公共政策論文優(yōu)秀范文
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公共政策論文優(yōu)秀范文篇1
論英國的兒童社會救助政策及其對我國的啟示
兒童社會救助是指國家和社會對于那些身處困境，難以維持基本生活或?qū)W習(xí)的兒童給予物質(zhì)或精神上的幫助和服務(wù)，其目的是滿足兒童的基本生存和發(fā)展需要。對于兒童而言，由于其身心發(fā)育都不成熟，所以不論其所經(jīng)受的是短期還是長期的困境，所造成的傷害都傾向于長期影響，出現(xiàn)身體、心理和行為的不健康狀態(tài)：身體上的不健康狀態(tài)，如身體傷殘、營養(yǎng)不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康狀態(tài)，兒童會長期處于緊張、焦慮、煩躁、恐懼、失望等情緒中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏執(zhí)、極端，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷[1]。基于此，兒童社會救助的重要性是毋庸置疑的。
英國不僅是世界上第一個工業(yè)化國家，同時也是最早建立現(xiàn)代社會救助制度的國家，其在1834年頒布的《新濟(jì)貧法》成為世界上許多國家社會救助立法的典范。社會救助向來都是戰(zhàn)后英國歷屆政府特別看重的社會問題之一，兒童不具備獨(dú)立的生存能力，其對外界的依賴程度非常高，所以兒童的社會救助問題自然成為了英國社會救助政策的重中之重。
一、戰(zhàn)后英國兒童社會救助的相關(guān)法規(guī)
在戰(zhàn)后初期，英國的兒童社會救助首先是面對那些缺乏正常家庭的兒童，政府對于建造托兒所、幼兒園和兒童游樂場提供方便和給予支持;對于有兒童的家庭，特別是有困難的家庭給予撫育兒童問題上的幫助和指導(dǎo)。對于任何17歲以下的喪失了父母，或者被遺棄，或者監(jiān)護(hù)人以及父母無力撫養(yǎng)的兒童，國家都給予照管，包括為兒童尋找監(jiān)護(hù)人(親戚、朋友或志愿者)，或者收養(yǎng)在“兒童之家”和訓(xùn)練學(xué)校，以防止兒童墮落或受到虐待。“兒童之家”和訓(xùn)練學(xué)校由有關(guān)當(dāng)局與社會志愿工作者共同舉辦。
1948年，英國政府通過了具有深遠(yuǎn)意義的《兒童法案》，致力于一系列的兒童照料服務(wù)，建立兒童指導(dǎo)中心、兒童精神病醫(yī)療中心和集體宿舍，該服務(wù)機(jī)構(gòu)在融合被忽視的兒童和未成年人過程中起到了促進(jìn)作用?！?948年兒童法》規(guī)定，孤兒、棄兒由福利院負(fù)責(zé)照顧，對他們的后續(xù)服務(wù)必須延續(xù)至21歲。有的兒童由于家長健康、失去自由等方面的原因而得不到適當(dāng)?shù)恼疹?，由法院認(rèn)定后，在18歲之前也給予同樣的待遇。對缺乏正常家庭生活的兒童，往往還采取寄養(yǎng)的方式，他們不是住在福利院，而是由政府出資安排到一些正常的家庭中寄養(yǎng)，這樣有助于兒童心理健康。當(dāng)然，寄養(yǎng)家庭必須接受社會服務(wù)部門及法律部門的監(jiān)督。由地方政府負(fù)責(zé)收養(yǎng)的兒童，約40%采取了寄養(yǎng)的方式[2]。除社會供養(yǎng)以外，政府還鼓勵那些有撫育能力的人領(lǐng)養(yǎng)無正常家庭的兒童作為自己的子女。
兒童保護(hù)也是英國兒童社會救助的―項重要內(nèi)容，它將國家干預(yù)延伸到家庭內(nèi)部，保證兒童在家庭中的合法權(quán)益，防止其受到虐待。二戰(zhàn)后，英國陸續(xù)通過了一系列保護(hù)兒童權(quán)益的法律，主要有：1956年《性犯罪法》、1958年《(少年)婚姻訴訟法》、1959年《婚生子女地位法》和《精神健康法》、1960年《猥褻少年兒童法》、1962年《蘇格蘭教育法》、1963年《兒童和青少年法》、1980年《兒童監(jiān)護(hù)法》和《收養(yǎng)照管法》、1989年《兒童法》和1991年《兒童撫養(yǎng)法》。
以1963年《兒童和青少年法》為例，它規(guī)定：當(dāng)兒童在家庭里受到不當(dāng)待遇時，地方政府有權(quán)干預(yù)，為兒童提供援助。社會工作者會介入到家庭事務(wù)中，教育家長正確對待子女，甚至安排家長的財務(wù)，以保證兒童的生活。在家長財務(wù)出現(xiàn)困難的情況下，政府還可以對其子女提供資金方面的幫助。
尤其值得一提的是1989年的《兒童法》，它不僅涉及范圍廣，而且確立了“兒童福利至上”的原則，對兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利的保護(hù)都做出了細(xì)致入微的規(guī)定和強(qiáng)調(diào)。該法為世界樹立了一個典范――不管采取什么樣的措施來保護(hù)兒童的合法權(quán)利都不為過[3]。這些法律屢經(jīng)修訂，至今仍然有效。1989年的《兒童法》明確規(guī)定：如果因為下列原因，轄區(qū)內(nèi)的兒童要求地方政府為其提供食宿的，當(dāng)局應(yīng)當(dāng)為其提供食宿：(1)無人對其承擔(dān)父母責(zé)任;(2)其為失蹤兒童或被遺棄兒童;(3)其照護(hù)人不能(不管是否永久性，不論何種原因)為其提供合適的食宿或照顧。
2003年，英國政府發(fā)表了《每位孩子都重要》的綠皮書，該綠皮書明確指出：要真正貫徹“每位孩子都重要”的理念，僅僅依靠降低兒童面臨的外在危險因素是不夠的，而應(yīng)該使每位兒童自身的潛能都得到最大的發(fā)揮，都能獲得最好的發(fā)展機(jī)會。全社會都應(yīng)該致力于幫助兒童達(dá)到健康發(fā)展的5個指標(biāo)：(1)健康：享有身體及精神上的健康，并養(yǎng)成健康的生活方式;(2)安全：受到保護(hù)，不會受到傷害和漠視;(3)快樂、成功：享有最大的生活樂趣，并掌握各項技能，為成年后的生活做好準(zhǔn)備;(4)做出積極貢獻(xiàn)：積極參與社區(qū)和社會事務(wù)，不會做出反社會及違反法律的行為;(5)得到經(jīng)濟(jì)保障：不因經(jīng)濟(jì)無保障而無法充分發(fā)揮潛能[4]。2004年，英國政府進(jìn)一步制定了新的《兒童法》，將“每位孩子都重要” 這一理念寫進(jìn)了法律，使之成為全社會必須履行的法律職責(zé)。
二、英國兒童的貧困救助政策
20世紀(jì)80年代，“撒切爾主義”的國家后撤嚴(yán)重削弱了英國政府對兒童的社會保護(hù)作用，一些政策甚至加劇了兒童貧困的程度。保守黨政府在1980年以后把福利待遇水平的提高與物價水平而不是與工資水平關(guān)聯(lián)，成為英國社會分化和貧富懸殊的最主要原因。另外還有一些福利項目不斷降低(如兒童補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼)，甚至徹底廢除(如16～18歲未成年人福利項目)，這些都是加劇英國未成年人貧困問題的主要原因。 1997年上臺的新工黨政府委托專門機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界對英國貧困家庭狀況，貧困家庭子女的就業(yè)、健康、教育、心理、行為等問題進(jìn)行了大量研究，研究結(jié)果顯示：早年生活貧困不僅影響一生，還會影響下一代。通過一系列對固定人群的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，英國生活在低收入家庭的兒童與生活在高收入家庭的兒童相比，會更早地結(jié)束正規(guī)教育，健康狀況更差，犯罪率更高，成年后失業(yè)率更高，就業(yè)收入更低[5]。兒童的貧困可能造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會后果，只有消除兒童貧困，才確保他們健康成長，在未來社會中把握更加平等的發(fā)展機(jī)會。新工黨政府認(rèn)為，兒童貧困是英國社會最嚴(yán)重的社會排斥，是最大的社會不公?？偟膩砜矗L在弱勢家庭的孩子在學(xué)校里的表現(xiàn)不如其他孩子，其在成年后也更容易遭遇失業(yè)、低收入或身體不健康等狀況，而且他們所經(jīng)歷的遭遇很可能會在他們下一代的身上重演。
因此，增加對貧困兒童的投資很快就成為新工黨政府社會政策的中心議題。布萊爾首相在1999年明確承諾，在一代人的時間內(nèi)，即用二十年消除兒童貧困，并制定了階段性目標(biāo)：到2004―2005年度減少1/4，2010―2011年度減少一半，到2020年徹底根除兒童的貧困問題。英國新工黨政府采取了綜合性措施和計劃來實(shí)現(xiàn)其消除兒童貧困的目標(biāo)，主要包括：(1)通過工作福利計劃使家長就業(yè);(2)現(xiàn)金支持，越貧困家庭受益越大;(3)改善公共服務(wù)，促進(jìn)機(jī)會平等。
兒童稅收抵免(child Tax credit，簡稱CTC)是英國目前所有針對貧困兒童的社會救助政策中，數(shù)額最大、最重要的組成部分，它是由稅務(wù)局根據(jù)家庭收入狀況決定稅收抵免的具體額度。如果申請人或其伴侶正在領(lǐng)取收入補(bǔ)助金、家計調(diào)查型求職者津貼、家計調(diào)查型就業(yè)及援助津貼或者養(yǎng)老金補(bǔ)貼等，那么申請人將自動獲得領(lǐng)取兒童稅收抵免的資格。申請人只要年收入在6 420英鎊以下，就可以領(lǐng)取全額的兒童稅收抵免;當(dāng)申請人的年收入高于6 420英鎊時，其領(lǐng)取的兒童稅收抵免將被削減。兒童稅收抵免的最終額度是由家庭因素、嬰兒因素、小孩因素殘疾小孩額外因素和嚴(yán)重殘疾小孩額外因素來共同決定的。
三、英國的兒童收養(yǎng)政策
二戰(zhàn)期間，許多英國家庭被破壞，大量的兒童成為孤兒，同時許多私生子在戰(zhàn)爭期間出生。1946年，英國兒童保護(hù)委員會宣稱：一個成功的收養(yǎng)制度應(yīng)該是通過創(chuàng)設(shè)一個令人滿意的途徑，為孩子找到新的父母，賦予他們自然法賦予自然父母的所有權(quán)利與義務(wù)。該委員會認(rèn)為，考察收養(yǎng)家庭是否符合兒童利益，首先，要設(shè)定一個試養(yǎng)期，以檢驗收養(yǎng)者是否能給予收養(yǎng)的孩子較好的生活環(huán)境，如果被收養(yǎng)的孩子被證明與收養(yǎng)者不適合在一起生活，那么應(yīng)該規(guī)定在試養(yǎng)期間或法院拒絕簽署收養(yǎng)令后強(qiáng)制把孩子帶走[8]?！?949年兒童收養(yǎng)法》開始改變收養(yǎng)的性質(zhì)和概念，確立了被收養(yǎng)的孩子與收養(yǎng)父母之間唯一合法的父母子女關(guān)系，養(yǎng)子女與原來家庭脫離關(guān)系，而且規(guī)定養(yǎng)子女可以繼承養(yǎng)父母的財產(chǎn)，但養(yǎng)子女與養(yǎng)父母之間并沒有取得和婚生親子關(guān)系完全相同的法律地位。該法設(shè)置試養(yǎng)期，對收養(yǎng)者身份進(jìn)行保密，并對母親同意權(quán)的時間進(jìn)行限制，這既在一定程度上保護(hù)了被收養(yǎng)兒童的權(quán)益，又有效地抑制了私下契約收養(yǎng)的行為。
十年后，英國又通過了《1958年兒童收養(yǎng)法》，該法主要有以下規(guī)定：(1)被收養(yǎng)人必須是滿6周而未滿18歲的未婚男女;(2)收養(yǎng)人必須在英國有住所，單身男子不得收養(yǎng)女孩，特殊情況除外;(3)一般情況下，非經(jīng)子女之父母或監(jiān)護(hù)人同意，法院不得頒發(fā)收養(yǎng)令，如果是非婚生子女，則通常只需要母親同意即可，在父母或監(jiān)護(hù)人虐待、遺棄孩子或者不盡職盡責(zé)等特殊情況下，法院可以免除此項前提條件;(4)如果被收養(yǎng)人未滿義務(wù)教育之最高學(xué)齡，在三個月的試養(yǎng)期內(nèi)，該子女將成為“受保護(hù)的子女”，地方當(dāng)局有義務(wù)隨時去探望，以便維護(hù)其應(yīng)有的福利并對照料和撫養(yǎng)提出建議，一旦發(fā)現(xiàn)小孩的生活環(huán)境有害，則青少年法庭必須將“受保護(hù)的子女”帶離該環(huán)境[9]。此法最大的特點(diǎn)是加強(qiáng)了對被收養(yǎng)兒童的保護(hù)，養(yǎng)子女原來家庭的信息被嚴(yán)格保密，收養(yǎng)關(guān)系受到更加嚴(yán)格的保護(hù)，被收養(yǎng)人的權(quán)益也得到越來越多的關(guān)注，收養(yǎng)現(xiàn)象也越來越普遍。在1968年，英國法院共計簽發(fā)了24 831個收養(yǎng)令[8]。
此后，英國又分別在1960年、1964年、1968年和1976年對《兒童收養(yǎng)法》進(jìn)行了修訂。尤其值得一提的是，《1976年兒童收養(yǎng)法》確立了保護(hù)被收養(yǎng)兒童最大利益的立法原則。該法案明確規(guī)定被收養(yǎng)兒童應(yīng)當(dāng)在法律上被視為：(1)若收養(yǎng)人是已婚夫妻的，其如同該婚姻中出生的子女(不論被收養(yǎng)人事實(shí)上是否在該婚姻締結(jié)后出生);(2)在其他情形下，其如同為已婚收養(yǎng)人所生;(3)其在法律上被視為收養(yǎng)人的子女，而非其他任何人的子女。
英國《2002年收養(yǎng)與兒童法》詳細(xì)地規(guī)定了收養(yǎng)的條件、目的和程序，該法在通則部分特別強(qiáng)調(diào)法院和收養(yǎng)機(jī)構(gòu)均應(yīng)以被收養(yǎng)兒童的終身利益為首要的考慮因素，對《1976年兒童收養(yǎng)法》確立的兒童最大利益保護(hù)原則進(jìn)一步強(qiáng)化;該法案在第2至第17條詳盡規(guī)定了收養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)和審查職責(zé)，強(qiáng)化公權(quán)力對收養(yǎng)行為的介入和監(jiān)管;第18至第55條規(guī)定了試收養(yǎng)的程序、條件和撤銷試收養(yǎng)的各種情形，以及試收養(yǎng)期間養(yǎng)父母的職責(zé)，而且特別規(guī)定了收養(yǎng)機(jī)構(gòu)在試收養(yǎng)期間的探視義務(wù)，以確保收養(yǎng)符合兒童的最大利益[11]。
四、英國兒童社會救助政策對我國的啟示
改革開放以來，我國經(jīng)歷了一個社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程，這導(dǎo)致普通中國人的工作、學(xué)習(xí)和生活都發(fā)生了一系列的重大變化，這些變化對兒童成長和生活的環(huán)境產(chǎn)生了重要影響，出現(xiàn)了數(shù)量逐年增加的弱勢兒童群體，具體包括貧困兒童、失學(xué)兒童、孤兒、棄嬰、流浪兒童、殘疾兒童等，而兒童社會救助自然也就成為了我國社會救助工作的主要內(nèi)容之一?；诖?，世界上第一個福利國家――英國在兒童社會救助政策方面的一些做法無疑給了我國比較多的啟示。
(一)要突出政府在兒童社會救助工作中的主體責(zé)任
在16世紀(jì)以前，英國社會普遍認(rèn)為兒童的保護(hù)問題是個人私事，兒童的照顧和保護(hù)主要是父母的義務(wù)，政府在這個問題上只扮演輔助性的角色。但是近代以來，尤其是二戰(zhàn)以后，英國政府逐漸意識到：兒童社會救助政策的重要意義不在于當(dāng)前，而在于未來;兒童是一個國家最為可貴的財富，保證兒童的健康成長和接受良好的教育不僅是父母的責(zé)任，更是政府的職責(zé)所在。因此，英國政府對于身處困境的兒童的保護(hù)是非常盡職盡責(zé)的，不但有完備的法律法規(guī)，而且可操作性很強(qiáng)，從而能為兒童提供強(qiáng)有力的社會救助。
改革開放以來，我國先后制定了 《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《母嬰保健法》《收養(yǎng)法》等一系列有關(guān)兒童權(quán)益保障的法律法規(guī)，形成了相對比較完善的兒童權(quán)益保護(hù)法律體系。但是，我國當(dāng)前兒童社會救助的對象還比較狹窄，一些弱勢兒童群體的權(quán)益還得不到切實(shí)有效的保護(hù)，棄嬰、拐騙兒童、和逼迫兒童乞討等現(xiàn)象難以得到有效根治。此外，近年來我國的虐待兒童事件時有發(fā)生，反映出我國兒童虐待防治法律制度尚有待完善，我國關(guān)于兒童虐待防治的相關(guān)法律規(guī)定散見于《未成年人保護(hù)法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)中。但這些規(guī)定往往都是原則性的，缺乏可操作性。基于此，我國應(yīng)該像英國一樣把兒童社會救助工作上升到國家戰(zhàn)略的高度，突出政府在兒童的社會救助工作中的主體責(zé)任。
(二)要發(fā)展壯大民間兒童救助組織
英國的兒童救助工作雖然是由政府來主導(dǎo)的，但它卻動員了一切能動員的社會資源來參與其中，其目的就是為特殊兒童盡可能創(chuàng)造一個有利于他(她)快樂健康地學(xué)習(xí)的外部環(huán)境。著名的民間組織――英國救助兒童會成立于1919年，其創(chuàng)始人格蘭恩愛?布曾致力于起草并宣傳《兒童權(quán)利憲章》，使之最終獲得國際社會的認(rèn)同，該《憲章》就是今天廣泛影響全世界的聯(lián)合國《兒童權(quán)利憲章》的藍(lán)本。因此，英國救助兒童會在國際社會享有較高的知名度，在英國民眾中享有很高的聲譽(yù)，是個家喻戶曉的慈善機(jī)構(gòu)，目前該會在全世界60多個發(fā)展中國家開展了不同規(guī)模的救助項目。
兒童社會救助問題涉及社會的各個層面，單一的政府救助在面對特殊兒童教育、兒童疾病康復(fù)、兒童心理救助等問題上不但在資金和人員上相對不足，而且也不如社會力量能夠更及時、長效和全面地發(fā)揮救助功能。目前，我國存在著為數(shù)眾多的弱勢兒童群體，他們的社會救助問題顯然不能完全依靠政府來解決，民間組織作為一種新的資源配置體制，能有效彌補(bǔ)政府在這方面的不足?？偟膩砜矗覈拿耖g兒童救助組織正處于發(fā)展的初級階段，總體發(fā)展水平不高，機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理機(jī)制等方面都存在諸多缺陷和不足，無法有效彌補(bǔ)政府在兒童社會救助工作方面的不足。因此，為了改變政府在兒童社會救助問題上獨(dú)木難支的局面，發(fā)展壯大民間兒童救助組織已經(jīng)成為我國當(dāng)前以及今后一段時間的必然選擇。
(三)要建立兒童社會救助工作的長效機(jī)制
兒童在成年前是難以獲得獨(dú)立生存能力的，不論何種暫時性救助都不可能一勞永逸地解決其生存問題，因此兒童社會救助工作必須建立長效機(jī)制。在比較完備的兒童權(quán)益保護(hù)立法背景之下，一個身處困境的英國兒童至少在16歲以前都會受到持續(xù)的長久救助，以確保其身心都得到健康的發(fā)展。但是，我國當(dāng)前的兒童社會救助在很多時候只是一種暫時性的臨時救助，從而難以幫助弱勢兒童群體真正擺脫其面臨的困境。
以流浪兒童救助為例，根據(jù)2003年8月國務(wù)院頒布施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，設(shè)于全國各市縣的社會救助站點(diǎn)，對流浪兒童開展主動性救助，為他們提供食宿保護(hù)，護(hù)送他們返回家鄉(xiāng)。但是，這些應(yīng)急性的臨時救助，其著眼點(diǎn)主要是解決流浪兒童當(dāng)時面臨的具體困境，而較少關(guān)注產(chǎn)生這些困境的深層次的家庭和社會原因。對于有著復(fù)雜的家庭社會原因而外出流浪的孩子，這種臨時性應(yīng)急救助，常常不能持續(xù)發(fā)揮作用，有的家庭已經(jīng)喪失了孩子健康生活的環(huán)境，孩子無法在原來的家庭環(huán)境中正常生活。由于他們不良的生存環(huán)境并沒有得到根本改變，被送回鄉(xiāng)的孩子往往又再次外出流浪[12]。因此，我國不少流浪兒童會表現(xiàn)出不愿意接受甚至刻意去逃避社會對他們的救助。鑒于此，建立兒童社會救助工作的長效機(jī)制勢在必行。
(四)提高兒童社會救助工作的專業(yè)水平
英國兒童社會救助工作的專業(yè)水平是比較高的，例如，英國救助兒童會中國項目部現(xiàn)有員工的文化程度基本上以大學(xué)本科學(xué)歷為主，且員工年齡結(jié)構(gòu)較為年輕，大部分人是在39歲以下，這使得英國救助兒童會中國項目部的相關(guān)工作專業(yè)水平比較高，而且充滿了生機(jī)與活力。此外，在英國的兒童社會救助體系中，教育救助占據(jù)了至關(guān)重要的位置，這深刻地反映出在英國政府官員的心目中，相比較一般的生活救助而言，人力資本(其核心是教育)救助無疑更為重要。
與此同時，當(dāng)前我國兒童社會救助工作的專業(yè)水平卻比較低下，也沒有把教育救助作為重點(diǎn)。以我國當(dāng)前比較重要的兒童社會救助機(jī)構(gòu)――兒童福利院為例，它們在行政和財政上都過度依賴政府，主要靠政府的撥款維持運(yùn)營，這直接造成了許多福利院硬件設(shè)施落后、專業(yè)人士配備較少、活力不足等現(xiàn)象。我國兒童福利院工作人員的專業(yè)水平普遍較低，大多數(shù)工作人員年齡偏大、文化程度較低，沒有接受過專業(yè)的技能培訓(xùn)，只有少數(shù)員工接受過相關(guān)的培訓(xùn)，不能很好地對孤殘兒童進(jìn)行科學(xué)的照料和教育[13]。兒童福利院的照顧模式實(shí)際上沿襲了傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)化撫養(yǎng)做法，即滿足兒童衣、食、住等基本的生存需求，而對于其教育問題，并沒有給予足夠的重視，這顯然不利于兒童的健康成長。因此，我國必須提高兒童社會救助工作的專業(yè)水平，并把教育救助作為工作的重點(diǎn)，應(yīng)該像英國那樣致力于使每位兒童自身的潛能都得到最大的發(fā)揮，獲得最好的發(fā)展機(jī)會。
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中國私募股權(quán)相關(guān)法規(guī)政策探賾
從《關(guān)于科學(xué)技術(shù)改革的決定》提出支持創(chuàng)業(yè)投資到20世紀(jì)90年代后，國外私募股權(quán)(Private equity，簡稱PE)投資開始進(jìn)入中國;《中共中央關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》為中國私募股權(quán)事業(yè)的發(fā)展做出制度上安排;《關(guān)于建立我國風(fēng)險投資機(jī)制的若干意見》成為第一個有關(guān)風(fēng)險投資發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性文件;從因退出渠道不順暢而失敗到深圳中小企業(yè)板正式啟動、以及2009年創(chuàng)業(yè)板市場的啟動。政策和法規(guī)的支持促進(jìn)了中國PE投資的健康發(fā)展。本文從中國各地PE投資政策中的募集、設(shè)立、投資、退出這四個方面涉及的法規(guī)進(jìn)行研究，了解我國PE發(fā)展的政策環(huán)境，對私募股權(quán)發(fā)展的政策扶持措施更深一層次的理解。PE融資尤其是創(chuàng)業(yè)投資在科技創(chuàng)新、價值創(chuàng)造、產(chǎn)業(yè)集聚、區(qū)域創(chuàng)新方面的作用日益明顯，系統(tǒng)研究相關(guān)法規(guī)對于促進(jìn)私募股權(quán)發(fā)展具有重要意義。
1 私募股權(quán)投資基金募集涉及法規(guī)
1.1 全國PE投資基金募集法規(guī)
在中國股權(quán)融資的成本低于債權(quán)融資成本，企業(yè)為解決融資問題轉(zhuǎn)向股權(quán)融資。募集，即基金管理人與投資者通過私下進(jìn)行協(xié)商基金的銷售和贖回，以非公開的方式向少數(shù)機(jī)構(gòu)投資者或個人募集。PE投資基金合法合規(guī)的募集說明規(guī)定：PE投資基金只能以非公開方式向具有風(fēng)險識別和承受能力的特定對象募集。募集資金僅面向特定對象，不得通過媒體發(fā)布公告、在社區(qū)張貼布告等其他變相公開方式，直接或間接向部分特定對象宣傳推介。還必須指出投資的風(fēng)險性，由于私募股權(quán)投資的風(fēng)險性較大，不得承諾固定回報。對單個出資人出資金額提出了限制(不能低于1000萬元RMB);基金的出資人應(yīng)以自有資金出資，且不得接受多個投資者委托認(rèn)繳股權(quán)投資基金資本。
不同組織形式下投資人的數(shù)量限制(股份公司制不得超過200人，合伙制和公司制不得超過50人)。PE投資基金的投資領(lǐng)域限于企業(yè)股權(quán)，屬于長期股權(quán)投資方式，非債權(quán)投資，投資期限一般為5-7年。所募集資金由屬地商業(yè)銀行托管制度。還規(guī)定了PE投資基金的管理團(tuán)隊相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗、經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗等。當(dāng)然，基金募集過程是需要有個度的。如果越過了這個度，就可能產(chǎn)生“非法融資”的法律后果，即刑事責(zé)任和行政責(zé)任。2010年12月，《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案例具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定了違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會公眾(包括單位和個人)非法吸收資金的行為，以及同時具備的四個條件。對是否非法集資擾亂金融秩序作出明確的界定。
1.2 各地私募股權(quán)投資基金募集法規(guī)
美國政府在私募股權(quán)的支持作用主要就體現(xiàn)在為私募股權(quán)的發(fā)展極力營造良好的法律、政策環(huán)境;借鑒美國風(fēng)險投資發(fā)展中政府作用有效發(fā)揮的經(jīng)驗，可以對中國政府角色的進(jìn)行正確定位。政府引導(dǎo)基金以低與中央銀行利率或者零利率的形式，向創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及新設(shè)創(chuàng)投基金投資，發(fā)揮著促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的作用。2009年，南京市政府為扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展，募集了2億元政府引導(dǎo)基金。其規(guī)定了引導(dǎo)基金的財政來源;投資收益的分配原則;國家或省級引導(dǎo)資金配套;個人、企業(yè)或社會機(jī)構(gòu)無償捐贈的資金來源等;基金的參股的方式，以及約定的的退出期限，保障其能夠在南京設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。對于創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的“新軍”則變?yōu)楦M(jìn)投資，即按創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)際投資額30%以下的比例跟進(jìn)，并且在原則上每個項目不超過500萬元。相對于南京，北京海淀區(qū)的政府引導(dǎo)基金主要采用參股、成立基金和融資擔(dān)保三種方式對外合作投資。
2 PE投資基金設(shè)立涉及法規(guī)
PE有限合伙、有限責(zé)任公司、信托投資公司等企業(yè)組織形式成立企業(yè)。就現(xiàn)有的法規(guī)政策來看，我國并沒有專門關(guān)于設(shè)立私募股權(quán)投資基金的法律。但存在著相聯(lián)系的法律：合伙企業(yè)法、公司法、信托法等。
2.1 公司制私募基金
為保證PE的私募性質(zhì)，規(guī)定了股東的數(shù)量限制、以及出資額的數(shù)量;對“投資公司”的資金管理人的職責(zé)進(jìn)行劃分，支出管理收取資金管理費(fèi)與效益激勵費(fèi)的制度，列入“投資公司”的運(yùn)營成本;“投資公司”的注冊資本注冊登記及備案的制度，如增資擴(kuò)股或減資縮股的調(diào)整方案等，出資人的定期贖回制度，以及投資人間的股份協(xié)議轉(zhuǎn)讓及柜臺交易的規(guī)定等。
2.2 有限合伙制募集
《合伙企業(yè)法》第六十一條第一款規(guī)定了合伙人的數(shù)量限制及例外條款;以及有限合伙人以及普通合伙人的職能劃分等。本法還規(guī)定設(shè)立有限合伙過程中有限合伙協(xié)議訂立和有限合伙注冊的階段劃分;根據(jù)《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》第十一條規(guī)定了設(shè)立合伙企業(yè)的代理人向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請制度。
2.3 契約式私募基金
契約式私募基金建立在信托契約關(guān)系上的一種投資制度，反映多方當(dāng)事人的委托代理關(guān)系，發(fā)行收益憑證來籌集資金，反映資金管理人、基金托管人間的信托關(guān)系。契約式私募基金可以避免雙重征稅、從法律上保護(hù)基金投資者的利益。
3 PE投資基金投資涉及法規(guī)
3.1 全國PE投資基金投資法規(guī)
經(jīng)過三次私募股權(quán)投資熱潮洗禮，我國在募集資金額、新募集基金數(shù)和投資案例與金額等代表著投資發(fā)展的基本數(shù)據(jù)上保持增長狀態(tài)，新興產(chǎn)業(yè)在我國私募股權(quán)投資基金投資政策中占有非常大的地位，它是引導(dǎo)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，完善金融政策支持體系，加大政府支持力度，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資基金的發(fā)展。根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》(商務(wù)部2009年6號文)、《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險管理指引》，建立和完善促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資行業(yè)發(fā)展的政策和監(jiān)管體系。
3.2 各地PE投資基金投資法規(guī)
各地私募股權(quán)投資基金投資的政策法規(guī)各不相同，但總體上都是以全國性的政策為基礎(chǔ)，制度出符合本地區(qū)的投資政策法規(guī)。以江蘇為例，為構(gòu)建具有江蘇特色的創(chuàng)業(yè)投資體系，促進(jìn)江蘇省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，提高江蘇省區(qū)域性綜合競爭能力，根據(jù)(2006～2020年)國家中長期科技規(guī)劃綱要(國發(fā)〔2006〕6號)、2005年(國家發(fā)展改革委令第39號)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法和2007年江蘇省推進(jìn)金融業(yè)改革發(fā)展的意見(蘇發(fā)〔2007〕3號)等規(guī)章和文件精神制度出一系列的政策和法規(guī)。規(guī)范設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。規(guī)定境內(nèi)資金在我省申請設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理公司工商登記制度。外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，參照(商務(wù)部等五部局令2003年第2號)辦法《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》。拓寬創(chuàng)業(yè)投資資本來源渠道，培育優(yōu)質(zhì)的投資案源，利用江蘇產(chǎn)學(xué)研的有利條件，為創(chuàng)業(yè)投資提供豐富的案源。促進(jìn)江蘇省創(chuàng)業(yè)投資的大發(fā)展。
4 PE投資基金退出涉及法規(guī)
4.1 PE投資基金退出法規(guī)
PE投資的退出關(guān)系到資本的順利回收、再投資及私募股權(quán)投資的發(fā)展，在多層次的資本市場上，通過IPO、企業(yè)兼并收購、回購、出售、清算等方式退出。創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過IPO，可以使一個私人持股的企業(yè)轉(zhuǎn)變成公眾持股的公司，通過二級市場實(shí)現(xiàn)股票的是推動股票的流通轉(zhuǎn)讓，通過二級市場的實(shí)現(xiàn)資本增值的過程。從中國當(dāng)前PE的推出狀況來看，PE通過IPO退出的仍然占據(jù)主要的主導(dǎo)地位，近年創(chuàng)業(yè)投資通過IPO退出狀況。股權(quán)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓，是指PE投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)將其所持有的創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)向投資企業(yè)之外的第三方進(jìn)行通過協(xié)商協(xié)議進(jìn)行轉(zhuǎn)讓而退出的過程。證監(jiān)會第89號令指出全國股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的職能：包括股票轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)系統(tǒng)和設(shè)施完善;業(yè)務(wù)規(guī)則;接受并審查符合條件的企業(yè)股票掛牌轉(zhuǎn)讓的業(yè)務(wù)流程;以及對于掛牌轉(zhuǎn)讓的組織、監(jiān)督活動、以及對股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)參與人的監(jiān)管;掛牌公司及其他信息披露的監(jiān)管;管理和公布全國股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)相關(guān)信息以及其他職能等。2006～2010年度當(dāng)不同退出方式股本退出案例結(jié)構(gòu)分布，如表2所示。
4.2 各地私募股權(quán)投資基金退出法規(guī)
2001年以后，創(chuàng)業(yè)投資的退出方式以并購為主，美國政府從政策和法律上的支持，暢通退出渠道促進(jìn)了美國本土創(chuàng)業(yè)投資的恢復(fù)與發(fā)展。對于各地的私募股權(quán)投資基金的退出，政策法規(guī)都不夠完善。就南京為例，出臺了一系列的管理法規(guī)：引導(dǎo)基金參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)形成的股權(quán)，可根據(jù)需要選擇退出時間，發(fā)揮引導(dǎo)基金的導(dǎo)向作用，將股權(quán)投資收益其他的利益相關(guān)者。以跟進(jìn)方式跟投的引導(dǎo)基金可以在5年以內(nèi)選擇退出，企業(yè)PO情形例外。共同投資的不同家創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不得先于引導(dǎo)基金退出股權(quán)。被跟進(jìn)創(chuàng)投企業(yè)、創(chuàng)
業(yè)企業(yè)家購買引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)，根據(jù)相關(guān)簽訂的協(xié)議執(zhí)行。參股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)生清算時，在清償債權(quán)人的債權(quán)后，共有的剩余財產(chǎn)優(yōu)先清償引導(dǎo)基金。當(dāng)發(fā)生跟進(jìn)投資企業(yè)破產(chǎn)清算情況，在清償債權(quán)人的債權(quán)后，引導(dǎo)基金具有優(yōu)先于被跟進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)獲得清償?shù)臋?quán)利。
5 結(jié)束語
私募股權(quán)投資基金的健康發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)改革中的中國來說是相當(dāng)重要的更是十分必要的存在。私募股權(quán)投資基金是資本市場有機(jī)的組成要素，對于完善多層次的資本市場體系、優(yōu)化配置閑置社會資金，促進(jìn)金融創(chuàng)新和企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)揮著重要作用。目前我國私募股權(quán)投資基金的募集、設(shè)立、投資和退出這四項都有著或多或少的法規(guī)頒布，但是對于私募股權(quán)投資基金的健康發(fā)展的需要是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別在對于退出這項的法規(guī)中，雖然一些發(fā)達(dá)地區(qū)明確制定屬于自己地區(qū)的退出渠道，但是對于相當(dāng)一大部分地區(qū)來說，退出渠道根本不明確，甚至有的地區(qū)存在著相當(dāng)大的漏洞。因此，全國各地更需要在政策法規(guī)上對私募股權(quán)投資基金募集;私募股權(quán)投資基金設(shè)立;私募股權(quán)投資基金投資和私募股權(quán)投資基金退出這四個方面進(jìn)行完善和規(guī)范。