一、我國當(dāng)前公共就業(yè)服務(wù)制度的現(xiàn)狀

　　
　　(一)就業(yè)服務(wù)的職能初級且不完善，難以滿足變化的勞動力市場的要求
　　我國當(dāng)前的就業(yè)服務(wù)職能局限在單一的崗位匹配、簡單的職業(yè)指導(dǎo)。但大多數(shù)失業(yè)者文化水平低、缺乏市場需求的勞動技能，或?qū)ψ陨砺殬I(yè)能力缺乏了解，或心理脆弱等，低層次的服務(wù)無法滿足他們的真正需求。就業(yè)服務(wù)職能的不完善還體現(xiàn)在地區(qū)、群體差別。我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)服務(wù)體系非常發(fā)達(dá)，形成了多元主體共同參與的多層次、多樣化服務(wù)體系，能夠靈活滿足不同群體的需求，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)服務(wù)還留有很深的計劃烙印，服務(wù)僵化，政府壟斷，而這些地區(qū)下崗職工、農(nóng)民工等貧困人口相對較多，他們迫切的求職需求難以滿足。
　　
　　(二)營利性型服務(wù)驅(qū)逐非營利性服務(wù)的現(xiàn)象普遍
　　就業(yè)服務(wù)產(chǎn)品種類繁多，有公益性較強的，也有可營利的。由于這些職能沒有得到科學(xué)劃分，致使公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)在履行職能、財務(wù)管理等時無法實行歸口管理。一方面在政府財政資金的支持下承擔(dān)免費為下崗職工、農(nóng)民工等弱勢群體提供求職服務(wù)，另一方面又開展?fàn)I利性的勞務(wù)市場業(yè)務(wù)。趨利機制使得服務(wù)機構(gòu)更偏好于提供可收費的服務(wù)產(chǎn)品，而對難以獲利的服務(wù)產(chǎn)品不愿提供，即使在政府強制要求下，也不過是聊以塞責(zé)而已，服務(wù)的質(zhì)量因而難以得到保證。
　　
　　(三)管理僵化，政出多門，職能交叉，難以有效協(xié)調(diào)
　　公共就業(yè)服務(wù)的各項職能之間的相關(guān)性非常強。例如，短期化的職業(yè)介紹往往需要長期持續(xù)性的就業(yè)計劃予以支持，而個性化的求職幫助又會成為進(jìn)入培訓(xùn)、再培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)計劃的關(guān)鍵。這需要職能部門密切配合。例如，我國針對下崗職工開展的社區(qū)就業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造的崗位涉及規(guī)劃、城建、衛(wèi)生、公安、工商、稅務(wù)、民政、勞動和社會保障等多個部門，需要多方面的配合和支持。由于對這些部門之間的職責(zé)界定不清，服務(wù)重疊，經(jīng)常發(fā)生矛盾，阻礙了社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作的開展。
　　
　　(四)與私人組織合作能力低，難以形成多元化、多層次供給的競爭性市場
　　就業(yè)服務(wù)需求具有多層次、多元化特點。就服務(wù)強度來看，有自助服務(wù)、一般服務(wù)和強化服務(wù)；就服務(wù)層次來看，有全國性勞動力調(diào)配、市場信息的傳播和就業(yè)政策的解釋發(fā)布，也有地方轄區(qū)的就業(yè)安排和指導(dǎo)；就服務(wù)主體來看，有政府行政性就業(yè)機構(gòu)、民間營利性和非營利性組織。這樣，就業(yè)服務(wù)格局才能提供高質(zhì)量的服務(wù)。但是，我國當(dāng)前的就業(yè)服務(wù)市場基本還是政府為主導(dǎo)的壟斷格局，運行效率低下，同時民間機構(gòu)力量弱小且不規(guī)范，二者難以有效合作，限制了就業(yè)服務(wù)功效的發(fā)揮。
　　
　　二、制度安排的思路——基于公共品理論的策略選擇
　　
　　從上述問題來看，其癥結(jié)的根源在于缺乏對公共就業(yè)服務(wù)內(nèi)涵的全面、細(xì)致的把握。理論認(rèn)識上的模糊使得制度安排的具體工作難以向縱深發(fā)展，阻礙了公共就業(yè)服務(wù)制度的成功構(gòu)建。由此，必須對公共就業(yè)服務(wù)這一特殊的公共品做全面的分析，在此基礎(chǔ)上選擇制度構(gòu)建的具體策略。
　　
　　(一)公共就業(yè)服務(wù)產(chǎn)品的特性
　　盡管公共就業(yè)服務(wù)的制度安排、任務(wù)、戰(zhàn)略和組織在不同的國家千差萬別，但各種職能服務(wù)產(chǎn)品卻有許多共同的基礎(chǔ)。下面以國際勞動組織公認(rèn)的四項基本職能為支點(如表－1所示)，具體分析服務(wù)產(chǎn)品的特性。
　　1．職業(yè)介紹)——職業(yè)中介的市場化和個性化服務(wù)的公益性同時加強。職業(yè)介紹是公共就業(yè)服務(wù)的最基本職能，目的是為求職者和空缺崗位進(jìn)行撮合。不管在我國還是西方國家，該職能的特性都經(jīng)歷了一個從政府壟斷的純公共品到多元化供給主體的市場化過程。該職能的市場化表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的載體之下的自助服務(wù)的普及。求職者可以利用各種自助設(shè)施進(jìn)行工作的查詢而不再過多依賴公共就業(yè)服務(wù)工作人員。對于雇主而言，互聯(lián)網(wǎng)可以為他們解決最通常的勞動力供給的需要。這些都意味著普通的職業(yè)介紹職能弱化，而高質(zhì)量的職業(yè)介紹市場化能力很強，一般由私人職業(yè)介紹機構(gòu)來承擔(dān)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)在弱化政府某些職責(zé)的同時，針對弱勢群體的個性化服務(wù)使公益性得以繼續(xù)體現(xiàn)，這表現(xiàn)在對無法或不能利用自助設(shè)施的弱勢群體、對不熟悉求職擇業(yè)的人以及長期失業(yè)的人員進(jìn)行個別輔導(dǎo)。
　　2．勞動力市場調(diào)整計劃——政府為主導(dǎo)的多元化供給。失業(yè)的持續(xù)增長和勞動力市場的瞬息萬變，使崗位匹配、直接創(chuàng)造和維持就業(yè)崗位等傳統(tǒng)就業(yè)服務(wù)職能難以滿足宏觀勢態(tài)發(fā)展的要求。因此，勞動力市場調(diào)整計劃出現(xiàn)，并在很多國家成為替代職業(yè)介紹基本職能的主要職能。目的是利用政府干預(yù)的方式對勞動力市場供給和需求的失衡狀況作出調(diào)整，創(chuàng)造一種有利于勞動力市場開發(fā)新崗位的環(huán)境，以彌補政府在維持現(xiàn)有就業(yè)機會、創(chuàng)造持續(xù)性崗位中能力的不足。具體調(diào)整計劃包括求職幫助、培訓(xùn)和教育計劃、直接創(chuàng)造工作崗位和工作經(jīng)驗，以及其他各種綜合計劃。這些縱深領(lǐng)域的服務(wù)意味著服務(wù)受益群體的分化和范圍的縮小，通常以小組甚至是一對一的方式出現(xiàn)。這些調(diào)整計劃的種類繁多，有公益性較強的服務(wù)，也有需要收費的個性化服務(wù)，由服務(wù)受益群體的不同特性決定。由于勞動力市場中弱勢群體占大多數(shù)，需要政府在多元化供給中把持其主導(dǎo)地位。諸如教育和培訓(xùn)一類的服務(wù)產(chǎn)品更多是由私人辦學(xué)機構(gòu)來提供，因此政府必須與這些機構(gòu)建立親密的合作關(guān)系，通過外包、特許經(jīng)營或者“代用券”制度等市場化運作的方式實現(xiàn)與私人機構(gòu)的合作。
　　3．管理失業(yè)補貼——消極的政府就業(yè)政策。失業(yè)補貼作為消極的勞動力市場政策，公共就業(yè)服務(wù)需要對其提供三種服務(wù)：提供求職幫助或再就業(yè)服務(wù)；持續(xù)資格認(rèn)證與求職認(rèn)證；對失業(yè)補貼計劃的總體管理。為平衡失業(yè)補貼的消極作用，幫助領(lǐng)取失業(yè)補貼的人員盡快重新就業(yè)，需要對其提供求職幫助，如制定求職計劃、接受教育培訓(xùn)等，以作為繼續(xù)領(lǐng)取補貼的條件。這要求失業(yè)補貼與其他職能特別是勞動力調(diào)整計劃密切配合，建立合作伙伴關(guān)系，至少在補貼管理機構(gòu)、公共就業(yè)服務(wù)和地方一級的一站式服務(wù)機構(gòu)之間保持這種關(guān)系。
　　4．開發(fā)勞動力市場信息系統(tǒng)——政府和私營機構(gòu)共同參與的競爭性服務(wù)。勞動力市場信息開發(fā)職能對消除失業(yè)是間接性的，但它是自助服務(wù)最主要的信息提供者，這也決定了該職能的公益性。這一性質(zhì)要求公共就業(yè)服務(wù)從全國范圍搜集、加工、解釋并發(fā)布勞動力市場信息，以滿足不同客戶的需求。但對信息的需求也造就了私營市場，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)不再是唯一的信息服務(wù)提供者，是政府和私營機構(gòu)共同參與的競爭性服務(wù)。

(二)公共就業(yè)服務(wù)中政府職責(zé)的界定
　　對公共就業(yè)服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)的分析，初步明確了政府的職責(zé)。這些服務(wù)的強度隨受益群體的不同而有很大差別，要想進(jìn)一步明確公共就業(yè)各項服務(wù)的強度和界限，需要對受益群體的特性做詳細(xì)分析。
　　公共就業(yè)服務(wù)的客戶群體可以分為六大類：新失業(yè)者：長期失業(yè)者；新進(jìn)入勞動力市場者；企業(yè)富余人員；殘疾人、農(nóng)民工、婦女群體；想提高生活標(biāo)準(zhǔn)的已就業(yè)者(如表－2所示)。其中，新失業(yè)者是指原本有工作但因技能落后、所在單位關(guān)閉或者某些個人因素被拋入失業(yè)大軍，這些人缺乏渡過失業(yè)歷程的經(jīng)驗，往往精神沮喪、求職迷茫，公共就業(yè)服務(wù)需要對其提供小范圍的求職幫助，教授求職技巧，提高求職信心，或者提供培訓(xùn)使他們獲得新的技能。對長期失業(yè)者而言，他們往往經(jīng)歷屢次失業(yè)打擊，學(xué)習(xí)能力較差，存在這樣或那樣的再就業(yè)障礙，是最難也是最需要幫助的群體。需要實行“個案管理方法”，提供特殊就業(yè)咨詢，制定長期就業(yè)扶持計劃，進(jìn)行持續(xù)追蹤調(diào)查。這一職能在很多國家都得到了細(xì)致縱深的發(fā)展。對于新進(jìn)入勞動力市場者，通常指應(yīng)屆畢業(yè)學(xué)生，他們掌握了最新的技能，但由于年輕而缺乏對職業(yè)的了解，公共就業(yè)服務(wù)除了對其提供職業(yè)介紹、求職咨詢等外，應(yīng)提供針對學(xué)生特點的直接創(chuàng)業(yè)計劃，使他們盡快融入市場，使科技成果盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。企業(yè)富余人員在我國表現(xiàn)為下崗職工群體，他們一般技能落后，年齡較大，知識水平較低，需要接受再培訓(xùn)和教育，掌握新的技能，或者提供創(chuàng)業(yè)計劃，直接創(chuàng)造就業(yè)崗位實現(xiàn)就業(yè)。對殘疾人、農(nóng)民工和婦女這些比較特殊的失業(yè)群體，需要公共就業(yè)服務(wù)提供個性化或小組范圍的深入咨詢和教育培訓(xùn)，提出針對他們自身特點的就業(yè)幫助。對想提高生活標(biāo)準(zhǔn)的已就業(yè)者，可以通過收費的方式予以提供或完全交由私營機構(gòu)。
　　通過表－2的分析，公共就業(yè)服務(wù)要承擔(dān)的職責(zé)主要體現(xiàn)在勞動力調(diào)整計劃中，對于不同群體的服務(wù)強度有很大的差別。職業(yè)介紹一般通過自助方式實現(xiàn)，受益群體數(shù)量和規(guī)模也最大，是最低層次的服務(wù)；個性化服務(wù)或強化服務(wù)需要對求職者的技能、能力和興趣等進(jìn)行評估，提供有針對性服務(wù)，對工作人員素質(zhì)的要求很高，需要較高層級的機構(gòu)配合；這些評估會成為進(jìn)入培訓(xùn)、再培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)計劃的關(guān)鍵，而培訓(xùn)一類的最高層級服務(wù)需要更高級次的政府機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配，使其能與私人辦學(xué)機構(gòu)順利合作。
　　
　　三、完善我國公共就業(yè)服務(wù)制度的政策建議
　　
　　通過上述分析，要想成功構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)制度，平衡勞動力市場供需失衡的矛盾，降低失業(yè)率，實現(xiàn)和諧社會，必須完善這四大職能，并根據(jù)各職能的性質(zhì)改善、調(diào)整就業(yè)機構(gòu)的管理運行體制，建立起多層次、多主體、多樣化的就業(yè)服務(wù)制度體系，使公共就業(yè)服務(wù)的功效得以最大發(fā)揮。
　　
　　(一)完善公共就業(yè)服務(wù)職能，建立多層次、多樣化的就業(yè)服務(wù)體系
　　1．建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程，為求職者服務(wù)。大多數(shù)公共就業(yè)服務(wù)的客戶群體所需要的求職幫助可以利用自助服務(wù)設(shè)施自行完成，互聯(lián)網(wǎng)的普及使這一職能的價值得以充分體現(xiàn)。瑞典每個月通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入公共就業(yè)服務(wù)的人數(shù)相當(dāng)于勞動力總數(shù)的6％。自助服務(wù)成為最基礎(chǔ)、最活躍的服務(wù)。新技術(shù)的普及要求對該層次的服務(wù)建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，便于監(jiān)督管理和高效率服務(wù)。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)還體現(xiàn)在一站式服務(wù)中心的建立，將求職幫助、就業(yè)咨詢、職業(yè)分配、幫助填寫失業(yè)保險申領(lǐng)表、教育和培訓(xùn)機會的信息獲取等職能整合在同一場所中，確保計劃和服務(wù)的一體化和綜合性，使客戶普遍得到服務(wù)。
　　2．為失業(yè)者提供一般服務(wù)。一般服務(wù)是對自助服務(wù)的補充和拓展。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及弱化了傳統(tǒng)的職業(yè)中介職能，轉(zhuǎn)向提供更多的就業(yè)咨詢和指導(dǎo)，諸如組織求職技巧的講習(xí)班、大型職業(yè)招聘會、幫助求職者了解自己能力的職業(yè)指導(dǎo)、制定失業(yè)者連續(xù)性的扶持計劃等一對一的深入咨詢服務(wù)等。這些咨詢和指導(dǎo)往往與職業(yè)匹配服務(wù)相結(jié)合，同時它也為求職者接受后期的教育和培訓(xùn)提供了指引。培訓(xùn)和教育使缺乏技能的人掌握新的技術(shù)，提供的方式有很多，如脫產(chǎn)和教室課程、在崗培訓(xùn)或二者結(jié)合，并根據(jù)勞動力市場需求隨時調(diào)整。這些調(diào)整計劃對幫助失業(yè)者提高就業(yè)能力、克服再就業(yè)障礙，重新融入工作環(huán)境效果明顯。
　　3．針對特定群體，提供特殊的強化服務(wù)。我國勞動力市場中的劣勢群體，包括年齡偏大、知識水平偏低、屢次就業(yè)失敗的國企下崗職工、缺乏勞動技能的農(nóng)民工、殘疾人、婦女群體，以及因吸毒、酗酒、育嬰、債務(wù)等個人問題而失業(yè)的群體等。對這些群體的就業(yè)幫助是公共就業(yè)服務(wù)公益性的集中體現(xiàn)。針對該群體的特性，需要發(fā)展特殊服務(wù)。(1)特殊就業(yè)咨詢。需要針對他們的心理特點提供深入面談，進(jìn)行行業(yè)測試，推薦職業(yè)，甚至陪伴他們面試求職。這需要高素質(zhì)的工作人員，并與社會救助等服務(wù)相配合。(2)培訓(xùn)教育。但因為這些群體的學(xué)習(xí)能力相對較低，培訓(xùn)教育比較困難，成效不顯著。(3)直接創(chuàng)業(yè)計劃。提供直接的就業(yè)崗位通常是針對該群體最直接的需要提供有效的求職幫助。一般要借助于社區(qū)、街道、中小企業(yè)等提供一些臨時性、短期的崗位，建立非正規(guī)就業(yè)體系，政府提供必要的財政補貼，甚至直接參與崗位的創(chuàng)造，使該職能成為一項幫助弱勢就業(yè)群體的基本社會保障“安全網(wǎng)”。
　　
　　(二)構(gòu)建合理的公共就業(yè)服務(wù)管理模式
　　1．權(quán)力下放，建立多中心的就業(yè)服務(wù)體系。公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)作為一種專業(yè)性、地方性較強的公益機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)采取政事分開、自主管理的模式，地方服務(wù)機構(gòu)有自己相對自主的權(quán)利，形成在政府委托之下覆蓋全國的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在政府的監(jiān)督管理之下，大力開展地方性服務(wù)機構(gòu)，充分利用地方的信息優(yōu)勢，密切與用工單位的合作關(guān)系，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)靈活提供服務(wù)。(1)專業(yè)性設(shè)置。針對不同的服務(wù)群體，設(shè)置下崗職工再就業(yè)中心、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民就業(yè)中心、青年就業(yè)中心、臨時就業(yè)中心等，充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢。(2)地區(qū)性設(shè)置。根據(jù)不同地區(qū)勞動力市場人口密集度、供需狀況等設(shè)置社區(qū)就業(yè)服務(wù)中心，并采取多元化主體的供給模式，由政府機構(gòu)、私營組織以及非營利性組織共同參與，充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，根據(jù)轄區(qū)勞動力市場特點提供有針對性的服務(wù)。當(dāng)然，保證這些服務(wù)中心之間的交流合作，政府必須承擔(dān)起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職能，抵消結(jié)構(gòu)調(diào)整對整個勞動力市場的負(fù)面影響，實現(xiàn)勞動力資源的有效配置。
　　2．部門整合，加強政府各相關(guān)職能部門的密切合作。實現(xiàn)就業(yè)或再就業(yè)是一項涉及眾多政府職能部門的綜合性工作，需要各部門密切配合協(xié)調(diào)，予以充分支持。(1)通過電子政務(wù)的建設(shè)使政府各職能部門及社會組織實現(xiàn)橫向?qū)?，協(xié)同開展工作，聯(lián)動辦理業(yè)務(wù)，使求職者可以享受到全方位的服務(wù)。(2)建立專業(yè)化就業(yè)市場，搭建縱向的統(tǒng)一就業(yè)體系，使部、省廳及區(qū)(縣)、街道、社區(qū)連接，確保就業(yè)政策頒布實施、就業(yè)服務(wù)開展的連貫性和準(zhǔn)確性。
　　3．打破政府壟斷，提供競爭性的就業(yè)服務(wù)。就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域需求的多樣化為私營機構(gòu)提供了廣闊的市場空間。要求政府必須打破壟斷，主動與私營機構(gòu)合作，建立競爭性的就業(yè)服務(wù)體系。(1)開發(fā)勞動力市場信息；(2)勞動力教育和培訓(xùn)；(3)可以有效監(jiān)控的服務(wù)，如失業(yè)保險的管理、失業(yè)人員的管理等?？梢圆扇〉钠跫s合作模式有外包、市場測試、“代用券制度”，以及純粹的私有化。政府要根據(jù)不同的就業(yè)服務(wù)公益性強弱，承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)。對公益性較強的服務(wù)在外包過程中，政府要予以資金支持，嚴(yán)格監(jiān)控，保證弱勢群體能夠免費獲得公平、公正的服務(wù)。
　　
　　[參考文獻(xiàn)]
　　[1]艾倫·漢森，戴維·普瑞斯．變化中的勞動力市場：公共就業(yè)服務(wù)[M]．范隨譯．北京：中國勞動保障出版社，2002．32-82．
　　[2]《就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)研究》課題組．國外就業(yè)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的基本狀況[J]．首都經(jīng)濟雜志，2002，(10)：17-20；(11)：13-16．