保護(hù)世界文化遺產(chǎn)論文(2)
保護(hù)世界文化遺產(chǎn)論文篇二
北京市世界文化遺產(chǎn)立法保護(hù)與制度建設(shè)
摘要近些年來，“申遺”逐漸在我國(guó)形成了一股熱潮，世界遺產(chǎn)的保護(hù)也日益成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)。北京市作為千年古都，其在世界遺產(chǎn)、特別是世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的問題上極具代表性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，遺產(chǎn)管理面臨著保護(hù)與開發(fā)的矛盾，這也反映出了現(xiàn)階段北京市，乃至我國(guó)文化遺產(chǎn)在保護(hù)過程中所面臨的立法缺位和管理相對(duì)混亂的問題。盡快完善世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系、理清管理體制，應(yīng)會(huì)成為今后北京市世界遺產(chǎn)保護(hù)的重中之重。
關(guān)鍵詞世界文化遺產(chǎn) 法律保護(hù) 制度建設(shè)
基金項(xiàng)目：北京市大學(xué)生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃(101002218)。
作者簡(jiǎn)介：趙建玲、胡杰飛，北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院2008級(jí)法學(xué)專業(yè)在讀本科生。
中圖分類號(hào)：D923.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592(2011)04-183-03
自1987年世界遺產(chǎn)委員會(huì)第11屆會(huì)議批準(zhǔn)中國(guó)的故宮等六處遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》(World Heritage List)至2010年8月，中國(guó)已有40處文化遺址和自然景觀列入《世界遺產(chǎn)名錄》。其中文化遺產(chǎn)28項(xiàng)，自然遺產(chǎn)8項(xiàng)，文化和自然雙重遺產(chǎn)4項(xiàng)。僅北京市就有故宮、天壇、頤和園、長(zhǎng)城、明十三陵和周口店遺址六處世界文化遺產(chǎn)，是我國(guó)擁有世界文化遺產(chǎn)最多的城市。從北京市對(duì)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的變遷過程中，我們也可以窺見全國(guó)對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的進(jìn)程。
一、北京市六處世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)現(xiàn)狀
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在“申遺熱”的同時(shí)，世界遺產(chǎn)的保護(hù)也開始備受世人的關(guān)注。在國(guó)際法方面，我國(guó)世界遺產(chǎn)保護(hù)所依據(jù)的法律主要是《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，以下簡(jiǎn)稱《世界遺產(chǎn)公約》)等國(guó)際條約，以及國(guó)際軟法性文件;在國(guó)內(nèi)法方面，各個(gè)世界遺產(chǎn)依據(jù)其所具有的“不同身份”而受到不同法律的保護(hù)，主要是根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》(2007年12月29日起施行，以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》)、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》(2008年7月1日起施行)和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2006年12月1日起施行)等進(jìn)行保護(hù)。為了增強(qiáng)對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的力度和針對(duì)性，2002年4月，文化部、國(guó)家文物局等九部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，2006年11月，文化部又通過了《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的世界遺產(chǎn)的保護(hù)進(jìn)行了專門的規(guī)定。
就北京市的六處世界文化遺產(chǎn)而言，除了受以上的法律法規(guī)及北京市對(duì)上述法規(guī)進(jìn)行細(xì)化制定的一些地方性法規(guī)、規(guī)章的保護(hù)以外，還受到其他法律法規(guī)的保護(hù)。例如，明十三陵有北京市政府制定的《北京市明十三陵保護(hù)管理辦法》(2002年9月1日起施行)，長(zhǎng)城有國(guó)務(wù)院頒布的《長(zhǎng)城保護(hù)條例》(2006年12月1日起施行)，周口店“北京人”遺址(以下簡(jiǎn)稱周口店遺址)有北京市政府頒布的《周口店遺址保護(hù)管理辦法》(2009年6月1日起施行)和文物局發(fā)布的《國(guó)家考古遺址公園管理辦法(試行)》(2009年12月17日起施行)。此外，故宮和天壇作為公園，其保護(hù)還受《北京市公園條例》(2003年1月1日起施行)的調(diào)整。
二、北京市世界文化遺產(chǎn)保護(hù)過程中存在的法律問題
(一)專門立法保護(hù)缺位
《世界遺產(chǎn)公約》第4條規(guī)定“本公約締約國(guó)均承認(rèn),保證第1條和第2條中提及的、本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護(hù)、保存、展出和遺傳后代,主要是有關(guān)國(guó)家的責(zé)任①”，將對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任規(guī)定為主要由國(guó)家承擔(dān)。第5條中又指出為保護(hù)、保存和展出本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)各締約國(guó)應(yīng)盡力做到“(d)采取為確定、保護(hù)、保存、展出和恢復(fù)這類遺產(chǎn)所需的適當(dāng)?shù)姆?、科學(xué)、技術(shù)和財(cái)政措施②”，要求各國(guó)應(yīng)有適當(dāng)?shù)姆蓪?duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行必要的保護(hù)。然而通過前一部分對(duì)北京市六處世界文化遺產(chǎn)的簡(jiǎn)單介紹我們不難發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家立法層面，我國(guó)并沒有專門的《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》或《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，北京市六處世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要依靠的是《文物保護(hù)法》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》以及公園的有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。但由于“文物”、“歷史文化名城”、“風(fēng)景名勝區(qū)”、“公園”、“世界文化遺產(chǎn)”等都有其特定的含義，它們相互之間雖有重合的部分，但也有不同的部分?！段奈锉Ｗo(hù)法》作為我國(guó)文物保護(hù)的基本法律，其規(guī)定難免過于籠統(tǒng)，操作性差，且根據(jù)《文物保護(hù)法》第2條的規(guī)定，“文物”所包含的范圍甚廣，難以對(duì)其中的世界遺產(chǎn)進(jìn)行專門性的保護(hù)。“歷史文化名城”針對(duì)的是城市的概念，其保護(hù)著眼于城市整體上的保護(hù)，北京市的世界文化遺產(chǎn)只能作為北京這一歷史文化名城的一部分予以保護(hù)。“風(fēng)景名勝區(qū)”和“公園”都無(wú)法區(qū)分世界遺產(chǎn)與一般風(fēng)景名勝或公園的特點(diǎn)。由于以上各個(gè)概念本身的差異性及其側(cè)重點(diǎn)的不同，再加上世界遺產(chǎn)的“多重身份”，簡(jiǎn)單地把“世界文化遺產(chǎn)”等同于以上幾種概念來保護(hù)，往往使得世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)出現(xiàn)多個(gè)法律都適用，或者是都不適用的問題，很難切實(shí)起到保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的作用。
作為世界文化遺產(chǎn)，他們大多只是依靠國(guó)際公約及軟法性文件進(jìn)行保護(hù)，少有對(duì)應(yīng)的專門用來保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)。九部委發(fā)布的《意見》雖然在倡導(dǎo)保護(hù)世界遺產(chǎn)方面有重大的意義，表明了國(guó)家對(duì)加強(qiáng)和改善世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的重視，但依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)的規(guī)定，意見不是法律，不能作為執(zhí)法的依據(jù)。而文化部發(fā)布的《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》雖是對(duì)世界文化遺產(chǎn)進(jìn)行專門保護(hù)的國(guó)內(nèi)法規(guī)范，但依據(jù)《立法法》的規(guī)定，其僅屬于部委規(guī)章，立法層級(jí)較低，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)在世界文化遺產(chǎn)破壞嚴(yán)重的現(xiàn)狀而言，其保護(hù)力度是不夠的。而且，就保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的重要性而言，上述法律法規(guī)的立法層級(jí)也較低，不足以提供足夠的法律方面的保護(hù)。還有就是針對(duì)全省的世界遺產(chǎn)保護(hù)的立法，如《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》，或者是針對(duì)某個(gè)世界遺產(chǎn)的立法，如《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《長(zhǎng)城保護(hù)條例》、《北京市明十三陵保護(hù)管理辦法》、《周口店遺址保護(hù)管理辦法》等，這些立法對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)固然很重要，但其局限性在于立法層級(jí)和適用范圍。不可否認(rèn)，近幾年來我國(guó)關(guān)于世界遺產(chǎn)的專門立法對(duì)于保護(hù)世界遺產(chǎn)起到了很大的作用，但與我國(guó)眾多的世界遺產(chǎn)相比，國(guó)內(nèi)立法仍顯不足，需要盡快制定一部全國(guó)性的保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律，提高立法的層級(jí)和保護(hù)的針對(duì)性，從而在法律層面為世界遺產(chǎn)提供更強(qiáng)有力的保護(hù)。
(二)管理體制相對(duì)混亂
由于世界遺產(chǎn)的管理部門是通過法律來確定的，而我國(guó)又沒有世界遺產(chǎn)的專門立法，世界遺產(chǎn)的保護(hù)所依據(jù)的是《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)，但不同的法律法規(guī)所規(guī)定的管理部門又不盡相同，文物的保護(hù)歸文物局管理③，歷史名城和風(fēng)景名勝區(qū)的管理部門是建設(shè)部④，公園的管理則由園林局負(fù)責(zé)⑤，此外還有旅游局、環(huán)保局和各級(jí)地方政府等相關(guān)部門負(fù)有保護(hù)責(zé)任。我國(guó)這種職能重疊，縱向分離的文化遺產(chǎn)的管理體系，很容易導(dǎo)致條塊分割、多頭管理的局面。關(guān)于北京市六處世界文化遺產(chǎn)管理體系的具體情況，可以參閱表一。
世界文化遺產(chǎn)名稱慶縣人民政府區(qū)區(qū)局院院北京人”遺址民政府京人遺址管理處京人遺址管理處京市園林局、文物局處處北京市園林局、文物局理處理處民政府三陵特區(qū)辦事處三陵特區(qū)辦事處界文化遺產(chǎn)，且都位于北京，但六處文化遺產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)各異，且沒有一個(gè)統(tǒng)一的上級(jí)主管部門。隨著市場(chǎng)觀念的增強(qiáng)，利益的紛爭(zhēng)勢(shì)必將使遺產(chǎn)間的協(xié)調(diào)保護(hù)變得越來越困難。《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》強(qiáng)調(diào)文化和自然遺產(chǎn)構(gòu)成一個(gè)和諧的整體，其組成部分不可分割。文物部門、建設(shè)部門和園林部門分別對(duì)法定的、由這些部門各自主管的文物、風(fēng)景名勝區(qū)、公園的管理工作可謂盡心盡力，但對(duì)于作為一個(gè)和諧整體的世界遺產(chǎn)保護(hù)來說，行政成本實(shí)際上耗散了管理效能。
三、北京市世界文化遺產(chǎn)保護(hù)展望
世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)是一項(xiàng)重大而艱巨的任務(wù)，其具體表現(xiàn)在保護(hù)的綜合性和復(fù)雜性上，這一任務(wù)的完成需要各方面的協(xié)調(diào)配合。針對(duì)我國(guó)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)過程中的法律缺位及管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)力界限不清等問題，我們有必要進(jìn)行統(tǒng)一的立法，規(guī)定統(tǒng)一的世界文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)遺產(chǎn)的保護(hù)和各部門的協(xié)調(diào)配合，以更好的保護(hù)世界文化遺產(chǎn)。
(一)盡快制定保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律
國(guó)外保護(hù)世界遺產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，遺產(chǎn)保護(hù)法律先行，并且在此基礎(chǔ)上建立起完善的法律保護(hù)體系。早在1913年，法國(guó)就制定了《保護(hù)歷史古跡法》，成為世界上第一部保護(hù)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)代法律。之后又針對(duì)相應(yīng)的遺產(chǎn)概念，確定了一整套行政管理體系、資金保障體系、監(jiān)督體系、公眾參與體系等，使得保護(hù)制度法制化。⑥德國(guó)在加入《世界遺產(chǎn)公約》之前，其國(guó)內(nèi)法也已經(jīng)有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，1971年古跡保護(hù)的內(nèi)容已納入聯(lián)邦建筑基本法;在成為遺產(chǎn)地國(guó)后，國(guó)內(nèi)立法的理念和原則都努力與國(guó)際法保持一致，并在保護(hù)體系中確立一系列相應(yīng)的政策、條例、政令對(duì)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的各個(gè)層面做出相應(yīng)的規(guī)定。⑦其他國(guó)家，如美國(guó)、日本、英國(guó)、俄羅斯等，也都制定了保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律，并將國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法進(jìn)行了銜接，建立了嚴(yán)密的保護(hù)機(jī)制。
可見，世界遺產(chǎn)專門立法保護(hù)是發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)進(jìn)行世界遺產(chǎn)專門立法的國(guó)內(nèi)條件也逐漸成熟。在理論面，陳淳等眾多學(xué)者和研究人員都論述了世界遺產(chǎn)保護(hù)專門立法的必要性。在實(shí)踐方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遺產(chǎn)旅游熱的興起，世界遺產(chǎn)保護(hù)過程中立法缺失帶來的問題凸顯，越來越多的人開始呼吁世界遺產(chǎn)進(jìn)行專門立法。在今年召開的全國(guó)人民代表會(huì)議上，人大代表王虹同志“建議國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)世界遺產(chǎn)保護(hù)的專門性法律法規(guī)”。⑧在立法實(shí)踐方面，2002年文化部等九部委發(fā)布的《意見》雖算不上是立法，但它卻指出了現(xiàn)在遺產(chǎn)保護(hù)過程中存在的問題，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)世界遺產(chǎn)的重要性，并指出了制定中國(guó)世界遺產(chǎn)保護(hù)管理專項(xiàng)法規(guī)的必要性。2006年文化部發(fā)布的《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》和2002年四川省人大會(huì)通過的《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》規(guī)定了國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的銜接、世界遺產(chǎn)保護(hù)的原則、專門的管理機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及監(jiān)測(cè)制度、法律責(zé)任等，構(gòu)建了世界遺產(chǎn)保護(hù)專門立法的框架，為全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行世界遺產(chǎn)保護(hù)專門立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)急需出臺(tái)一部保護(hù)世界遺產(chǎn)的專門法律了。
但鑒于全國(guó)性法律的頒布并非一朝一夕所能完成的，即便條件成熟也尚需時(shí)日，北京作為一個(gè)擁有豐富的文化遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)保護(hù)、管理經(jīng)驗(yàn)的城市，完全有能力也有必要在全國(guó)性的法律出臺(tái)之前，響應(yīng)人大代表的號(hào)召，率先制定北京市專門保護(hù)世界遺產(chǎn)的地方性法規(guī)和規(guī)章，以便更好的保護(hù)本市的世界遺產(chǎn),同時(shí)也可以為全國(guó)范圍內(nèi)世界遺產(chǎn)保護(hù)的立法提供借鑒。
(二)整合現(xiàn)有資源，盡快明確管理部門
世界遺產(chǎn)的保護(hù)是一項(xiàng)綜合性的任務(wù)，需要各個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的條塊分割、縱向分離的管理模式，職責(zé)過于細(xì)化導(dǎo)致遺產(chǎn)管理中一方面是你中有我，我中有你，另一方面又出現(xiàn)管理“真空”，不利于遺產(chǎn)的保護(hù)。九部委發(fā)布的《意見》要求“各部門、各單位要明確責(zé)任，各司其職，密切配合，多層次、全方位地做好世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理工作”，并要求“各世界遺產(chǎn)地應(yīng)建立有效的工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)世界遺產(chǎn)工作的綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理”。根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)世界遺產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)遺產(chǎn)的保護(hù)進(jìn)行總體的規(guī)劃和協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作，是一種有效的進(jìn)行世界遺產(chǎn)管理的方式。
我國(guó)的部分世界遺產(chǎn)已經(jīng)采取了設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如四川省的世界遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)⑨。但就全國(guó)而言，我國(guó)至今還沒有一個(gè)統(tǒng)一的世界遺產(chǎn)的管理部門，有學(xué)者據(jù)此建議設(shè)立專門的“世界遺產(chǎn)管理局”，這一建議可在進(jìn)行全國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)專門立法的時(shí)候予以考慮。就北京市世界遺產(chǎn)的管理現(xiàn)狀而言，鑒于各個(gè)遺產(chǎn)均有專門的管理機(jī)構(gòu)，且其職能相對(duì)比較明確，北京市應(yīng)當(dāng)首先對(duì)現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行整合，由一個(gè)部門主管遺產(chǎn)的總體規(guī)劃和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，理順世界遺產(chǎn)的管理體制。
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