織辦理審批手續(xù)，符合《公路法》的規(guī)定，但不符合《規(guī)定》的要求，該怎么辦?
按照《立法法》規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章(第七十九條)，違法上位法的規(guī)章應(yīng)予改變或者撤銷(第八十七條)。
(二)和地方性法規(guī)銜接差
很明顯的地方，《規(guī)定》第四條第三款：縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《公路法》的規(guī)定或者根據(jù)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門的委托負(fù)責(zé)路政管理的具體工作。
這里，公路管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)僅僅來自“委托”，而實(shí)際上，在一些地方，公路管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)通過地方性法規(guī)的授權(quán)取得了行政主體資格。比如《黑龍江省公路條例》明文規(guī)定“公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職責(zé)(第五條)”，在后文中，對(duì)交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)的具體分工作出了規(guī)定，既明確，又有很強(qiáng)的可操作性。
在《規(guī)定》實(shí)施后，規(guī)章和地方性法規(guī)的矛盾就暴露出來。比如黑龍江省公路管理機(jī)構(gòu)，按照地方性法規(guī)是行政主體，按照規(guī)章不是行政主體，那么該如何適用?
按照《立法法》第八十六條第二項(xiàng)：地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。
其實(shí)在起草《規(guī)定》的時(shí)候，只要加上一句話，規(guī)章和法規(guī)“打架”的現(xiàn)象完全可以避免：公路管理機(jī)構(gòu)根據(jù)……“或地方性法規(guī)的授權(quán)”負(fù)責(zé)路政管理的具體工作。這不能不說是立法上的疏忽。
(三)尷尬的索賠程序
《規(guī)定》承認(rèn)了公路路產(chǎn)損害賠償是民事責(zé)任，這是一個(gè)進(jìn)步。但在條文表述上，又充滿了“案件”、“當(dāng)事人”、“立案”、“結(jié)案”等詞語(yǔ)，行政色彩濃厚，顯示出起草者指導(dǎo)思想的搖擺不定。
《規(guī)定》第五章講的是公路賠償，這是民事行為，但卻沒有使用“賠償義務(wù)人”的概念，而是使用了一個(gè)模糊的詞語(yǔ)：當(dāng)事人。而“當(dāng)事人”這一概念，在平等主體之間的非訴民事行為中是對(duì)等的，如合同當(dāng)事人，就是指的合同雙方。在民法上，如果是特指某一方，會(huì)稱其為“一方當(dāng)事人”或“對(duì)方當(dāng)事人”，而不是稱為“當(dāng)事人”，后者實(shí)際上也包括公路管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的。
《規(guī)定》提到的“當(dāng)事人”，實(shí)際上是套用行政程序來解決民事問題。那么“當(dāng)事人”在這個(gè)程序中指的是誰(shuí)呢?是造成路產(chǎn)損害的直接加害人，還是承擔(dān)賠償義務(wù)的人?二者往往是不一致的。比如機(jī)動(dòng)車肇事?lián)p壞路產(chǎn)，直接加害人是司機(jī)，而承擔(dān)賠償義務(wù)的是車主，車主和司機(jī)通常不是一個(gè)人。
行政責(zé)任止于自身，民事責(zé)任可以轉(zhuǎn)嫁，二者的差別是極大的。
而《規(guī)定》第三十四條規(guī)定的“處理公路賠(補(bǔ))償案件”的“程序”更存在重大缺陷。
其規(guī)定的“程序”是：(一)立案;(二)調(diào)查取證;……(七)結(jié)案。
“調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)詢問當(dāng)事人及證人，制作調(diào)查筆錄”。請(qǐng)注意，這里的用詞是“應(yīng)當(dāng)”，從法理上來講，“應(yīng)當(dāng)”做的事情沒有做就是不作為，就是違反職責(zé)要求，是要承擔(dān)不作為的責(zé)任的。
而從另一個(gè)角度來講，既然要求“應(yīng)當(dāng)”從事某種行為，那么這種行為必須是可以做到的。否則，就是“惡法”。
“調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)詢問當(dāng)事人及證人，制作調(diào)查筆錄”。試問，在“當(dāng)事人及證人”拒絕詢問的情況下，取證工作就不能進(jìn)行了嗎?回答當(dāng)然是否定的。路政員可以通過拍照、攝像、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等途徑獲取證據(jù)來?yè)?jù)理索賠。但這樣一來，就違反了《規(guī)定》要求的“應(yīng)當(dāng)詢問當(dāng)事人及證人，制作調(diào)查筆錄”。這在法理上被視作“違反法定程序”，它所導(dǎo)致的后果是行為的無效。在沒有制作調(diào)查筆錄的情況下，收取路產(chǎn)損失賠償費(fèi)就是一種無效的行為，已經(jīng)收取的賠償費(fèi)應(yīng)予退還，并應(yīng)賠償繳費(fèi)人由此引起的損失。
這是很荒謬的事情，但卻是從《規(guī)定》中推導(dǎo)出來的“合理”的結(jié)論。再舉一個(gè)極端的例子。
某次事故，駕駛員及車上乘客全部當(dāng)場(chǎng)死亡，事故也造成了公路設(shè)施損壞，現(xiàn)場(chǎng)沒有目擊者。在這種情況下，如何向“當(dāng)事人及證人”詢問，并制作調(diào)查筆錄?程序的某一環(huán)節(jié)中斷，導(dǎo)致以后的程序無法繼續(xù)，那么路產(chǎn)損失也就根本無法得到賠償。
實(shí)際上，如果不按《規(guī)定》辦，走民事程序，路產(chǎn)損失賠償很容易得到解決。公路管理機(jī)構(gòu)可以向車主索賠，車主死亡的，可以向其繼承人主張索賠權(quán)利。
而重“口供”、輕視證據(jù)，這個(gè)早日被掃進(jìn)歷史垃圾堆的封建遺毒，出現(xiàn)在《規(guī)定》中簡(jiǎn)直是莫大諷刺。
如果非要在《規(guī)定》里加上“應(yīng)當(dāng)”條款，為什么不說“應(yīng)當(dāng)勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)”，或者“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行鑒定”?是后兩者沒有“調(diào)查筆錄”的可信度高嗎?事實(shí)恰恰相反。人，可以說謊，但物，不會(huì)。
這個(gè)《規(guī)定》還回避了一個(gè)敏感問題：賠償義務(wù)人不予賠償怎么辦?公路管理機(jī)構(gòu)是提起民事訴訟還是采取其他的途徑?這個(gè)沒有涉及。但這又是現(xiàn)實(shí)工作中普遍存在的問題。
還有第三十三條：路產(chǎn)損壞事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，賠償數(shù)額較小，且當(dāng)事人無爭(zhēng)議的，可以當(dāng)場(chǎng)處理。
這里，“損壞”的概念是什么?按照《公路法》和《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》規(guī)定，超限運(yùn)輸應(yīng)予補(bǔ)償，但公路損壞了嗎?如果說損壞了，那么公路管理機(jī)構(gòu)采取的保護(hù)措施的效果又體現(xiàn)在哪里?
“損壞”，最好改為“損害”。損害一詞，就包括了有形的和無形的損傷。
(四)其他立法技術(shù)問題
《規(guī)定》第三十八條： 對(duì)公路造成較大損害、當(dāng)場(chǎng)不能處理完畢的車輛，公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《公路法》第八十五條第二款的規(guī)定，簽發(fā)《責(zé)令車輛停駛通知書》，責(zé)令該車輛停駛并停放于指定場(chǎng)所。
這和《公路法》第八十五條相沖突。
《公路法》第八十五條第二款：對(duì)公路造成較大損害的車輛，必須立即停車，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，報(bào)告公路管理機(jī)構(gòu)，接受公路管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查、處理后方得駛離。
可以看出，《公路法》規(guī)定的是車輛經(jīng)過處理后方得“駛離”，這應(yīng)該是駛離“現(xiàn)場(chǎng)”。而《規(guī)定》卻要求車輛停放在指定場(chǎng)所，這就要求車輛首先駛離“現(xiàn)場(chǎng)”，然后駛?cè)?ldquo;指定場(chǎng)所”，除非現(xiàn)場(chǎng)就是指定場(chǎng)所。
嚴(yán)格來說，這應(yīng)該是《公路法》立法上的不嚴(yán)謹(jǐn)，但《規(guī)定》做出和《公路法》相左的規(guī)定，也是不應(yīng)該的。
還有此條的“當(dāng)場(chǎng)不能處理完畢”，做何解釋?是客觀因素限制還是公路管理機(jī)構(gòu)單方面的原因?這個(gè)應(yīng)該明確。
其他問題，不一而足。
三、對(duì)《規(guī)定》的幾點(diǎn)意見
這個(gè)《規(guī)定》出臺(tái)后，不少基層路政管理人員都反映可有可無，實(shí)際意義不大。也許是我們對(duì)它的期望過高，也許是我們等待的時(shí)間過長(zhǎng)，總之，失望的情緒是客觀存在的。
而這個(gè)《規(guī)定》的起草過程缺乏廣大基層執(zhí)法者的參與很可能是原因之一?；鶎庸ぷ髡呤煜ひ痪€情況，他們更了解實(shí)際工作最需要什么，要他們說好才是真的好。
但我認(rèn)為，這個(gè)《規(guī)定》還是有許多值得關(guān)注的地方的。它所確立的原則，是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的，是貼近實(shí)際的，不足之處主要在立法技術(shù)上。
有好的出發(fā)點(diǎn)還要有好的方法，這樣才能真正地服務(wù)基層，服務(wù)工作。
《規(guī)定》的實(shí)際效果好壞，大家自可以在工作中慢慢體會(huì)。但不完善的又豈止這一部《規(guī)定》呢?它的母法——《公路法》，不是也亟待修改嗎?希望交通部能夠在交通立法工作上多花一些力氣，加大工作力度。
那樣，對(duì)廣大公路工作者來說，才是幸事。
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