國家出資者財務(wù)管理芻論
[摘要]
自十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來,國有資產(chǎn)管理體制在新形勢下的運(yùn)作已經(jīng)歷時三年,本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實際情況,對國家出資者財務(wù)管理的特點和原則再作一番梳理,并據(jù)此闡述國家出資者財務(wù)管理的制度性框架。
[關(guān)鍵詞]
國家出資者、財務(wù)管理、制度性框架
國家出資者財務(wù)管理,是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé),享受所有者權(quán)益的過程中,為實現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo),通過必要的決策程序,基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財務(wù)關(guān)系的管理活動[1]。具體包括(1)對國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理;(2)對國有資本運(yùn)營公司的董事會成員進(jìn)行考核、獎懲;(3)對國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財務(wù)事項的決策與監(jiān)督;(4)作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。
需要明確的是國家出資者財務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財務(wù)關(guān)系的管理活動總和,而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來,同時應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段,共同形成對國有資本運(yùn)營公司及其董事會成員的激勵與約束,維護(hù)國家出資者權(quán)益。
一、國家出資者財務(wù)管理的特點
1.國家出資者不同于政府,是一個微觀經(jīng)濟(jì)主體,對應(yīng)的財務(wù)行為同樣也是微觀性的,其表現(xiàn)為:(1)國家出資者是以資本市場參與者的身份進(jìn)入市場的,是被調(diào)節(jié)者,不能以個人利益或目的去左右市場。(2)國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的,而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業(yè)而言,而不是針對經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。(3)國家出資者制定的財務(wù)政策,其調(diào)整的對象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司,而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。
2.國家出資者不同于政府,是一個出資主體,不是一個行政主體,相應(yīng)的財務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,資本法則必須謀求保值、增值,為達(dá)成這一目的,資本必然按照等價交換的法則進(jìn)入資本市場運(yùn)行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上,而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上:所有這些關(guān)系都必須根據(jù)等價交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。
3.國家出資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,以國有資本在全部實收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這其實是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容,但是對于國家出資者卻非常重要,長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人,事實上承擔(dān)了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中,國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整,同樣是有限責(zé)任主體,沒有義務(wù)也沒有能力承擔(dān)兜底責(zé)任,這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點。
4.國家出資者不同于經(jīng)營者,它是以對國有股份管理和對公司重大事項進(jìn)行決策和監(jiān)督為其基本行為,不直接從事生產(chǎn)運(yùn)營活動。國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理的戰(zhàn)略載體是國有資本運(yùn)營公司,不應(yīng)直接從事國有資本的運(yùn)營行為,也不能隨意干預(yù)運(yùn)營公司內(nèi)部的人事、管理、財務(wù)等活動,而只能通過正義的程序來進(jìn)行決策和監(jiān)督。
二、國家出資者財務(wù)管理的原則
國家出資者財務(wù)管理原則是組織調(diào)節(jié)國有資本運(yùn)動和協(xié)調(diào)處理財務(wù)關(guān)系的基本準(zhǔn)則,體現(xiàn)了該項活動規(guī)律性和行為規(guī)范,是對國家出資者財務(wù)管理的基本要求。
1.國家出資者財務(wù)管理實行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合
國家出資者財務(wù)管理財務(wù)關(guān)系主要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司之間的財務(wù)關(guān)系,按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可概括為三種關(guān)系,即財權(quán)關(guān)系、財責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系。他們各有特指的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容,相互是有區(qū)別,但相互之間又是相互依存,相互制約,彼此密切聯(lián)系的。其中,物質(zhì)利益是目的,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司對國家出資者財務(wù)活動的參與,都必須獲取相應(yīng)的收益,才能維持它們自身的存在與發(fā)展;財務(wù)責(zé)任是中心,因為只有全面完成所承擔(dān)的財務(wù)責(zé)任指標(biāo),提供了勞動,才能創(chuàng)造、實現(xiàn)與增加資本收益,才有資格參與收益分配;財務(wù)權(quán)力是前提,因為國家出資者財務(wù)管理主體和客體只有擁有一定的資金占有、使用、收益、分配和處置權(quán)力,才能進(jìn)行各自的財務(wù)活動,完成不同的財務(wù)目標(biāo)。因此,國家財務(wù)責(zé)、權(quán)、利關(guān)系是辯證統(tǒng)一關(guān)系,應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合。
2.利益關(guān)系協(xié)調(diào)原則
利益關(guān)系協(xié)調(diào),主要體現(xiàn)在分配國有資本運(yùn)營公司的財務(wù)成果方面,要處理好不同投資者的利益,協(xié)調(diào)國家出資者和外部有相關(guān)利益部門的關(guān)系,協(xié)調(diào)好投資者利潤分配與再投資的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,國家出資者和其他類型的出資者一樣,都是一個微觀主體,也需要面對各方不一致甚至矛盾的利益關(guān)系,如何準(zhǔn)確運(yùn)用市場手段而非行政手段來進(jìn)行協(xié)調(diào)成為國家出資者考慮的重要內(nèi)容,也是要遵守的基本原則。
3.過程控制與結(jié)果控制相結(jié)合原則
國家出資者財務(wù)管理的基本目標(biāo)是實現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大,但這只是結(jié)果。國家出資者財務(wù)管理不能只監(jiān)控最后的結(jié)果,而應(yīng)當(dāng)在重大決策和監(jiān)督過程中及時介入控制。盡量減少委托人與代理人之間的信息不對稱,形成一個包括事前、事中和事后的全方位的控制體系——在事前通過所有者財務(wù)與會計的制度設(shè)計,為雙方建立有效的激勵約束機(jī)制;通過內(nèi)部控制(包括內(nèi)部審計)實現(xiàn)雙方的過程控制;并在事后通過審計監(jiān)督制度建設(shè)實施結(jié)果控制。
4.分級分層管理原則
在實際經(jīng)濟(jì)生活中,沒有一個管理層能對組織中的各種活動悉數(shù)了解,所以管理層不能代替下級管理人員作出所有決策,許多決策都是由組織內(nèi)的下屬部門或分支機(jī)構(gòu)作出的,有關(guān)的當(dāng)事人對情況做出及時反應(yīng)從而形成效率,這是在信息不對稱和個人能力約束情況下理性的選擇。國家出資者財務(wù)管理也需要遵循這一原則。
5.財務(wù)信息的真實性和公開性原則
國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理決策的基本依據(jù)是財務(wù)信息,如果財務(wù)信息是虛假的,將會誤導(dǎo)決策,從而是國有資本的運(yùn)營受到重大損失。同時傳統(tǒng)的國有企業(yè)財務(wù)報告制度非?;靵y,而且報表往往沒有經(jīng)過嚴(yán)格審計,在新的國家出資者財務(wù)管理中,適度的公開和外部審計將是財務(wù)管理質(zhì)量提高的有力保證。
三、國家出資者財務(wù)管理的制度性框架
針對前面提出的國家出資者財務(wù)管理的內(nèi)容,這里將其具體化為制度性的框架結(jié)構(gòu)。
1.對國有股份的管理
(1)成立專門委員會,對國有資本運(yùn)營公司的組建進(jìn)行調(diào)研,著重將行業(yè)類似、發(fā)展水平相近、社會包袱已經(jīng)厘清的國有企業(yè)納入相應(yīng)的國有資本運(yùn)營公司統(tǒng)一管理,組建有強(qiáng)大實力、在行業(yè)內(nèi)有較大影響的國有資本運(yùn)營公司,為國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理創(chuàng)造機(jī)構(gòu)環(huán)境。
(2)對組建成功的國有資本運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)立刻核算資本,確定國有資本的基數(shù),一方面有利于規(guī)范公司的整體管理(注冊資本需要記載在公司章程上),另一方面為日后保值增值和出售等資本決策提供基準(zhǔn)。
(3)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的追加和新投資。該機(jī)構(gòu)能夠及時分析各行業(yè)的發(fā)展前景,根據(jù)目前的資金來源和國有資本的分布,積極穩(wěn)妥地向適合國有資本進(jìn)入的領(lǐng)域投資,其中心工作是投資的可行性研究和投資預(yù)算。
(4)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的籌集,建立預(yù)算安排制度。這不是對已有存量的國有資本簡單回籠,而是積極有序地為新的投資安排資金來源。
(5)國有股股利的接收不應(yīng)當(dāng)是被動的,而是應(yīng)該在年度初制定國有股股利收繳預(yù)算,年度中及時關(guān)注國有資本運(yùn)營公司的盈利狀況,分析可能獲得的國有股股利的變動,年度末及時收繳相應(yīng)的國有股股利入庫。
(6)隨時分析國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營狀況和行業(yè)發(fā)展,對于確實沒有發(fā)展?jié)摿蛘咛幱谧儸F(xiàn)能力最好時間的國有資本運(yùn)營公司,及時組織招標(biāo)予以出售,使國有股份盡可能處于良性循環(huán)中;同時要保證出售資金及時、足額入庫。
2.對國有資本運(yùn)營公司董事會成員進(jìn)行考核、獎懲
(1)對董事會成員的考核不僅應(yīng)關(guān)注事后評價,在平時也要進(jìn)行及時地分析。考核主要以量化的標(biāo)準(zhǔn)為主,尤其是與事前制定的董事會成員的責(zé)任條款逐項比較,并予以公示,使考核公平、可信、透明,接受廣泛地監(jiān)督。
(2)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對董事會成員的獎懲,具體應(yīng)包括董事薪酬委員會和懲戒委員會。薪酬委員會應(yīng)制定激勵相容,基本工資、績效工資與風(fēng)險期權(quán)相結(jié)合的薪酬制度,同時負(fù)責(zé)按照該制度對董事進(jìn)行薪酬兌付,并予以公示。懲戒委員會主要負(fù)責(zé)對不盡職的董事會成員予以經(jīng)濟(jì)和權(quán)力上的懲戒,必要時候代理國家出資者向違規(guī)的董事會成員啟動司法救濟(jì)程序。
3.對國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大事項的決策與監(jiān)督
(1)審批各國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃,經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的方案應(yīng)由董事會制定,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)擁有最終的決定權(quán),并建立明確的決策程序,具體包括報告、公示、聽證、專家論證、審批等幾個環(huán)節(jié),保證決策的科學(xué)客觀。
(2)審批各國有資本運(yùn)營公司的年度財務(wù)預(yù)算方案及所采取的會計政策,同時還應(yīng)對公司聘用、解聘會計師事務(wù)所作出決議。
(3)審批各國有資本運(yùn)營公司的重大投資(資產(chǎn)出售)計劃,重大投資(資產(chǎn)出售)的方案由董事會制定,報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn);而一般的投資(資產(chǎn)出售)方案應(yīng)由董事會決定,但需報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案。
(4)審核國有資本運(yùn)營公司的資本結(jié)構(gòu),核定融資及擔(dān)保的最高限額,同時對國有資本運(yùn)營公司發(fā)行公司債券進(jìn)行決策;審批資產(chǎn)重組、合并、分立、變更公司形式、解散和清算等事項,
(5)審批國有資本運(yùn)營公司的年度利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案。這一點非常重要,因為這是國家出資者自身資金需求和國有資本運(yùn)營公司資金需求的平衡,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須在保護(hù)國家利益的前提下保持兩者平衡,當(dāng)然這二者長期來看是一致的。
(6)監(jiān)督與完善國有資本運(yùn)營公司的內(nèi)部控制制度,盡可能利用量化的指標(biāo)評價公司的經(jīng)營效果和效率、財務(wù)報告的合法性、真實性和合理性。
(7)建立例會制度、一般事項定期報告制度及非常事項及時報告制度,享有及時控制權(quán)和履行審閱的義務(wù)。
4.作為股東和與政府、國有資本運(yùn)營公司債權(quán)人以及其他利害關(guān)系人溝通。
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu),建立務(wù)實有效的信息溝通機(jī)制,和政府(工商、稅務(wù)等)、國資運(yùn)營公司的債權(quán)人、公司員工代表、非國家出資者、行業(yè)協(xié)會等各方利益代表進(jìn)行信息交流和多方諒解。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督國有資本運(yùn)營公司在一定范圍內(nèi)的信息披露,例如對出資者本人、人民代表大會的報告披露和在產(chǎn)權(quán)交易市場中的要點披露。
四、當(dāng)前國家出資者財務(wù)管理面臨的一些障礙
目前國家出資者財務(wù)管理面臨的障礙主要是國有資本的基數(shù)和新體制的不完善。
1.國有資本基數(shù)有待核實:由于經(jīng)營性國有資本大量集中在競爭性領(lǐng)域,以及部分國有企業(yè)經(jīng)營的低效率,造成國有資本經(jīng)營性虧損,但是由于國有資本帶有強(qiáng)烈的政治含義,長期以來人們對國有資本的減值非常敏感,不計提減值的行為造成不良資產(chǎn)較多,國有資本的帳面值低于企業(yè)實際可以運(yùn)作的金額。這樣做有兩個重大后果:(1)無法取得按照帳面國有資本計算的預(yù)期收益,從而使資本和經(jīng)營預(yù)算架空,嚴(yán)重約束了企業(yè)的正常發(fā)展;(2)國家出資者無法對董事會成員考核,董事會無法對經(jīng)理人員考核,因為考核的基礎(chǔ)不存在——保值增值以什么金額為準(zhǔn),容易挫傷優(yōu)秀的董事和經(jīng)理的積極性,而使平庸的董事和經(jīng)理有討價還價的理由。
2.相關(guān)配套市場的瑕疵:
(1)社會保障體制不健全形成的障礙。由于目前我國的社會保障體系尚不健全,國有資本在從某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入或退出時,無法將原企業(yè)部分離退休職工轉(zhuǎn)交給社會,而必須自行承擔(dān)這部分職工的醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等費(fèi)用。
(2)勞動力市場不發(fā)育造成的障礙。由于目前我國勞動力市場發(fā)展緩慢,國有企業(yè)進(jìn)入或退出時,借用現(xiàn)有勞動力市場實現(xiàn)大量進(jìn)入企業(yè)熟練職工的招募和退出企業(yè)職工的轉(zhuǎn)移,其作用是有限的,進(jìn)入和退出時不得不付出一筆巨資以解決職工的轉(zhuǎn)移問題。
(3)資本市場不完善造成的障礙。國有資本進(jìn)入或退出需要有一個有效的、成熟的資本市場。但我國目前資本市場仍不夠完善,功能單一,只注意到其籌集資金的作用,對實現(xiàn)資產(chǎn)重組、優(yōu)化資源配置的功能重視不夠,導(dǎo)致資本交易難以進(jìn)行,國有資本流動受阻。
(4)產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展滯后帶來的障礙。產(chǎn)權(quán)市場是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一沖重要手段,是國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或退出的通道。而目前由于我國產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展滯后,跨地區(qū)跨部門的產(chǎn)權(quán)流動和重組很難實現(xiàn),地區(qū)部門利益無法根本觸動,因而,制約了國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或退出的市場化進(jìn)程。
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