我國(guó)公共領(lǐng)域投資體制改革的基本思路
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丁元竹1由 分享
| 摘 要： | 本文通過(guò)對(duì)公共領(lǐng)域投資體制中的兩個(gè)核心問(wèn)題：中央和地方關(guān)系問(wèn)題以及政府與社會(huì)組織關(guān)系問(wèn)題的分析，指出，中央和地方政府在公共投資中的責(zé)任與財(cái)力不協(xié)調(diào)，以及政府過(guò)多進(jìn)行公共領(lǐng)域直接投資是目前我國(guó)社會(huì)體制建設(shè)、社會(huì)轉(zhuǎn)型的最大難題，并提出必須通過(guò)改革，來(lái)建立中央和地方政府在公共領(lǐng)域的責(zé)任與財(cái)力匹配機(jī)制，建立合作伙伴關(guān)系，逐步把社會(huì)組織培育成公共服務(wù)的重要提供者之一。 |
| 關(guān)鍵詞： | 社會(huì)體制，公共領(lǐng)域投資體制，公共政策，社會(huì)管理，體制改革，財(cái)政體制 |
| 公共領(lǐng)域的投資體制改革是自1978年我國(guó)啟動(dòng)體制改革以來(lái)剩余的幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的重點(diǎn)改革之一，必須給予高度重視。因?yàn)楣差I(lǐng)域的投資體制改革直接關(guān)系到社會(huì)組織的發(fā)育、社會(huì)體制的完善和公民社會(huì)的形成，更關(guān)系到作為社會(huì)主義事業(yè)四位一體總體布局之一的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。 我國(guó)目前社會(huì)體制建設(shè)的特點(diǎn)與發(fā)展的階段性有關(guān)。本文認(rèn)為公共領(lǐng)域的投資體制改革是社會(huì)體制改革的切入點(diǎn)。在這里，所謂公共領(lǐng)域，是指必須由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的領(lǐng)域，或者叫基本公共服務(wù)領(lǐng)域，它也是社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作?，F(xiàn)階段的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是指在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本框架已經(jīng)初步建立但還需繼續(xù)完善條件下，政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公正，通過(guò)完善財(cái)政體制和提供財(cái)政保障來(lái)使不同地區(qū)居民有機(jī)會(huì)、有能力、有權(quán)利接受主要公共服務(wù)，包括醫(yī)療衛(wèi)生（或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務(wù)教育）、社會(huì)救助與社會(huì)福利、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及保障性住宅?；竟卜?wù)是政府的基本責(zé)任，是公民的基本權(quán)利，它體現(xiàn)了發(fā)展的社會(huì)屬性，所以我們說(shuō)它是社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)。對(duì)于那些公益性弱，可以由市場(chǎng)介入的公共服務(wù)，我們暫且將其視為市場(chǎng)領(lǐng)域的問(wèn)題，本文不予討論。 一、我國(guó)公共領(lǐng)域投資體制的特點(diǎn)及其問(wèn)題 我國(guó)公共領(lǐng)域投資體制的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)系的處理上，一是政府間關(guān)系，即中央政府和地方政府以及地方政府之間的關(guān)系，二是政府與社會(huì)的關(guān)系。我們把前者認(rèn)定為宏觀體制問(wèn)題，把后者視為微觀體制問(wèn)題，因?yàn)楹笳呋炯性诜?wù)供給的末端。 （一）宏觀體制：各級(jí)政府責(zé)任不明，政府間財(cái)政負(fù)擔(dān)不規(guī)范 按照國(guó)際上的劃分，中國(guó)應(yīng)該是一個(gè)單一制國(guó)家。當(dāng)今世界上的許多國(guó)家，如英國(guó)、瑞典、以色列、埃及、加納和菲律賓也都實(shí)行單一性的政府體制。在單一制國(guó)家中，中央政府扮演最終權(quán)威的角色。在聯(lián)邦制國(guó)家中，權(quán)威是在聯(lián)邦政府和選區(qū)政府之間進(jìn)行分配。在職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)，每個(gè)政府在理論上都是至高無(wú)上的。不論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家都要處理政府間關(guān)系，特別是政府間的財(cái)政關(guān)系。而且，這種關(guān)系非常復(fù)雜，在不同的階段有不同的特點(diǎn)。以美國(guó)為例，自內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦主義的演變至少經(jīng)歷了三個(gè)階段：二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義。在二元聯(lián)邦主義中，州和聯(lián)邦政府在各自范圍內(nèi)的權(quán)力是至高無(wú)上的。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府與地方政府的關(guān)系之一是分權(quán)問(wèn)題。我們把責(zé)任劃分和責(zé)任明晰作為單一制國(guó)家中央政府和地方政府的關(guān)系特征之一。 從總體上看，我國(guó)目前在社會(huì)體制建設(shè)上面臨的問(wèn)題之一是，中央政府的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)由于與地方政府實(shí)行財(cái)政分權(quán)，以及雙方責(zé)任劃分不清晰而難以順利實(shí)現(xiàn)。甚至在很多情況下，中央政府的社會(huì)政策直接變成了地方政府的社會(huì)政策，如基本公共服務(wù)均等化。1998年，中央政府正式提出“公共財(cái)政”的理念，并把其作為財(cái)政體制改革的目標(biāo)。這意味著在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，政府要把關(guān)注點(diǎn)放在具有公共風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，從其他不該介入的領(lǐng)域堅(jiān)決退出；在與公眾的關(guān)系上，要真正體現(xiàn)以人為本，把公共服務(wù)和社會(huì)管理作為要?jiǎng)?wù)。至此，圍繞著公共財(cái)政體制目標(biāo)，政府對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了一系列的改革，包括清費(fèi)正稅、取消農(nóng)業(yè)稅、預(yù)算管理體制改革、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、新一輪稅制改革等等。盡管改革開放以來(lái)，財(cái)稅體制幾經(jīng)改革，但距公共財(cái)政的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在中央財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的比重在不斷上升，但是中央財(cái)政支出的比例卻在不斷下降，形成非對(duì)稱性財(cái)政分權(quán)的格局（見表1）。 [@圖頭@]表1：2004年全國(guó)主要支出大類占預(yù)算支出的比重及中央和地方政府分?jǐn)偙壤?br/> 從義務(wù)教育為例。從對(duì)云南省調(diào)研的情況看，義務(wù)教育實(shí)施過(guò)程中各地財(cái)力差異很大，而且由于標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)富裕的地區(qū)反而得到的轉(zhuǎn)移支付更多。另外，教科書費(fèi)用由中央財(cái)政解決，但是中小學(xué)的教學(xué)輔導(dǎo)書很多，一般在53元到63元之間，是由個(gè)人支付的，貧困家庭很難負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，“我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi) 78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2%。”①我國(guó)完全落實(shí)各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育特別是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任存在諸多困難，處理目前的義務(wù)教育“欠債”問(wèn)題既困難又復(fù)雜，家庭貧困學(xué)生的資助工作十分艱巨。 再看公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療，我國(guó)在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療領(lǐng)域投入體制還是多元化的，城鄉(xiāng)體制分割非常嚴(yán)重。在農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的實(shí)施中，對(duì)中西部地區(qū)中央政府采取轉(zhuǎn)移支付方式給予支持，東部發(fā)達(dá)地區(qū)主要靠地方力量，包括過(guò)去幾年推行的公共衛(wèi)生建設(shè)也主要采用這種模式（見表2）。“預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的2%，其他均為地方政府支出，而地方政府，縣、鄉(xiāng)共支出了預(yù)算的55%～60%"。②根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，類似義務(wù)教育、公共衛(wèi)生這樣的基本公共服務(wù)在許多國(guó)家是由中央政府（聯(lián)邦）或省政府支出的。另外，在我國(guó)基層政府沒有稅收立法權(quán)、沒有舉債權(quán)，沒有獨(dú)立的主體稅種，掌握的財(cái)政資源有限，其財(cái)力與事權(quán)不匹配。 [@圖頭@]表2：2004－2006年北京新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資情況（%） 還有社會(huì)福利和社會(huì)救助，這方面的公共財(cái)政責(zé)任在實(shí)踐中采取了責(zé)任分解、分級(jí)負(fù)擔(dān)的做法。由于中央與地方事權(quán)、責(zé)任、財(cái)權(quán)劃分尚不規(guī)范，作為基本公共服務(wù)范疇的社會(huì)福利和社會(huì)救助費(fèi)的支出，在體制上還存在突出問(wèn)題。昆明市的社會(huì)福利和社會(huì)救助實(shí)行財(cái)政分級(jí)承包。區(qū)級(jí)社會(huì)福利和社會(huì)救助以區(qū)財(cái)政為主，市財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼。實(shí)際情況是，一般的區(qū)財(cái)政很難承擔(dān)，最終造成標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄。昆明在云南屬發(fā)達(dá)地區(qū)，一般地區(qū)就更難說(shuō)了。黑龍江省80%的縣依靠國(guó)家和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村最低保障工作，盡管省財(cái)政盡了很大努力，給予了78.5%的資金補(bǔ)助，但是仍然有貧困縣市需要自行匹配的資金，無(wú)法落實(shí)。救災(zāi)方面，黑龍江目前的救災(zāi)資金主要用于災(zāi)民的口糧救濟(jì)。國(guó)家每年撥給黑龍江省救災(zāi)資金在1億元左右，需政府救濟(jì)糧人口按300萬(wàn)計(jì)算，平均每個(gè)災(zāi)民實(shí)際得到救濟(jì)33元，基本口糧的保障都十分困難，再加上蔬菜等生活副食的支出，災(zāi)害救濟(jì)金更顯得捉襟見肘。2007年以來(lái)居民消費(fèi)價(jià)格水平不斷上漲，貧困居民的生活壓力持續(xù)增加。每年國(guó)家撥付的恢復(fù)重建資金十分有限，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從300元到600元的漫長(zhǎng)歷程，到近期才提高到每間房子補(bǔ)助 1500元的標(biāo)準(zhǔn)。近些年來(lái)，雖然中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度比較大，對(duì)彌補(bǔ)地方的社會(huì)福利和社會(huì)救助費(fèi)缺口起到了重要作用。但是實(shí)踐中也確實(shí)存在一些問(wèn)題。例如，轉(zhuǎn)移支付缺乏嚴(yán)格的規(guī)范、制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付不全面、結(jié)構(gòu)不合理，特別是在農(nóng)村社會(huì)救助制度、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目上，中央財(cái)政沒有做出合理和適量的財(cái)力轉(zhuǎn)移。 關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體制是建立在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公共財(cái)政面向城市基礎(chǔ)之上的，這種模式對(duì)我國(guó)體制建設(shè)形成了嚴(yán)重制約。第一，現(xiàn)有農(nóng)村老年群體，保障水平低，容易形成一個(gè)龐大的老年貧困群體。第二，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，失地農(nóng)民數(shù)量增加，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式受到挑戰(zhàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使像北京這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，盡管政府對(duì)市、區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政每年給每個(gè)參保農(nóng)民的補(bǔ)貼為50～70 元，但是仍不能達(dá)到全市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本公平。與農(nóng)民工面臨的問(wèn)題基本相同，失地農(nóng)民存在的問(wèn)題是：我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)必須滿 15年才有領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的資格，大多數(shù)地區(qū)還沒有出臺(tái)相應(yīng)政策，致使45歲以上的失地農(nóng)民不能投保，這意味著城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)這些失地農(nóng)民關(guān)上了養(yǎng)老保障大門。 OECD的研究報(bào)告指出，從支出責(zé)任看，中國(guó)的財(cái)政體制是高度分權(quán)化的，但財(cái)政收入比財(cái)政支出分權(quán)程度低得多，地方政府沒有確定稅率的自主權(quán)，以獲得收入來(lái)滿足當(dāng)?shù)氐闹С鲂枰?。由此形成的地方?cái)政支出責(zé)任和稅收收入的缺口需要存在一個(gè)大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。此外，現(xiàn)行體制內(nèi)存在的逆向激勵(lì)也扭曲了地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。因此，現(xiàn)行的財(cái)政體制在公平和效率方面都需要改進(jìn)。這是全部財(cái)政問(wèn)題的根本問(wèn)題之一。我國(guó)目前公共領(lǐng)域投資體制面臨的問(wèn)題還有，中央各部委在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，重投資輕規(guī)劃，尤其缺乏基本公共服務(wù)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人均財(cái)政支付能力標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，致使規(guī)劃目標(biāo)不明確、不準(zhǔn)確，實(shí)施措施不具體，可操作性差。 （二）微觀體制：服務(wù)組織欠發(fā)育，服務(wù)供給主體單一 許多國(guó)家的政府都是通過(guò)非營(yíng)利組織向社會(huì)遞送公共服務(wù)，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中的作用。改革開放以來(lái)，我國(guó)民間組織發(fā)展迅速。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國(guó)注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體為19.2萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位為16.1萬(wàn)個(gè)。但是，從現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是人們的觀念，還是社會(huì)組織數(shù)量、規(guī)模，以及更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。大多數(shù)現(xiàn)有的非營(yíng)利組織，特別是社團(tuán)存在以下一些問(wèn)題：（1）官辦和行政色彩太濃，缺乏應(yīng)有的民間性、自治性、自愿性和自主性，創(chuàng)新精神和開拓性不足，不少組織以營(yíng)利為目的；（2）自律機(jī)制不夠健全，對(duì)于非營(yíng)利組織所應(yīng)具備的透明度、公信度和良好行為準(zhǔn)則，許多組織還不甚了解；（3）人員年齡老化、觀念老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，運(yùn)作方式不能適應(yīng)市場(chǎng)化的環(huán)境和社會(huì)治理方式；（4）結(jié)構(gòu)失衡。真正能適應(yīng)環(huán)境，及時(shí)回應(yīng)和滿足民間需求，又能充分利用社會(huì)資源和民間資源的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和組織所占比重太小。 我們目前還沒有政府支持社會(huì)組織參與基本公共服務(wù)的確切統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從民政事業(yè)的支出中也很難看出政府有購(gòu)買公共服務(wù)的款項(xiàng)（見表3）。從調(diào)研情況看，各級(jí)政府通過(guò)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的情況還不普遍，只有個(gè)別地區(qū)的個(gè)別組織得到本地政府的財(cái)政支持。目前我國(guó)社區(qū)建設(shè)資金還是比較缺乏的。根據(jù)2005年民政部的百城（區(qū)）社區(qū)建設(shè)抽樣調(diào)查和社區(qū)建設(shè)問(wèn)題專題調(diào)研，2004年，被調(diào)查的235個(gè)社區(qū)中，27.66%的總收入在1萬(wàn)元以下，1～8萬(wàn)元的占31.91%，13.62%在8萬(wàn)元以上，有26.81%的社區(qū)未填。這些有資金的社區(qū)其收入主要來(lái)源于政府撥款。調(diào)查表明，政府每年撥款在5000元以下的社區(qū)占28.09%，5000元到15000元之間的占13.62%，25.96%的社區(qū)可以得到15000元以上的政府撥款，有33.19%的社區(qū)未填。社區(qū)尚且如此，更不用說(shuō)社會(huì)組織了。 [@圖頭@]表3：2000－2005年我國(guó)民政事業(yè)費(fèi)支出明細(xì)（單位：億元） 二、公共領(lǐng)域投資體制改革的基本思路 我國(guó)社會(huì)體制改革的基本思路可以這樣確定：在宏觀體制上，改革和完善政府間關(guān)系，培育地方政府作為公共服務(wù)的直接管理者、提供者角色；在微觀體制上，發(fā)育和壯大社會(huì)組織，培育社會(huì)組織的公共服務(wù)供給者角色，從中央到地方，從政府到社會(huì)，形成一個(gè)基本公共服務(wù)供給的體系，一種合理的社會(huì)體制安排。 （一）調(diào)整和改革政府間關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制 在中國(guó)這樣的單一制國(guó)家，人口眾多，五級(jí)政府施政，由哪一級(jí)政府提供基本公共服務(wù)最有效、最合理？能否采取不同層級(jí)的政府提供不同類型的基本公共服務(wù)模式？這是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題，第一，是否可以由中央政府來(lái)制定基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政體制及轉(zhuǎn)移體制框架。第二，是否由省級(jí)政府負(fù)責(zé)國(guó)家基本公共服務(wù)政策的監(jiān)督、執(zhí)行和評(píng)估。基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)體系由中央政府統(tǒng)一制定。第三，是否由地方政府，主要是縣級(jí)政府負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的提供。 隨著我國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域規(guī)范化建設(shè)的不斷進(jìn)步，基本公共服務(wù)的政府財(cái)政責(zé)任，應(yīng)該逐步走向地方政府主導(dǎo)、中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)均等化的責(zé)任分擔(dān)模式。由于基本公共服務(wù)在許多領(lǐng)域本質(zhì)上屬于地方性公共產(chǎn)品，地方政府財(cái)政應(yīng)承擔(dān)支出的主導(dǎo)責(zé)任，中央財(cái)政具有在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行收入分配調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的職責(zé)。 政府間轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化來(lái)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要逐步建立和完善以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。中央政府的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)的支出，轉(zhuǎn)向全國(guó)基本公共服務(wù)的規(guī)劃、指導(dǎo)、政策和監(jiān)督。根據(jù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家有關(guān)部門建立和完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和機(jī)制。中央政府應(yīng)當(dāng)就基本公共服務(wù)制定和完善各類標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，提高弱勢(shì)地區(qū)的財(cái)政收入能力，以及低收入階層享受基本公共服務(wù)的水平。 科學(xué)劃分基本公共服務(wù)中中央與地方的事權(quán)要遵循實(shí)踐和理論兩條原則，一是應(yīng)從有利于建立中央對(duì)地方有效調(diào)控的角度出發(fā)，盡可能調(diào)動(dòng)作為提供公共服務(wù)方的地方政府的積極性；二是依據(jù)公共需要與公共產(chǎn)品的層次性理論分別界定各級(jí)政府對(duì)基本公共服務(wù)的事權(quán)。根據(jù)上述原則，應(yīng)該建立有權(quán)威的、能對(duì)基本公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的中央政府相關(guān)部門，把屬于全國(guó)性和跨省級(jí)行政區(qū)域的基本公共服務(wù)，劃歸中央政府的事權(quán)范圍，把屬于本行政區(qū)域的地方性基本公共服務(wù)，交由地方政府管理。對(duì)于各級(jí)政府的共有事權(quán)，尤其是基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的共有事權(quán)，應(yīng)按照項(xiàng)目分級(jí)管理和費(fèi)用分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行合理劃分。在相應(yīng)的支出責(zé)任上，必須明確劃分中央財(cái)政的固有支出與地方政府的固有支出；必須依法確定中央政府與地方政府間共同事務(wù)的費(fèi)用分?jǐn)偟挠?jì)算方法、原則和比例。 由于基本公共服務(wù)在財(cái)力分擔(dān)上涉及到不同層級(jí)政府的具體出資問(wèn)題，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，就成為從公共財(cái)政角度研究基本公共服務(wù)制度的重要方面。盡管 1994年以來(lái)確立并實(shí)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在公共服務(wù)均等化方面起到了重要作用，但當(dāng)前的一些轉(zhuǎn)移支付形式具有原體制遺留的成分，辦法還不盡合理和規(guī)范。尤其是，面對(duì)基層政府的普遍財(cái)政困境和地區(qū)發(fā)展的巨大差異，在全國(guó)范圍內(nèi)要較好地履行對(duì)全體居民的政府責(zé)任，沒有一個(gè)行之有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度就難以進(jìn)行。因此，在討論了政府間事權(quán)界定，明確了各級(jí)政府的社會(huì)救助職責(zé)和中央政府制定的基本標(biāo)準(zhǔn)之后，應(yīng)該從完善轉(zhuǎn)移支付制度層面，對(duì)致力于解決各地最基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題提出一個(gè)思路。 總體思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務(wù)資金各級(jí)財(cái)政比例分擔(dān)的權(quán)重，加重對(duì)影響財(cái)政支出的客觀因素的權(quán)重。近期內(nèi)可以考慮從兩個(gè)方面入手：一是，中央政府盡快制訂全國(guó)基本公共服務(wù)框架內(nèi)的各項(xiàng)具體制度的最低標(biāo)準(zhǔn)。這是中央財(cái)政有效實(shí)施對(duì)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并形成合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的前提。具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政指標(biāo)將全國(guó)劃分為幾個(gè)片區(qū)，分別制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并使其具有可操作性。通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付消除不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財(cái)力差距。二是，完善省以下政府財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制。要積極探索省級(jí)政府以下的財(cái)政分擔(dān)辦法，比如，省級(jí)政府在中央劃定的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)市縣具體經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收支以及各項(xiàng)基本公共服務(wù)規(guī)模等指標(biāo)，合理確定本省范圍的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并形成合理的省以下財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，也可以尋求其它解決方案。 （二）明確社會(huì)組織的角色，發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)供給者作用 1、通過(guò)完善社會(huì)組織的管理法規(guī)，完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)，特別是民間組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督 通過(guò)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的購(gòu)買來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的管理。通過(guò)制訂基本公共服務(wù)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)措施，加強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量、供給情況的監(jiān)督。鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量、供給監(jiān)督?；竟卜?wù)，可以通過(guò)政府直接投資舉辦，也可以由社會(huì)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織舉辦，政府采取委托協(xié)議等形式購(gòu)買其服務(wù)，提供給公眾。放寬基本公共服務(wù)體系的準(zhǔn)入限制。對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)、政策以及各職能部門設(shè)定的行政許可和審查制度進(jìn)行清理，凡是國(guó)家沒有明文禁止和限制的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，都對(duì)社會(huì)開放，凡是對(duì)社會(huì)舉辦和參與基本公共服務(wù)事業(yè)帶有歧視性的做法和不合法的規(guī)定，都要取消。制定基本公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，按照鼓勵(lì)類、限制類和禁止類，分類指導(dǎo)基本公共服務(wù)發(fā)展。 2、培育非政府組織應(yīng)遵循分類對(duì)待的原則 對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)類的中介組織、基金會(huì)組織或一些較有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位的非政府組織，政府只要給予相應(yīng)的鼓勵(lì)、優(yōu)惠政策就可以了。而對(duì)于一些公益組織或民間福利組織，他們的很多服務(wù)屬于低償或無(wú)償，難以通過(guò)收費(fèi)維持，政府就應(yīng)給予一定數(shù)量的財(cái)政支持。另外政府需要探討一套科學(xué)的評(píng)估體系，制定一套考核委托（托管）或補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)服務(wù)績(jī)效的指標(biāo)體系，以及明確組織監(jiān)督和公眾監(jiān)督的方式，據(jù)以評(píng)判各種各類非政府組織和機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作狀況以及滿足群眾需要的程度，以此來(lái)確定扶持的方式和標(biāo)準(zhǔn)。總之，政府給市場(chǎng)、給財(cái)政補(bǔ)貼，將是鼓勵(lì)非政府組織，尤其是民間福利機(jī)構(gòu)的最有吸引力的方式。 3、在公共服務(wù)采購(gòu)中，引入民間非營(yíng)利組織的參與，構(gòu)建一個(gè)和諧互動(dòng)的政府與民間的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)該是我國(guó)公共領(lǐng)域投資體制改革進(jìn)程中的一個(gè)重要課題 非政府組織參與公共服務(wù)采購(gòu)供給，將會(huì)在一定程度上改變公共服務(wù)供給的壟斷局面，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)非政府組織壯大與提升預(yù)算資源使用效率的“雙贏”目標(biāo)。在自身供給與外包采購(gòu)的成本收益比較中，審慎權(quán)衡政府部門向非政府組織讓渡的公共服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，符合我國(guó)具體國(guó)情。結(jié)合政府轉(zhuǎn)型和推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，在加強(qiáng)社會(huì)組織管理的同時(shí)，培育社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給，政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)。社會(huì)組織管理部門要制定有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)組織購(gòu)買政府公共服務(wù)創(chuàng)造條件。政府對(duì)社會(huì)組織的扶持培育最重要的還有資金方面的資助。把社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、科普教育等，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)形式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織去做 |