摘要:第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議又一次強(qiáng)調(diào)了新形勢(shì)下加大對(duì)西部大開發(fā)的投入,但鑒于西部開發(fā)的財(cái)稅政策出現(xiàn)的種種問題，如政府轉(zhuǎn)移支付力度不足､財(cái)政投資效益低下､財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重､稅收優(yōu)惠政策無法落到實(shí)處等,我們建議在制定促進(jìn)西部開發(fā)的財(cái)稅政策時(shí),應(yīng)針對(duì)西部實(shí)際有所創(chuàng)新,同時(shí),調(diào)動(dòng)多方投資主體的積極性,把握政策轉(zhuǎn)型期間的各種機(jī)遇,有針對(duì)性地支持西部特色產(chǎn)業(yè)｡

　　關(guān)鍵詞:西部開發(fā);財(cái)政投資;財(cái)稅政策
　　　
　　Abstract: The Fifth Session of the Tenth National People＇s Congress emphasized once again under the new situation enlarging investment to The western development drive， But in view of the fact that the finance and taxation policy appears all sorts of questions in The western development?押 For example the government transfer payment is insufficient， the financial investment efficiency is low， the financial burden is heavy， the preferential taxation policies is unable to implement and so on， We suggeste when financial and taxation Policy on promoting the western development is formulated，The innovation should be made in view of the reality in west regions， and The enthusiasm of investment main body should be increased in every way， The all kinds of opportunities during the period of policy transition should be grasped， The characteristic industry in west regions should be supported pointedly.
　　Key words: the new situation; The western development drive; the finance and taxation policy
　　
　　國務(wù)院溫家寶2007年3月5日在第十屆全國人大第五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告指出:“政府投資使用要確保三個(gè)高于,即:用于直接改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的投入高于上年,用于基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的投入高于上年,用于西部大開發(fā)的投入高于上年｡”由此可見,中央政府通過加大財(cái)稅政策對(duì)西部大開發(fā)長期､持續(xù)的支持政策是不變的｡但是,在這次人大會(huì)議上通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》傳出的信息卻是國家稅收政策的優(yōu)惠將從地區(qū)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主｡深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的企業(yè)對(duì)這一轉(zhuǎn)變十分敏感,而西部地區(qū)在這一政策變化面前缺少必要的關(guān)注｡本文將對(duì)新形式下促進(jìn)西部開發(fā)的財(cái)稅政策問題作初步探討｡
　　
　　一、東西部經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅現(xiàn)狀比較
　　
　　1.東西部經(jīng)濟(jì)差距比較
　　改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的“梯度開發(fā)”戰(zhàn)略使東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了迅速的發(fā)展｡但與此同時(shí)也使中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)上的差距逐步擴(kuò)大(見表1)｡
　　從表1可以得出以下結(jié)論:一是東西部人均國內(nèi)生產(chǎn)總值相對(duì)差異達(dá)2倍左右,西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部｡二是東西部之間人均國內(nèi)生產(chǎn)總值絕對(duì)差異､相對(duì)差異均呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)｡
　　
　　2.國家財(cái)政投資的東西部比較
　　自改革開放以來,國家投資布局的重點(diǎn)逐步由內(nèi)地向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移｡1978—1997年,東部沿海地區(qū)國有單位基建投資占全國的比重由40.1%迅速提高到53.3%,而中部地區(qū)由30.6%下降到23.6%,西部地區(qū)則由20.4%下降到15.7%｡從國家預(yù)算內(nèi)投資的地區(qū)分布看,在1993—1997 年,由于部分地區(qū)投資所占比重在不斷下降,東部地區(qū)國家預(yù)算內(nèi)基建投資所占比重提高了5.9%,而中西部地區(qū)則提高了10%｡之后,由于部分地區(qū)投資比重的增加,三大地帶所占比重又出現(xiàn)一定程度的下降｡若以內(nèi)地投資為1,沿海與內(nèi)地國家預(yù)算內(nèi)基建投資之比,從1993年的0.91下降到2000年的 0.58后,又繼續(xù)下降到2004年的0.45(見下頁表2)｡從投資總量看,西部地區(qū)占有的國家預(yù)算內(nèi)基建投資的比重到2002年時(shí)才首次超過東部地區(qū),其人均占有的國家預(yù)算內(nèi)資金在2000年時(shí)首次超過東部地區(qū)｡說明國家預(yù)算內(nèi)基建投資在21世紀(jì)初逐漸偏向西部地區(qū)｡
　　3.國家稅收優(yōu)惠政策的東西部比較
　　改革開放之前,中國實(shí)行相對(duì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略,稅收優(yōu)惠政策作用較小｡20世紀(jì)八九十年代,東部地區(qū)逐漸形成了包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)､經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)､沿海開放城市在內(nèi)的區(qū)域性對(duì)外開放體系,并享受諸多稅收優(yōu)惠｡西部地區(qū)則未能享受大多數(shù)稅收優(yōu)惠｡雖然在西部大開發(fā)過程中,稅收政策對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行了必要的傾斜,但從總體上說,對(duì)西部的稅收優(yōu)惠有過多的限制條件,優(yōu)惠政策很難像東部地區(qū)那樣對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重大的促進(jìn)作用｡例如,規(guī)定“對(duì)設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的企業(yè),在2001—2010年期間,減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”｡這一規(guī)定實(shí)際上優(yōu)惠范圍只是特定的產(chǎn)業(yè),比起經(jīng)濟(jì)特區(qū)的稅收優(yōu)惠來說沒有什么吸引力｡在對(duì)西部的行業(yè)優(yōu)惠上,可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠的行業(yè)和比例也是限定在比較窄的范圍｡可以說,目前西部稅收優(yōu)惠政策模式基本上是沿用了沿海和經(jīng)濟(jì)特區(qū)以減免稅為主的模式｡由于西部和東部先天條件的不同,這一曾經(jīng)帶動(dòng)沿海和經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)騰飛的稅收優(yōu)惠政策模式在西部卻難以奏效｡
　　
　　
　　二、西部開發(fā)的財(cái)稅政策實(shí)施的主要問題
　　
　　1.中央對(duì)西部的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度有待加大
　　我國現(xiàn)階段執(zhí)行的轉(zhuǎn)移支付制度是新舊體制交替的產(chǎn)物,包括定額補(bǔ)助､專項(xiàng)補(bǔ)助､結(jié)算補(bǔ)助､1994年開始實(shí)行的中央對(duì)地方的“稅收返還”､1995年開始實(shí)行的按“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付｡過渡期轉(zhuǎn)移支付主要針對(duì)中西部地區(qū),但該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小,僅占這些地區(qū)當(dāng)年中央凈轉(zhuǎn)移的幾個(gè)百分點(diǎn)｡1994年開始實(shí)施的在保證既得利益前提下的分稅制,把財(cái)政包干體制下形成的財(cái)力不均帶入新的分稅制中｡這使地區(qū)間不均衡的問題不僅沒有解決,反而在新體制中肯定了這種差距,使地區(qū)間財(cái)政失衡狀況加劇｡雖然近幾年中央加大了對(duì)西部的轉(zhuǎn)移支付力度,但是,對(duì)面積大､基礎(chǔ)差的西部地區(qū)的發(fā)展來說,中央的轉(zhuǎn)移支付無疑是杯水車薪｡

2.西部地區(qū)財(cái)政投資效益有待提高
　　東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的拉大固然與投資量緊密相關(guān),但另一個(gè)重要根源卻在于東西部投資效益方面的差距｡國家對(duì)西部的基本建設(shè)投資比重從“三五”時(shí)期達(dá)到高峰后,直到“八五” 期間,都是急劇下降,至“十五”期間才有所回升,比重達(dá)到19.48%｡而從投資效果來看,無論哪個(gè)時(shí)期,西部的投資效果都低于全國平均水平｡說明西部在投資環(huán)境､產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)､生產(chǎn)力布局､技術(shù)條件､管理水平､勞動(dòng)力素質(zhì)及資源配置等諸方面都的確與東部存在不小的差距｡尤其是主要依靠中央指令性計(jì)劃,由國家直接嵌入項(xiàng)目式的開發(fā),雖然耗費(fèi)了巨大的基本建設(shè)投資,但卻造成投資效益低下及對(duì)國家投資的高度依賴性等問題｡
　　3.政府機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大,財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重
　　改革開放以來,我國進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革,但地方政府的機(jī)構(gòu)改革相對(duì)滯后,特別是中西部地區(qū)的基層政府,改革的難度很大｡由于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),政府機(jī)關(guān)相對(duì)穩(wěn)定的收入反而具有很大的吸引力,人員從政府機(jī)構(gòu)流出缺乏內(nèi)在的動(dòng)力｡每億元GDP所供養(yǎng)的黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體從業(yè)人員,西部地區(qū)不僅高于中部地區(qū),而且是東部地區(qū)的兩倍多｡行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重西部也是高于東部｡受經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,西部地區(qū)的財(cái)政收入一直偏低,再加上龐大的行政人員負(fù)擔(dān),使許多西部地區(qū)的政府變成了“吃飯”財(cái)政｡一些西部的縣級(jí)財(cái)政更是捉襟見肘｡
　　4.稅收優(yōu)惠政策無法落到實(shí)處
　　雖然國家在促進(jìn)西部大開發(fā)過程中出臺(tái)了一些對(duì)西部的優(yōu)惠政策,但是,從幾年來的實(shí)際執(zhí)行情況來看效果并不明顯｡一方面表現(xiàn)在地域間稅收優(yōu)惠差距不大,有些稅收優(yōu)惠政策是中西部混同,有些是對(duì)東部政策的使用范圍放寬,稅收優(yōu)惠未拉開相當(dāng)距離｡隨著振興東北老工業(yè)基地等稅收優(yōu)惠政策的出臺(tái),特別是新的企業(yè)所得稅法的公布,西部稅收優(yōu)惠政策的“含金量”不斷降低｡另一方面,表現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策的傾斜力度不夠,未能有效降低西部企業(yè)實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)｡稅收政策未能有效抵消或減輕西部企業(yè)較之東部企業(yè)在區(qū)位､信息､產(chǎn)業(yè)､人才､基礎(chǔ)設(shè)施等方面的不足｡此外,由于稅收優(yōu)惠成本多由地方承擔(dān),而地方財(cái)力不足,無法真正落實(shí)優(yōu)惠政策｡
　　
　　三、促進(jìn)西部開發(fā)的財(cái)稅政策的制定
　　
　　在關(guān)于西部大開發(fā)的一系列文件中,國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)了要采用直接投資､轉(zhuǎn)移支付､稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)財(cái)政政策以增加資金投入､改善投資環(huán)境從而促進(jìn)西部大開發(fā)｡這些政策充分體現(xiàn)了國家對(duì)運(yùn)用財(cái)稅政策促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視｡如何在這一大政方針下,有針對(duì)性地推出和完善財(cái)稅政策的實(shí)施細(xì)則,應(yīng)該是在今后一個(gè)時(shí)期理論界和管理層的工作重點(diǎn)｡
　　 　1.政策的制定應(yīng)針對(duì)西部地區(qū)實(shí)際有所創(chuàng)新
　　現(xiàn)行的西部開發(fā)的財(cái)稅政策,充其量只是對(duì)現(xiàn)有的東部稅收優(yōu)惠政策的簡單模仿,不能通過產(chǎn)生西部與其他地區(qū)的稅負(fù)差異達(dá)到吸引生產(chǎn)要素的目的｡在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)采用的土地優(yōu)惠吸引外資成片開發(fā)的政策在西部只能局部起作用,西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要還得以國家財(cái)政為主導(dǎo),以直接投資為主要手段｡對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講,政策和資金都是必不可少的條件,但只有在此基礎(chǔ)上輔之經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新才會(huì)激發(fā)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力｡廉潔高效的政府､健全的法治､充滿活力的企業(yè)､勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高､技術(shù)創(chuàng)新能力的增強(qiáng)､源源不斷的新產(chǎn)品,等等,才能實(shí)現(xiàn)真正的經(jīng)濟(jì)大開發(fā)｡
　　2.政策的制定應(yīng)有利于調(diào)動(dòng)多種投資主體的積極性
　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般地處沿海,政策著力點(diǎn)在于吸引外資､擴(kuò)大開放､加強(qiáng)對(duì)外交流,因此,財(cái)稅政策的優(yōu)惠更多地表現(xiàn)在對(duì)外資的優(yōu)惠上｡而西部發(fā)展重點(diǎn)是縮小與東部的差距,提高西部企業(yè)的競(jìng)爭能力和西部地區(qū)自我積累､自我發(fā)展的能力,政策的著力點(diǎn)在于廣泛吸引包括外資､東部資本及西部民間資本在內(nèi)的所有社會(huì)資本｡因此,財(cái)稅政策的優(yōu)惠也應(yīng)該是不論經(jīng)濟(jì)成分的普遍優(yōu)惠｡稅收優(yōu)惠政策要有利于吸引各類投資主體積極投資于西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國家鼓勵(lì)發(fā)展的有市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目,最大限度地利用一切社會(huì)民間資本,調(diào)動(dòng)多個(gè)投資主體的積極性｡因此,有必要在新的企業(yè)所得稅法的框架下,在引進(jìn)外資和西部以外資金時(shí),適當(dāng)放寬稅收政策,如提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)､擴(kuò)大扣除范圍､加速折舊､實(shí)行投資抵免或再投資退稅等,增加吸引力,以降低市場(chǎng)進(jìn)入成本｡
　　3.政策的制定應(yīng)把握政策轉(zhuǎn)型期間的各種機(jī)遇
　　針對(duì)特殊地區(qū)的財(cái)稅政策的實(shí)踐,沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)無疑提供了成功的典范｡雖然西部的現(xiàn)在不同于沿海特區(qū)的當(dāng)初,但西部現(xiàn)在也存在新的機(jī)遇,首先,中國已完成了加入WTO的過渡期,內(nèi)外有別的稅收政策已在逐步調(diào)整,取而代之的是新的稅收政策思路,向西部傾斜的財(cái)稅政策顯然在新思路的涵蓋中,這一期間的政策調(diào)整具有足夠的想象空間｡其次,中國現(xiàn)在的政策著力點(diǎn)從1994年的防止通脹轉(zhuǎn)到今天的穩(wěn)健運(yùn)行,增值稅的轉(zhuǎn)型已提上議事日程,東北地區(qū)已在八大行業(yè)試點(diǎn) “消費(fèi)型”增值稅,西部財(cái)稅政策的制定應(yīng)該充分利用國家宏觀政策提供的大好機(jī)遇,適時(shí)實(shí)行增值稅的轉(zhuǎn)型,從而使政策效應(yīng)達(dá)到最大化｡再次,在新的所得稅法細(xì)則中,雖然不太可能對(duì)西部按照地區(qū)的差別制定更多的優(yōu)惠政策,但是,針對(duì)西部地區(qū)的特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠應(yīng)該在可以考慮的范圍之列｡
　　4.政策的制定應(yīng)有針對(duì)性地支持西部特色產(chǎn)業(yè)
　　由于西部的后發(fā)展,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上不應(yīng)一味追求大而全,而應(yīng)該突出重點(diǎn),有所為有所不為｡財(cái)稅政策的制定必須有利于西部地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,加大對(duì)西部地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度,有選擇地在西部地區(qū)建立旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)､能源開發(fā)區(qū)､特色產(chǎn)品加工區(qū)等,通過財(cái)政直接投資､產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠等政策,扶持西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展｡同時(shí),財(cái)稅政策的制定必須有利于西部地區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)｡西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)抓住國家調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的難得機(jī)遇,加大工作力度,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,從各地資源特點(diǎn)和自身優(yōu)勢(shì)出發(fā),加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 大力培養(yǎng)扶持發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),培育新的經(jīng)濟(jì)稅收增長點(diǎn)｡促進(jìn)西部特色資源的合理開發(fā)和高效利用｡
　　
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