公共管理知識(shí)科普_公共管理

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益。這里小編給大家分享一些關(guān)于公共管理知識(shí)科普，方便大家學(xué)習(xí)了解。

公共管理知識(shí)科普

基本特征

1 、公共管理的主體是多元的，包括社會(huì)公共組織和社會(huì)其他組織兩大類。

2 、作為公共管理客體的社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)。

3 、公共管理的目的是推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)。

4 、公共管理的職能是調(diào)節(jié)和控制。

5 、公共管理體制和手段面臨創(chuàng)新的迫切任務(wù)。

性質(zhì)和特點(diǎn)

(1)公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性;

(2)公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任;

(3)公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的責(zé)任共負(fù);

(4)公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值

(5)公共管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性

(6)公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法

(7)公共管理以公共福利和公共利益為目標(biāo)

(8)公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者

主體

公共管理主體可以分為政府和其它公共管理主體兩個(gè)部分。所謂其它公共管理主體是指在為實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)而存在的一些組織，一般可稱為非營(yíng)利組織或者第三部門。

對(duì)象

公共管理以社會(huì)公共事務(wù)作為管理對(duì)象。社會(huì)公共事務(wù)的具體內(nèi)容分為公共資源和公共項(xiàng)目、社會(huì)問(wèn)題等。

社會(huì)工作是一種幫助人解決與社會(huì)環(huán)境發(fā)生問(wèn)題的工作。它幫助社會(huì)上的貧困者、老弱者、身心殘障者和其他弱勢(shì)人群;預(yù)防和解決部分因不良互動(dòng)方式而產(chǎn)生的各種社會(huì)問(wèn)題;開展社區(qū)服務(wù)，完善社會(huì)功能，提高社會(huì)福利水平和社會(huì)生活素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會(huì)的良好互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。在我國(guó)社會(huì)工作不僅包括社會(huì)福利、社會(huì)保障等社會(huì)改造方面的工作。

培養(yǎng)目標(biāo)

本專業(yè)培養(yǎng)具有基本的社會(huì)工作理論和知識(shí)，較熟練的社會(huì)調(diào)查研究技能和社會(huì)工作能力，能在民政、勞動(dòng)、社會(huì)保障和衛(wèi)生部門，及工會(huì)、青年、婦女等社會(huì)組織及其他社會(huì)福利、服務(wù)和公益團(tuán)體等機(jī)構(gòu)從事社會(huì)保障、社會(huì)政策研究、社會(huì)行政管理、社區(qū)發(fā)展與管理、社會(huì)服務(wù)、評(píng)估與操作等工作的高級(jí)專門人才。

培養(yǎng)要求

本專業(yè)學(xué)生主要學(xué)習(xí)社會(huì)工作的基本理論，樹立社會(huì)工作的價(jià)值理想，學(xué)習(xí)和掌握開展社會(huì)工作的技能與方法，使學(xué)生具備進(jìn)行社會(huì)調(diào)查研究的方法與技能，掌握理論分析、實(shí)證研究、社會(huì)實(shí)踐等多方面的基本能力。

畢業(yè)生應(yīng)獲得以下幾方面的知識(shí)和能力：

1.應(yīng)完整準(zhǔn)確地掌握馬克思主義基本原理，熟練掌握社會(huì)工作的基本理論、方法和技巧，了解社會(huì)學(xué)的理念和方法;

2.熟練掌握社會(huì)工作的各種技能和方法，善于運(yùn)用理論、知識(shí)和方法幫助困難群體走出困境，從事正常生活并獲得發(fā)展;

3.熟練掌握社會(huì)調(diào)查方法和技能及社會(huì)統(tǒng)計(jì)方法;

4.了解黨和政府的重大方針、政策、法律和法規(guī)，有通過(guò)社會(huì)工作實(shí)踐和社會(huì)工作研究影響社會(huì)政策的價(jià)值取向和基本能力;

5.具有初步的科學(xué)研究能力，善于了解國(guó)情，善于分析各種社會(huì)現(xiàn)象和問(wèn)題，具有較強(qiáng)的論文寫作和語(yǔ)言表達(dá)能力;

6.掌握文獻(xiàn)檢索、資料查詢的方法，具有一定的實(shí)際工作能力。

專業(yè)特點(diǎn)

社會(huì)工作的指導(dǎo)思想：以人為本的科學(xué) 發(fā)展觀，助人自助;

社會(huì)工作的道德準(zhǔn)則：公正、愛心、守信、奉獻(xiàn);

社會(huì)工作的服務(wù)對(duì)象：有困難的(貧的、弱的、病的、殘的、惑的、心智失常的)個(gè)人、家庭、社區(qū)、群體;

社會(huì)工作的職責(zé)：提供專業(yè)社會(huì)服務(wù)，參與社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)政策，維護(hù)受助者的合法權(quán)益。

社會(huì)工作的范圍：社會(huì)救助、社會(huì)福利服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)管理與服務(wù)、家庭婚姻服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、社會(huì)行為矯正、心理道德輔導(dǎo)、基本權(quán)益維護(hù)等;

社會(huì)工作的方法：通過(guò)個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作、行政工作等方法，使受助群體和個(gè)人擺脫精神上和物質(zhì)上的障礙和困境，提高社會(huì)活動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展;

社會(huì)工作的功能：解決社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

法制史是研究法律及相關(guān)制度的發(fā)生、發(fā)展、演變及其規(guī)律的科學(xué)。狹義的法律史僅著重于法律本身的演進(jìn)，而廣義的法制史所包含的范圍較廣，除法律本身之、法律相關(guān)制度以及法律實(shí)行的情況外，還包括與社會(huì)之間的關(guān)系。

公文，全稱公務(wù)文書，是指行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位在行政管理活動(dòng)或處理公務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的，按照嚴(yán)格的、法定的生效程序和規(guī)范的格式制定的具有傳遞信息和記錄事務(wù)作用的載體。廣義公文的指稱范圍包括機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的各種文件、電報(bào)、報(bào)表、會(huì)議文件、調(diào)查資料、記錄、登記表冊(cè)等。狹義公文的指稱范圍包括通用公文和專用公文。

特點(diǎn)

公文，也稱公務(wù)文件，是在社會(huì)活動(dòng)中直接形成和使用的具有規(guī)范體式和法定效用的信息記錄，其區(qū)別于圖書、情報(bào)、資料等事物的個(gè)性點(diǎn)主要有：①由法定作者制發(fā);②具有法定的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行效用;③具有規(guī)范的體式;④履行法定的程序。

作用

一 明發(fā)傳令，指揮工作。

二 聯(lián)系公務(wù)，溝通感情。

三 宣傳教育，引起輿論。

四 記錄記載，以為憑證。

對(duì)公共管理的理解

公共管理的一個(gè)重要理念是對(duì)套共精神和社會(huì)責(zé)任的推崇, 也就是我們常說(shuō)的“ 公共服務(wù)” 的理念。公共管理辦學(xué)和培養(yǎng)人才的目的在于要為公眾服務(wù), 捍衛(wèi)和提倡公共利益, 不追求不該得到的私利。

公共管理另一個(gè)重要的價(jià)值觀念就是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的實(shí)殘性。公共管理學(xué)科于上個(gè)世紀(jì)70 年代在美國(guó)大學(xué)迅速發(fā)展, 其原因就在于它與管理實(shí)踐的緊密結(jié)合。研究政治理論出身但不滿于理論本身的局限性進(jìn)而成為公共管理學(xué)科泰斗級(jí)人物的沃爾多曾毫不客氣地指出, 傳統(tǒng)政治學(xué)失去了往日的魅力, 因?yàn)樗饾u遠(yuǎn)離對(duì)公共事務(wù)的積極參與而熱衷于追求建立科學(xué)模型。

公共管理的理論研究、政策研究和教育目標(biāo)都有很強(qiáng)的社會(huì)實(shí)踐性。

在美國(guó), 許多大的公共管理院系都鼓勵(lì)教師和學(xué)生通過(guò)做項(xiàng)目參與社會(huì)實(shí)踐, 或到政府掛職, 或鼓勵(lì)邊工作邊學(xué)習(xí)的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論, 還聘請(qǐng)?jiān)诠芾韻徫簧系氖姓?jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。一些院校還打破學(xué)術(shù)傳統(tǒng), 開始招聘有豐富管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐教授(Pro fe sso: of Pr ac tic e ), 以加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的實(shí)踐認(rèn)知力和實(shí)際操作能力的培養(yǎng)。

綜上所述, 美國(guó)公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念: 培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Pr ofe s ion ali sm ), 注重公共服務(wù)精神(pub lic serv ice ), 強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(prac tic e)。同樣的道理, 美國(guó)社會(huì)近百年來(lái)的迅速發(fā)展, 得益于他們注重實(shí)踐的工程和管理教育, 以及從事這些教育的星羅棋布的大規(guī)模的公立大學(xué)。

公共管理是關(guān)于治理的實(shí)踐性極強(qiáng)的大學(xué)問(wèn)。公共管理學(xué)科回答的是人類社會(huì)如何處理好人與人之間、人與群體之間、人與自然之間的矛盾,共同存在、共同發(fā)展的大問(wèn)題。公共管理的理論問(wèn)題, 需要從哲學(xué)的層面來(lái)回答。而公共管理的實(shí)踐問(wèn)題, 則依賴于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、心理、地理,以及現(xiàn)代科學(xué)的成就來(lái)支撐。

“公共管理創(chuàng)造人類文明, 是人類文明的基石, 為人類文明提供舞臺(tái)。①”人類歷史上文明的輝煌, 無(wú)一不與當(dāng)時(shí)卓有成效的公共管理相關(guān)。高效專制的公共管理, 導(dǎo)致高效和壓抑的社會(huì)現(xiàn)實(shí); 低效弱治的公共管理, 導(dǎo)致社會(huì)的混亂和秩序的崩潰; 智慧、人性和高效的公共管理, 導(dǎo)致政通人和的和諧社會(huì)。

公共管理學(xué)科有自己獨(dú)特的學(xué)科視角或?qū)W科理性。如果說(shuō), 政治學(xué)的視角關(guān)注政治利益的分配結(jié)果; 經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角關(guān)注資源配置帶來(lái)的資源使用效率; 法律學(xué)科的視角注重先例; 心理學(xué)的視角注重感受與行為; 管理科學(xué)的視角注重的則是在政治目標(biāo)的指引和局限下、在穩(wěn)定的法律先例指導(dǎo)下、在社會(huì)心理能力可承受的范圍內(nèi)、提高資源配置使用的一種以政體組織為單元的綜合理性。也就是人類組織行為以產(chǎn)出為目的的有效協(xié)調(diào)。

在治學(xué)方法上, 公共管理有幾大學(xué)術(shù)傳統(tǒng)。因?yàn)樗缙诘膶W(xué)者群主要來(lái)源于這幾大學(xué)科。著名的美國(guó)公共管理學(xué)者羅森布隆在仔細(xì)梳理了美國(guó)公共管理的歷史后提出, 公共管理學(xué)的研究方向和方法至少受三大學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的影響: 政治學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)。

公共管理的軟件核心( 即價(jià)值核心) , 是公共利益。它的硬件結(jié)構(gòu), 是組織設(shè)計(jì)和管理。它的研究目的, 是甄別、定義公共利益, 并用有效的組織、人事、財(cái)政、政治策略、現(xiàn)代科技等手段, 發(fā)展和捍衛(wèi)公共利益, 為社會(huì)的良性互動(dòng)與和諧發(fā)展提供平臺(tái)。

公共管理的近期操作目標(biāo), 是國(guó)家、社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。它的長(zhǎng)期目標(biāo), 是追求人類平等、博愛、自由、正義、富足和繁榮的崇高理想。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō), 公共管理的學(xué)科使命, 是宏大、嚴(yán)肅和莊重的。

公共管理及其相關(guān)概念

1. 公共管理與公共行政

公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。

公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任

2. 公共部門與公共物品

公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面;狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。

公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品;與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。

3. 公共管理與私人管理

公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一、 公共管理與私人管理的使命不同。

二、 與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。

三、 與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。

四、 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。

4. 治理與善治

治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。

善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。

二 公共管理學(xué)范式的興起

該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)

1.對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)

無(wú)論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過(guò)時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過(guò)程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。

2.公共管理范式的出現(xiàn)、

20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的—政策途徑，簡(jiǎn)稱“P途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱“B途徑”。

B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程。

P途徑來(lái)自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。

經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說(shuō)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。

3. 公共管理范式新在何處

凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來(lái)的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征：

1)拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究

2)一種樂(lè)觀的規(guī)范研究領(lǐng)域

3)以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)

4)通過(guò)案例研究來(lái)發(fā)展知識(shí)

5)為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗

波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：

1) 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過(guò)程

2) 在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí)

3) 問(wèn)題焦點(diǎn)甚于過(guò)程焦點(diǎn)

4) 強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)

5) 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問(wèn)題

佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。

雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問(wèn)題：

第一， 公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別?

第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么?

第三， 說(shuō)公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思?

林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。

三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍

1.對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解

a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來(lái)自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者

b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。

c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。

2.公共管理學(xué)的研究對(duì)象

公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問(wèn)。

3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征

第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。

第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)

第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?/p>

第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等

第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的

第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過(guò)來(lái)指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。

四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法

1.研究途徑

公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。

早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究

20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括

三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法

五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。

20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”

80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。

2.研究方法

a.系統(tǒng)分析

b.比較分析

c.實(shí)驗(yàn)分析

d.案例分析

五 實(shí)踐中的公共管理

1.政府管理的起源與演變

a.原始社會(huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。

b.國(guó)家或政府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的

c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐

a.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。

b.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理模式也是不同的。

3.轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐

(1)傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端

a.政企不分，政資不分

b.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下

c.權(quán)力過(guò)于集中

d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱

(2)轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)

首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來(lái)的

其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制

最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。

(3)入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)

一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程

二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求

三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求

(4)轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新

溫家 寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說(shuō)明：

第二， 加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。

第三， 推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。

第四， 推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，

第五， 推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)

第六， 實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

第一章 公共組織理論

第一節(jié)公共組織概述

一 組織與公共組織的概念

組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體

公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。

二 公共組織的構(gòu)成要素

1.組織人員 2.組織的目標(biāo)

3.職能范圍 4.機(jī)構(gòu)設(shè)置

5.職位設(shè)置 6.權(quán)力與職權(quán)

7.權(quán)責(zé)劃分 8.規(guī)章制度

9.團(tuán)體意識(shí) 10.組織設(shè)計(jì)

11.支持硬件 12.技術(shù)和信息

三 公共組織的類型

1.按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類

可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)

2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類

(1)強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。

(2)半強(qiáng)制性公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。

(3)非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。

3.按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類

(1)古典模型

古典模型的特點(diǎn)：

1) 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域

2) 對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位

3) 行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng);

4) 行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍;

5) 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)

6) 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分

(2)官僚模型

官僚模型的特點(diǎn)：

1) 基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工;

2) 有明確的職權(quán)等級(jí)制;

3) 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度;

4) 有處理工作的程序系統(tǒng)

5) 人與人之間關(guān)系的非人格化

6) 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)

(3)第三部門行政模型

第三部門行政模型的特點(diǎn)：

1) 公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中

2) 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力

3) 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同

4) 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)

一 管理層次和管理幅度

管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重

管理幅度：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。

管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。

尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味啵畔鬟f途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。

扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。

二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式

1.直線結(jié)構(gòu)

直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。

2.職能結(jié)構(gòu)

職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。

3.直線-職能結(jié)構(gòu)

直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。

4.矩陣結(jié)構(gòu)

矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。

矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。

旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。

三 我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)

1.縱向結(jié)構(gòu)

也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。

我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。

中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類型：

(1) 兩級(jí)制

(2)三級(jí)制

(3)四級(jí)制

2.橫向結(jié)構(gòu)

又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。

行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部，主要有(1)按區(qū)域劃分(2)按服務(wù)對(duì)象劃分(3)按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分

四 行政組織體制的基本類型

行政組織體制的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法

1. 首長(zhǎng)制和委員制

依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制。

首長(zhǎng)制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制。

委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。

它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。

2. 層級(jí)制與職能制

層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。

其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長(zhǎng)權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專行。

職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還促使部門主管過(guò)多，政出多門，使下級(jí)部門無(wú)所適從。

3. 集權(quán)制與分權(quán)制

集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。

優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。

缺點(diǎn)層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。

分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。

優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。

缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。