一、加強高校非稅收入管理的必要性

　　實行公共財政改革以來，我國已形成了包括分稅制、部門預(yù)算管理制度、收支兩條線管理、政府采購制度、國庫集中支付制度、金財工程和政府非稅收入管理制度等較完善的一套公共財政管理體系。推廣綜合預(yù)算、切實實行收支兩條線、規(guī)范收入分配等就成了當前最主要的任務(wù)。政府非稅收入是公共財政管理的一項重要內(nèi)容，加強其管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。高校非稅收入是政府非稅收入的一部分，因此，高校作為非稅收入的一個執(zhí)收單位，研究、探索加強高校非稅收入管理、規(guī)范高校收入行為是非常有必要的。

　　非稅收入作為政府收入分配體系的組成部分，與稅收互為補充，是以政府為主體的再分配形式，是政府財源的重要來源，在財政收入特別是地方財政收入中占有舉足輕重的地位。高校非稅收入是政府非稅收入的一個重要組成部分。隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展和高校規(guī)模的不斷擴大，行政事業(yè)性收費成了高校發(fā)展的主要資金來源，換言之，這部分收入成為高校教育事業(yè)改革與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。無論從高校加強自身經(jīng)濟建設(shè)的角度，還是從理順整個政府非稅收人體系而言，加強高校非稅收入管理都隨著高校規(guī)模的不斷發(fā)展變得愈發(fā)重要。

　　二、廣西高校非稅收入管理實務(wù)的現(xiàn)狀及主要問題

　　廣西一直都很重視政府非稅收入的管理。2004年，財政部頒布了財綜[2004153號文，該文形成了政府非稅收入綱領(lǐng)性文件。2007年廣西又制定了《廣西壯族自治區(qū)政府非稅收入管理條例》，2009年區(qū)財政廳等部門又就《條例》作了釋義;2010年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》以及區(qū)財政廳《關(guān)于進一步規(guī)范自治區(qū)直屬高等院校財政票據(jù)使用管理的通知》這些文件都對廣西的政府非稅收入的規(guī)范管理起到了重要的作用。但是，根據(jù)目前廣西高校對非稅收入執(zhí)行情況調(diào)查，以及筆者的工作實踐，發(fā)現(xiàn)高校非稅收入的管理方面仍然存在欠缺，高校非稅收入在政策落實、非稅收入界定、票據(jù)管理和核算等方面有待進一步完善。欠缺之處主要表現(xiàn)有以下幾個方面：

　　1.非稅收入概念依然模糊，有關(guān)指導(dǎo)文件上一些問題需進一步統(tǒng)一和細化，使之更具指導(dǎo)性。一是自提出非稅收入的概念并執(zhí)行以來，因有關(guān)文件中非稅收入的概念、范圍欠具體，各級財政部門在執(zhí)行國家文件中也沒有針對非稅收入相關(guān)的一些概念進行具體的區(qū)分，缺乏具體指導(dǎo)性。甚至，同一概念在相關(guān)不同文件之間出現(xiàn)意思相左或難以區(qū)分的情況。例如，作為高校非稅收入主要構(gòu)成的行政事業(yè)性收費和服務(wù)性收費的解釋。我們很難在有關(guān)文件或釋義中得到明確的區(qū)分，這兩種收費有的解釋甚至是一樣的。在收費設(shè)定上都規(guī)定了其成本補償性和有償性，其價格標準按照成本補償和非營利性原則審定或制定;只是在審批程序上有所不同。另外。無論是國家還是地區(qū)非稅收入文件中都這樣規(guī)定：非稅收入屬于應(yīng)稅項目的應(yīng)依法納稅，并將稅后收入納入非稅收入管理，但不明確哪些是應(yīng)稅項目非稅收入。因此，長期以來，高校非稅收入實務(wù)界很容易產(chǎn)生模糊，一線工作人員深感界定不明，如應(yīng)稅、非稅不清，稅收收入、非稅收入不明等等，給高校非稅收人工作帶來一些混亂。

　　二是非稅收人范圍雖有規(guī)定，但是具體內(nèi)容還不是很明確。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資產(chǎn)(或資源)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。除基金、罰沒收入外，各類收入所包含或包括的具體內(nèi)容仍不詳，其中，最為明顯的是國有資產(chǎn)、國有資源有償使用收入和國有資本收益三項內(nèi)涵不清。比如，關(guān)于國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入取得的規(guī)定：利用國有資產(chǎn)(資源)通過出租、轉(zhuǎn)讓和其他方式取得的收入。這里的“其他方式”具體所指不清，是自營呢?還是對外服務(wù)，有待明確。除行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收入外，其他各類非稅收人項目沒有明確規(guī)定認定部門、認定政策依據(jù)也不明確。

　　此外，由于非稅收入項目多、涉及范圍產(chǎn)、繳費情況復(fù)雜，部分非稅收入收取額的計算技術(shù)性、專業(yè)性強，因而存在各地政策不盡一致，管理方式多樣化的現(xiàn)象。

　　2.高校收費監(jiān)督多頭管理，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范;欠缺效率。高校接受財政、物價、稅務(wù)和教育行政主管等部門的監(jiān)督管理，但各監(jiān)督機構(gòu)之間溝通不足，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，致使高校等執(zhí)收單位非稅收入管理上可左可右、無所適從，隨意性較大，最后導(dǎo)致效率欠缺。

　　現(xiàn)行高校收費實踐中，高校收費實行的是“雙軌制”，既有行政事業(yè)性收費，也有服務(wù)性收費。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費和服務(wù)性收費劃歸不同的行政主管部門審批管理，行政事業(yè)性收費由財政、物價部門聯(lián)合審批(并報經(jīng)人大批準通過)，在收費項目、標準和資金管理上國家嚴格控制;服務(wù)性收費則由物價局單獨審批。但兩者之間并無嚴格的政策區(qū)分界限，收費依據(jù)設(shè)定和標準制定上都遵循成本補償和非營利性原則。以培訓(xùn)費為例，根據(jù)《教育部、國家發(fā)改委、財政部關(guān)于進一步規(guī)范高校教育收費管理若干問題的通知》(教財[2006]2號)，培訓(xùn)費為高校服務(wù)性收費，應(yīng)按照成本補償和非營利的原則制定，報所在地省級教育、價格、財政部門備案后執(zhí)行。但在《廣西政府非稅收人管理條例》釋義中，培訓(xùn)費的歸屬卻是事業(yè)性收費，而在物價審批中又被列為服務(wù)性收費項目，要求使用稅務(wù)票據(jù)。這樣只會導(dǎo)致應(yīng)稅收入、非稅收人不清，稅收管理、非稅收入管理不明的效率缺失的結(jié)果。收費多頭管理和“雙軌制”的存在，很容易引起高校收費的混亂，并會導(dǎo)致票據(jù)使用、收入核算不規(guī)范等問題的發(fā)生。比較典型的如一些服務(wù)性收費項目，如高校信息網(wǎng)絡(luò)管理部門的網(wǎng)絡(luò)信息使用服務(wù)費、通信費的票據(jù)出現(xiàn)無票可開的現(xiàn)象，財政票據(jù)不能用，稅務(wù)發(fā)票不給領(lǐng)的兩難境地。

　　3.部分執(zhí)收單位、人員管理意識淡薄，政策執(zhí)行不到位、重算輕管。部分高校政策落實滯后，有些人員管理意識淡薄，認為只要開出正式票據(jù)、收上來人了學(xué)校財務(wù)賬，進行合符財務(wù)制度的賬務(wù)處理就行了，不認真分析具體收入項目的性質(zhì)、歸屬，以及票據(jù)的正確使用，只注意具體的數(shù)據(jù)核算，忽略管理;部分單位、人員收費積極性不高，導(dǎo)致應(yīng)收的非稅收人拖延、或收不上來，或少收上來，造成部分非稅收入流失。一些高校在非稅收入管理方面也沒有一套有效的監(jiān)督約束和激勵機制，致使高校收費管理亂象難以杜絕。

　　4.票據(jù)使用方面的問題。目前，就我區(qū)高校而言，在票據(jù)使用上主要存在幾個方面的問題。一是存在票據(jù)使用缺位的現(xiàn)象。隨著高校市場化發(fā)展的變化，高校的服務(wù)性收費項目越來越多。根據(jù)這種情況，2006年國家教育部、發(fā)改委、財政部所頒布關(guān)于規(guī)范教育收費的文件中規(guī)定，高校收取服務(wù)性收費時應(yīng)使用稅務(wù)發(fā)票。2010年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法的通知》再一次明確規(guī)定，行政事業(yè)單位取得的撥人經(jīng)費、財政補助收入、上級補助收入等形成本單位收入，不得使用資金往來結(jié)算票據(jù)，但卻未明確使用何種票據(jù)。而該通知要求行政事業(yè)單位按照自愿原則提供的服務(wù)，其收費屬于經(jīng)營服務(wù)性收費，如信息咨詢等收費應(yīng)當依法使用稅收發(fā)票。與財政部要求相反的是，稅務(wù)部門對高校有些服務(wù)項目收入不予申領(lǐng)稅務(wù)發(fā)票，致使出現(xiàn)了無票可開的困境，給高校事業(yè)的順利開展造成了較大的影響。

　　二是票據(jù)使用欠規(guī)范、指導(dǎo)不足。這個問題主要體現(xiàn)在稅務(wù)發(fā)票的使用上。以筆者所在的廣西大學(xué)為例，票據(jù)管理采用的模式是學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一向上級財政、稅務(wù)部門申領(lǐng)、核銷，專人管理，除銀行代收的行政事業(yè)性收費由校財務(wù)部門批量處理外，一般日常零星收費，由各學(xué)院等校內(nèi)部門代收，開具有關(guān)手工票據(jù)。但由于各二層機構(gòu)使用票據(jù)的人員多為兼職，專業(yè)知識不足，或者指導(dǎo)不足，因此，票據(jù)錯開、作廢、超期上繳、入賬，字跡模糊等情況都有發(fā)生。

　　三是執(zhí)收單位票據(jù)使用模糊。由于經(jīng)營服務(wù)性收費與國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入項目界定不明致使票據(jù)使用不清。2010年財政部關(guān)于票據(jù)使用的文件中明確規(guī)定：經(jīng)營服務(wù)性收費使用稅務(wù)發(fā)票。而國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入則應(yīng)當使用行政事業(yè)性收費票據(jù)，就廣西而言，行政事業(yè)性收費票據(jù)即政府非稅收入專用收據(jù)。呈兩難狀。

　　5.高校內(nèi)部非稅收入管理制度方面問題。據(jù)了解，目前，一些高校內(nèi)部尚無一套完整的非稅收入管理制度。從收費項目立項、申報、票據(jù)使用、執(zhí)收、核算、上繳到監(jiān)督管理尚無出臺成文的管理辦法，缺少制度上的指導(dǎo)文件。因而，高校內(nèi)部存在收費項目拓展透明度不夠，指導(dǎo)欠缺，執(zhí)收、核算比較被動，監(jiān)管不足等現(xiàn)象。同時，還存在信息化管理進程不足的情況。具體包括：非稅收入票據(jù)管理信息化不足;收費立項、申報、審批、監(jiān)督管理信息化不足;非稅收入執(zhí)收和明細管理與核算信息化尚需不斷完善以及校園網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺的建設(shè)和提高等等。

　　三、規(guī)范高校非稅收入管理工作的措施和對策

　　鑒于當前財政改革的需要和高校非稅收入管理的重要性。為了妥善解決高校非稅收入管理中存在的上述問題，筆者認為可以從以下幾個方面出發(fā)，加強和規(guī)范高校非稅收入管理工作：

　　1.統(tǒng)一政府非稅收入監(jiān)管體系和規(guī)定，是執(zhí)收單位規(guī)范非稅收入管理、減少混亂的根本保證。價格、財政及稅務(wù)等部門是政府非稅收入的相關(guān)管理、監(jiān)督部門。這些部門應(yīng)當加強聯(lián)系與溝通，對非稅收入的內(nèi)涵、性質(zhì)、具體范圍、收費項目、票據(jù)使用等方面的規(guī)定和監(jiān)管統(tǒng)一對接，力戒監(jiān)管缺失、推諉，避免上級各有關(guān)管理部門各自為政、多頭管理，使執(zhí)收單位產(chǎn)生混亂。

　　2.細化非稅收入管理規(guī)定，制定非稅收入管理的具體辦法，提高非稅收人實施的指導(dǎo)性。制定一套非稅收入管理的具體辦法，進一步明確非稅收入的概念、具體內(nèi)容及范圍，概念上要明確;性質(zhì)上要確定，明確規(guī)定各類收入的具體內(nèi)涵、認定部門和認定政策依據(jù)。為此，建議財政、稅務(wù)、物價等監(jiān)管部門加強溝通、統(tǒng)籌兼顧，制定一個互相銜接和對應(yīng)的具體辦法，統(tǒng)一指導(dǎo)執(zhí)收單位順利開展有關(guān)事業(yè)活動。

　　3.進一步深化“收支兩條線”管理，優(yōu)化高校非稅收入工作的可操作性。根據(jù)現(xiàn)行高校財務(wù)制度要求學(xué)校各項收入要全部納入學(xué)校預(yù)算，統(tǒng)一管理。統(tǒng)一核算，實行收支兩條線管理。因此，學(xué)校收費工作相當繁雜、工作量大，建議通過加強校銀合作，推廣采用高校委托銀行代收、學(xué)校統(tǒng)一開票核算、集中匯繳財政的收費管理模式。這種模式既優(yōu)化和簡化了高校非稅收入執(zhí)收及核算工作，又實現(xiàn)了高校收費全額上繳財政，符合收支兩條線管理的要求，納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排，具有較好的可操作性。

　　4.規(guī)范高校非稅收入票據(jù)使用管理。票據(jù)管理是高校非稅收入管理的源頭，是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。加強票據(jù)管理有利于規(guī)范高校收費管理工作，保證非稅收入及時、足額上繳財政，從源頭上規(guī)范高校收入行為。為此，建議按照收入的性質(zhì)，嚴格劃分財政票據(jù)與稅務(wù)發(fā)票的使用范圍，非稅收入使用財政部門統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性票據(jù)，應(yīng)稅收入統(tǒng)一使用稅務(wù)發(fā)票。嚴把票據(jù)領(lǐng)、用、審核、核銷關(guān)，督促各高校建立健全內(nèi)部非稅收入票據(jù)領(lǐng)用制度，嚴格按照規(guī)定使用票據(jù)，有效遏制混用票據(jù)、超范圍使用票據(jù)等違規(guī)行為。同時，大力推進票據(jù)網(wǎng)絡(luò)化管理，跟蹤每一張票據(jù)的使用情況，逐步實現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化和規(guī)范化。提高票據(jù)管理人員素質(zhì)，明確票據(jù)有關(guān)政策和適用范圍，加強與財稅部門聯(lián)系，準確反映業(yè)務(wù)內(nèi)容及收費項目的性質(zhì)，是依法領(lǐng)用正確票據(jù)和順利開展業(yè)務(wù)的保證。例如，上文中提到的網(wǎng)絡(luò)管理使用服務(wù)和有關(guān)后勤服務(wù)業(yè)務(wù)，可以列為科教文化等相關(guān)服務(wù)業(yè)，應(yīng)該領(lǐng)用服務(wù)業(yè)稅務(wù)發(fā)票。

　　5.加強高校內(nèi)部非稅收入管理的制度化建設(shè)，完善高校非稅收入信息化管理。隨著社會的不斷發(fā)展，高校提供的服務(wù)也在不斷拓展，為了規(guī)范高校非稅收入管理，高校內(nèi)部很有必要建立一套從收費項目立項、申報、執(zhí)收、核算、上繳到監(jiān)督管理全過程，適合高校實際的非稅收入管理體制。同時，非稅收入信息化管理的建設(shè)也需不斷擴大和深化。據(jù)調(diào)查，目前一般高校在學(xué)宿費繳費明細記錄以及賬務(wù)核算方面，實現(xiàn)了信息化管理，但在管理上的應(yīng)用還比較薄弱，尚需不斷完善和深化。建議建立一套高校收費項目信息庫。具體就收費項目、收費標準、層次、專業(yè)、部門、范圍等分項進行信息化管理。建立票據(jù)管理信息庫，跟蹤票據(jù)使用動態(tài);不斷完善非稅收入明細化收費信息管理系統(tǒng)與核算系統(tǒng)。最終實現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理信息化;收費項目立項、申報、批準和監(jiān)督管理信息化;收費明細管理信息化;核算信息化。實現(xiàn)校銀合作，加強財政、銀行、教務(wù)、學(xué)院等部門校園信息共享，完善網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，不斷提高高校非稅收入執(zhí)收效率和管理水平，使高校非稅收入步入制度化、規(guī)范化、信息化良性發(fā)展軌道。

　　6.加強業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)，樹立管理觀，不斷提高政策水平和高校非稅收入管理水平。隨著我國財政體制的改革，收支兩條線制度、國庫集中支付制度、部門預(yù)算管理制度和非稅收入管理制度等一系列公共財政管理制度的貫徹執(zhí)行，給高校管理特別是高校財務(wù)管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。高校財務(wù)工作由于數(shù)字化、條條框框嚴格，一部分人員甚至一些領(lǐng)導(dǎo)容易產(chǎn)生重核算、輕管理的思想，工作缺乏前瞻性和系統(tǒng)性。因此，要求高校財務(wù)工作人員必須開拓進取、積極更新業(yè)務(wù)知識和提高政策理論水平，樹立全局管理觀，統(tǒng)籌管理，努力提高專業(yè)、理論水平和管理技能，緊跟時代步伐和國家改革發(fā)展的要求，不斷提高非稅收入管理水平，滿足公共財政管理的需要。