公共政策類相關論文范文參考
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公共政策類相關論文范文參考篇1
淺談我國地方政府社會管理創(chuàng)新
摘要：推進社會管理創(chuàng)新是我國和諧社會建設的重要主題。在對我國地方政府在社會管理創(chuàng)新過程所衍生的“剛性穩(wěn)定”思維、嵌入監(jiān)管效果弱、非正式制度運用匱乏、社工隊伍建設系統(tǒng)提升以及社會組織的限制性困境與適應性創(chuàng)新等問題剖析的基礎上，提出我國地方政府的社會管理創(chuàng)新應尋求從剛性管理向柔性管理的轉化，探索從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉化，發(fā)揮非正式制度與正式制度的協(xié)同效能，強化制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力，以社會政策來夯實社會管理創(chuàng)新基礎以及培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。
關鍵詞：剛性穩(wěn)定;內卷化;非正式制度;公共精神。
加強社會建設，推進社會管理創(chuàng)新，是我國和諧社會建設的重要主題。如何更新社會管理理念、創(chuàng)新社會管理方式、推進社會體制改革以及拓寬社會服務領域對實現(xiàn)社會關系和諧和維護社會穩(wěn)定運行具有重大的現(xiàn)實意義。在我國取得舉世矚目的社會主義建設成就過程中，雖然國家也非常注重社會控制，但并未針對社會領域的變化做出重大管理布局，這使得社會經(jīng)濟領域的一些新問題仍沿用舊有的思維框架進行處理。新時期黨和政府推進社會管理創(chuàng)新的目的就在于：聯(lián)合社會力量，通過社會政策、社會服務、社會工作以及社會公益事業(yè)來化解社會矛盾，引導社會能夠進行自我管理與自我治理，培育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，最終實現(xiàn)社會系統(tǒng)良序運行與協(xié)調發(fā)展。
一、對當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新偏差的剖析。
我國社會管理創(chuàng)新就是實現(xiàn)社會管理制度、體制、結構、運行、過程與方略的多元性、公共性、動態(tài)性、科學性、藝術性、創(chuàng)造性以及經(jīng)濟性等特性。關于當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新的模式總結，學界已有一定數(shù)量的歸納與分析。本文主要聚焦于地方政府社會管理創(chuàng)新的偏差剖析，并提出相宜的“糾偏”之道。
(一)社會管理中“剛性穩(wěn)定”思維導致組織“內卷化”
和諧穩(wěn)定的社會秩序是人類從古至今的共同愿望。一方面，社會管理創(chuàng)新的最終效果就是達到社會秩序的和諧穩(wěn)定。另一方面，社會矛盾也是社會變革與發(fā)展的原動力，構建和諧社會就是要在解決社會矛盾之中促進社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。雖然我國社會總體上是穩(wěn)定的，但此種穩(wěn)定卻是一種靜態(tài)的“剛性穩(wěn)定”。“剛性穩(wěn)定”是指單純地以僵硬的方式壓制矛盾，缺乏韌性、延展性和緩沖地帶，使得管理者時刻處于高度緊張狀態(tài)，企圖運用一切資源來維系其所謂的“理想穩(wěn)定”，最終可能因不能承擔不斷遞增的巨大社會政治成本而導致政治統(tǒng)治的斷裂與社會管治秩序的失范。“剛性穩(wěn)定”在社會管理創(chuàng)新中具體表征為：組織的“內卷化”，它是指一個組織既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進式的增長，而是處于一種不斷內卷、自我復制與精細化的狀態(tài)。“內卷化”其實是簡單復制舊有機制，營造出社會管理表面穩(wěn)定的假象，致使社會管理創(chuàng)新停滯不前，且更進一步積聚社會風險。雖然“內卷化”是現(xiàn)代化進程中政府社會管理不可回避的一個發(fā)展階段，但是政府可以在既有的社會管理體制基礎上，按照統(tǒng)籌兼顧的原則，降低通過管、控、壓、罰等行政化手段進行社會管理的程度，更加善于運用群眾路線的方式、民主的方式以及服務的方式，盡可能通過對話、溝通、協(xié)商與協(xié)調等方式來解決社會問題，化解社會矛盾，真正實現(xiàn)從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調向更加重視協(xié)商協(xié)調的轉變，這樣才能使社會的“剛性穩(wěn)定”轉變?yōu)殚_放的、動態(tài)的、和平有序的以及具有強大自我修復功能的“韌性穩(wěn)定”。
(二)社會管理中嵌入監(jiān)管缺位影響管理效能。
社會網(wǎng)絡理論認為組織是由多個社會行動者以及它們之間的關系組成的集合。社會網(wǎng)絡理論將組織的結構理解為由其中的行動者通過某一特殊類型的紐帶聯(lián)系起來的一張網(wǎng)，并主張行動者之間聯(lián)系的類型、范圍、強度以及網(wǎng)絡位勢能對組織效能的發(fā)揮產生重要影響。社會網(wǎng)絡理論從經(jīng)驗層面論證了所有行為都是嵌入到社會關系網(wǎng)絡中的，組織也是嵌入到具體的關系網(wǎng)絡中的。嵌入之所以能對組織效能產生影響，是因為它能提供信任、傳遞有效的信息以及促進問題的解決三個方面的獨特功能。因此，嵌入監(jiān)管能使社會管理主體培育良好的認同權威，這種權威不同于剛性化的權力運作，它來自于社會管理主體在一定的社會規(guī)范下與社會管理客體互動的產物。一方面嵌入監(jiān)管有助于社會整合的實現(xiàn)，另一方面社會整合實現(xiàn)過程也是社會管理主體在社會層面汲取資源和權威不斷拓展的雙向互動與彼此支持的過程。我國地方政府的社會管理創(chuàng)新更多地呈現(xiàn)出一種外在于社會的“類別化”管理特性。隨著改革的深化與社會的變遷，傳統(tǒng)的單位認同式微，新的集體認同缺位，民眾的社會預期處于不穩(wěn)定與質疑的狀態(tài)，民眾的社會互信度呈現(xiàn)出較低的水平已經(jīng)成為常見現(xiàn)象，這些因素勢必會影響這種“類別化”社會管理效能的有效發(fā)揮。別外，地方政府在社會管理創(chuàng)新過程過于注重“硬”體制機制整合，在挖掘新集體認同的“軟”文化層面卻動力不足。
(三)社會管理中非正式制度供給匱乏削弱管理效度。
在現(xiàn)實生活中發(fā)生作用的制度其實包括正式制度與非正式制度。正式制度是人們有意識地對社會行為確定的規(guī)范，具有一定的強制性，一旦確立就會形成制度剛性對行為產生深刻的影響;非正式制度是指人們在長期交往中自發(fā)形成并被人們無意識接受的價值道德規(guī)范、風俗文化習慣以及意識形態(tài)等內在行為規(guī)范。在社會發(fā)展過程中，非正式制度不可缺失，即使在正式制度非常完備的現(xiàn)代國家，也不可能把人們行為的一切都置于正式制度控制之下，仍然存在由非正式制度進行調整的空間或領域。一些轉型國家的制度化過程經(jīng)驗也表明：正式制度與非正式制度不均衡和不相容，整體制度變遷則不可能成功。如果說正式制度供給是社會演進“函數(shù)關系式”的一個常量，那么非正式制度影響則是此函數(shù)式的一個重要變量。兩種制度在不同的發(fā)展階段發(fā)揮的效能和作用的力度可能存在差異，但有效的整合可使社會管理效能更為顯著。我國地方政府往往重視正式制度對行為的規(guī)約而忽略了非正式制度對行為的影響。現(xiàn)實也表明，在社會管理過程中兩者都可以影響社會管理創(chuàng)新的過程及效能。社會管理創(chuàng)新應更加注意區(qū)域治理與非正式制度之間的持續(xù)互動過程。社會管理依賴于區(qū)域精神、參與精神以及治理文化等非正式制度的支撐，社會管理正式制度的創(chuàng)設要以非正式制度為基礎，這樣才能將正式制度內化為非正式制度，以達到社會治理的理想狀態(tài)。
(四)社會管理中社會組織的限制性困境與適應性創(chuàng)新問題。
學界對社會組織的理論淵源、定義、功能、其與國家的關系、自身能力的建設以及成長的動力困境等作了較為詳細的研究，也論證了其具有緊密聯(lián)系民眾、維護民眾利益、整合民間資源、積累社會資本、自我管理、自我服務以及提升管理效能等積極特性，因此社會組織被賦予在我國社會管理中發(fā)揮“準”主體性作用。我們在肯定社會組織的積極特性的同時，也應該注意到由于文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認同的處境，社會組織的積極特性在我國當前的政治生態(tài)下很大程度上是處于一種“應然”狀態(tài)。地方政府社會管理創(chuàng)新中所培育的社會組織的功能能否得到有效發(fā)揮是有疑問的。這種社會組織所履行的職能其實是屬于傳統(tǒng)的社區(qū)服務，其對社會管理客體的服務屬于政府規(guī)定的程序性任務。由于受到權力資源依賴、自身能力建設以及公眾的信任度等因素的制約，社會組織在動員社會資源、開展社會協(xié)同和培育自我發(fā)展的社區(qū)組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會管理創(chuàng)新中如何擺脫社會組織這種限制性困境以達到適應性創(chuàng)新，筆者認為目前切實可行的辦法是：①社會組織的他律，涉及到法律環(huán)境、政府監(jiān)管以及社會監(jiān)督等，為社會組織的創(chuàng)設、發(fā)展與運作提供良好的環(huán)境;②社會組織的自律，由部門、聯(lián)盟或組織內部的成員共同制定規(guī)則，以此約束自己的行為，實現(xiàn)內部的自我監(jiān)管，保護自身的利益;③提升社會組織的責信度，包括強化自主性、增強公信力、弱化行政性、提升運作能力以及內化組織集體認同等。
(五)社會管理中社會工作專業(yè)隊伍建設應系統(tǒng)提升。
隨著對我國當前社會問題的性質、結構與原因認識的加深以及對人本理念的認同內化，政府在社會管理領域越來越強調平等協(xié)同式管理。平等協(xié)同式管理認為要想使民眾真正地認同，就要尊重民眾，講道理釋規(guī)范。在社會管理創(chuàng)新過程中，社會工作可以從制度與功能兩個維度對社會管理發(fā)揮協(xié)同作用。與其他工作方法相比，社會工作具有獨特的優(yōu)勢;與其他專業(yè)人才和專業(yè)機構相比，社會工作人才和專業(yè)社會工作機構具有獨特的優(yōu)勢;與傳統(tǒng)社工相比，專業(yè)社工是專業(yè)人員的行為活動，其任務都具有特定的諸如社會公平、社會團結、社會整合、社會分配、社會福利、社會發(fā)展、社會穩(wěn)定以及社會秩序等社會性目標，它的基本社會功能是通過幫助弱勢人群、劣勢人群與災民等“有需要”的人群來“解決問題和需求滿足”以發(fā)揮社會公平、社會團結及社會福利等作用。我國地方政府社會管理創(chuàng)新中社工隊伍建設問題在于：社工專業(yè)化職業(yè)化水平低;社工人才的教育、使用、評價、激勵等管理機制尚未建立健全;社區(qū)社工社會認可支持程度弱;社工運作獨立自主性低等。各地社會管理創(chuàng)新中需要大力發(fā)展的不是以往行政性、非專業(yè)化的社會工作，而是以專業(yè)為基礎、以助人為宗旨的社會工作，是以民間組織與職業(yè)社會工作者為主體的社會工作。這種專業(yè)化的社工模式既要適應本區(qū)域社會文化環(huán)境，又要對開展社會工作所在社區(qū)的社會管理和社會服務體制進行嵌入，更要主動與所在地行政機關協(xié)調與溝通，最終實現(xiàn)其社會服務、社會支持以及助人自助的目標和功能。
二、對當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新理念與政策的思考。
通過對各地社會管理創(chuàng)新的文獻搜集、實地調研、經(jīng)驗總結以及模式對比，筆者認為地方政府在今后深化社會管理創(chuàng)新過程中可以從以下幾個維度切入。
(一)尋求社會管理從剛性管理向柔性管理的轉化。
“剛性化”穩(wěn)定思維必定會產生“剛性社會管理”。剛性社會管理奉行以規(guī)章制度為本，以一種機械的非人性化的憑借體制約束、獎懲規(guī)則等手段進行的社會管理，它無法發(fā)揮社會管理實施主體的能動性。在當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新過程中，不管是“大綜管模式”、“網(wǎng)格化管理模式”、“大調解機制”還是“精細化管理模式”等，其實都呈現(xiàn)出一種剛性化特征。而柔性化社會管理則是“以人為本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社會管理客體的心性與行為規(guī)律而施以的非強制性管理方式。這種社會管理方式如果適用恰當，既可以激發(fā)社會管理實施主體的效能感并引發(fā)其對管理目標的內化，也可以增強社會管理客體對社會管理主體行為的信任度并提升其權威。因此，地方政府在尋求社會管理創(chuàng)新從剛性管理向柔性管理轉變的過程中，除了繼續(xù)創(chuàng)新社會管理理念與整合現(xiàn)有的社會管理體制機制以外，還應該更加注重社會發(fā)展、社會融合以及加強文化建設等，真正地形成“安全、穩(wěn)定、有序、活力”的社會氛圍。
(二)探索社會管理從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉化。
社會管理系統(tǒng)并不是一個封閉固化的結構體系，而是一個不斷發(fā)展與演化的開放性系統(tǒng)，它會依據(jù)社會政治經(jīng)濟的發(fā)展而不斷地作出調整。學界在理解我國當代國家-社會關系上所運用的公民社會、法團主義、公民社會制衡國家以及總體制度等理論范式，由于其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國社會管理的現(xiàn)狀。康曉光等通過考察國家對多種社會組織的實際控制而提出了“分類控制體系”理論范式，并通過與其他范式的比照，認為它是理解我國國家與社會關系的“理想類型”。“分類控制體系”是指政府為了自身利益，根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略[1]。在“分類控制體系”理論范式的基礎上，康曉光等又提出了“行政吸納社會”的理論范式，其核心機制是控制與功能替代[2]。在上述理論范式的基礎上，唐文玉提出了“行政吸納服務”的理論范式，其核心互動機制是“支持”與“配合”，主要價值目標是增強公共服務能力，提高服務質量與水平[3]。事實上，我國社會發(fā)展各個階段的社會管理模式已呈現(xiàn)出“體制吸納”的鮮明特征：第一階段表現(xiàn)為組織吸納(單位制);第二階段表現(xiàn)為政策吸納(社會精英介入公共權力領域);第三階段表現(xiàn)為體制吸納的擴展與轉向[4]。我國地方政府可在“行政吸納服務”基礎上引入“嵌入監(jiān)管”的社會管理模式。與公民社會等強調國家與社會相分離的理論范式相比，“行政吸納+嵌入監(jiān)管”的社會管理模式更適宜于我國的現(xiàn)實狀況。因為政府的職能改革、執(zhí)政成本與社會風險控制、社會結構與社會需求的多元化以及社會組織的自利邏輯等因素為社會管理客體適應與接受這種模式奠定了良好的現(xiàn)實基礎。
(三)發(fā)揮社會管理中非正式制度與正式制度的協(xié)同效能。
雖說“非正式制度”在概念上是個“泊來品”，但在我國社會管理實踐史中卻早已成為一種實效的管理理念。民眾所特有的價值觀念、倫理規(guī)范、風俗習慣以及意識形態(tài)等都會影響社會管理的體制構成、效能以及創(chuàng)新。我國體制改革以及“單位制”解體后，從政府分化出的大量社會服務、社會管理以及社會保障實際上部分是由具有非正式制度特性的社區(qū)來承擔的。大量的社區(qū)治理經(jīng)驗研究也表明，社區(qū)治理的實現(xiàn)不僅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撐。以城市流動人口管理為例，地方政府在推行實有人口信息系統(tǒng)建設、類別化監(jiān)管以及組團式走訪機制等正式制度建設的同時，更應在區(qū)域內厘清流動人口與城市安全的復雜關系，包括流動人口群體內部異質性、社會排斥與社區(qū)區(qū)隔、社區(qū)參與與社區(qū)治安以及社區(qū)支持與社區(qū)融合等問題，大力提倡公民融合政策。在制度供給方面，逐漸打破各種身份區(qū)隔，樹立個體及群體間的理性溝通行為;在文化氛圍方面大力倡導民眾的寬容度，增強流動人口的城市認同感;在社會協(xié)同方面，結合社會組織的力量，政府制定協(xié)助流動人口更順利地適應城市生活的各種免費項目，等等。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達成政府社會管理創(chuàng)新中制度協(xié)同的“累積效應”。
(四)強化社會管理中制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力。
系統(tǒng)論認為任何事物都是一個系統(tǒng)。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結構與功能的整體。社會管理制度也是一個由不同要素構成的系統(tǒng)，它絕不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。制度的經(jīng)驗研究表明，基礎制度越高的制度穩(wěn)定性越強，因為它能使社會管理處于合理有效的信息調節(jié)之下。社會管理的有效性是由該項制度系統(tǒng)的耦合性質與程度、耦合方式與層次、外部環(huán)境以及信息溝通等相關的自變量及其相互間關系決定的。從功能上看，社會管理制度系統(tǒng)應包含強制機制、汲取機制、共識機制、監(jiān)管機制、協(xié)調機制、表達機制、整合機制以及再分配機制等八大機制。我國地方政府應進一步強化社會管理中制度系統(tǒng)各功能機制的耦合度，才能更好地發(fā)揮社會管理的效能。因為社會管理制度系統(tǒng)這八大機制具有較強的關聯(lián)性：表達機制能保證獲取社會信息的真實性而有利于社會管理決策;共識機制能保證信息的有效性而降低社會管理成本;協(xié)調機制能保證社會管理決策的執(zhí)行力度;監(jiān)管機制能影響從行動到反饋再到協(xié)調的社會管理執(zhí)行過程;再分配機制能為社會管理奠定合法性基礎;汲取機制能為社會管理增添多元力量;整合機制可以實現(xiàn)社會管理從條塊分割到整體協(xié)調管理;強制機制能保證社會管理的有效執(zhí)行。因此，地方政府在社會管理創(chuàng)新過程中可以這八大機制為切入點，統(tǒng)籌兼顧，逐漸從局部到整體強化社會管理中制度系統(tǒng)的功能耦合以提高其后續(xù)發(fā)展能力。
(五)以社會政策來夯實社會管理創(chuàng)新基礎。
現(xiàn)代社會中對公民福祉和社會正義的關注使社會政策不僅成為政府實施社會治理的一項核心制度，也成為構建社會關系與維護社會穩(wěn)定的一種不可或缺的機制。社會政策清晰地表明了政府透過制度化行動機制來解決社會問題的智慧以及管理社會風險的策略。作為現(xiàn)代社會權利結構與功能實施的部分要素，社會政策就是要針對社會變遷過程中有顯著影響的社會問題，通過策略性的行動實現(xiàn)既定的價值觀，從而建立社會團結的基礎。社會政策通過一系列行動者(政府、社會組織、社區(qū)及民眾等)、資源(物質、經(jīng)費及人力等)、技術與信息等構成的有機體系，在微觀(個人與家庭)與宏觀(社區(qū)、組織與社會)兩個層面上實施社會控制、社會變革以及社會發(fā)展的策略和目標[5]。
地方政府應加強探索如何融合傳統(tǒng)福利理念、政黨意識形態(tài)與社會主義政策推行原則三者形成可操作的政策原則與實踐倫理。在社會政策制定與推行中應遵循秩序與穩(wěn)定、民生與權利、民主與參與以及正義與團結等價值觀。針對社會問題與目標群體，地方政府應著力倡導“發(fā)展型社會政策”。
因為傳統(tǒng)社會政策的受益者或對象可能會產生被動性與依賴性，但發(fā)展型社會政策卻認為，福利接受者或參與者都有自身的能動性與積極性，應該通過各種方式來調動政策受益對象或政策參與者的就業(yè)積極性。由于發(fā)展型社會政策強調社會福利服務的全面性與持久性，它促使傳統(tǒng)的社會工作專業(yè)由注重剩余性的和治療性的服務取向轉向制度性的和發(fā)展性的服務取向。作為一種專業(yè)的社會管理方式，社會工作與社會服務不再是簡單地回應和解決受助對象的物質匱乏等基本問題，而是要通過專業(yè)方法幫助受助者改善社會適應和生存發(fā)展的知識與技巧，并滿足與受助者物質需求相關的情感及社會需求?？傊?，社會政策作為調節(jié)社會關系、消除社會不平等的制度設置，是保證社會穩(wěn)定與實現(xiàn)有效社會管理的基礎性工作。
(六)以培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。
和諧社會是一切積極因素得到最廣泛最充分調動的社會，是一個人與自然、人與人以及人與社會和諧的社會。建設和諧社會不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全體社會成員，是全體社會成員的責任，需要全體社會成員的共同努力。因此，倡導“公共精神”將有助于營造社會管理創(chuàng)新的公共話語氛圍?，F(xiàn)代公共精神源于社會公共領域的道德和理想。公共精神不僅包括社會公德意識、自制自律的行為與善待生命社會的胸懷，而且體現(xiàn)于規(guī)則制定與執(zhí)行的公正性以及自覺性，更是以一定形式的行為為媒介來傳達公共社會領域活動中的各種意向、價值觀念以及行為規(guī)范等。
和諧社會所強調的公共精神的基本向度是民眾在公共生活中對彰顯和諧社會基本理念的行為準則與規(guī)范的主觀認可，并體現(xiàn)于客觀行動上的遵守與執(zhí)行，是力求在具有社會理性與道德理想的民眾之間、部門之間以及民眾與部門之間，彰顯民眾與組織所應持有的權利和義務，也是對公平的承諾，對寬容的尊重，對正義的信仰。我國地方政府在社會管理創(chuàng)新中應從兩個層面著力培育公共精神：一是進一步弘揚政府公共精神。政府的公共精神表現(xiàn)為對公共利益的理解與對公眾利益的關注，政府角色的重新定位以及服務認同角色意識，超越個人視野對公共行政過程的深刻理解，在公共事務活動中的積極參與以及對公共規(guī)范的維護。它要求政府在制定公共政策過程中以公共精神為主導，密切關注并回應民眾需求，具有強烈的責任感，擴大民主參與的渠道，形成民主參與機制。二是增強民眾的公共精神。公共精神也是存在于公民社會之中的一種關心公共事物，并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建構，以營造適于生存與發(fā)展條件的倫理規(guī)范、政治價值與社會制度。公共精神更是指在公共善治的共識基礎上所產生的自尊、互惠、信任等基本倫理規(guī)范，體現(xiàn)為社會交往中在自尊的基礎上贏得他尊，以互惠作為根本的交往準則，在不斷的博弈中積累彼此的信任資本，并遵循于最基本的公共道德基礎。
引導和鼓勵民眾參與公共生活，通過這樣一種平臺的催生與搭建為民眾交流傾訴提供一種解決的話語機制，使民眾都能意識到自我角色的存在、自我價值的實現(xiàn)以及自我權利的賦予，也使民眾認識到自己與社會各群體的彼此共融與平等，讓他們既感覺不到特權等級又意識到走法律程序的正當性，既意識到個體利益的尊貴又感受到公共利益的重要性，既意識到社會秩序感又使得其主客觀需求得以回應。構筑主流公共文化價值觀，以利益為基本動力，以權利為基本支撐，以新倫理精神為軟驅，以創(chuàng)新精神為基本景觀來確立對于民眾公共行為和思想的疏導以及公共精神的生成。
公共精神不是抽象的修辭，它是一種微觀的、鮮活的、流動的、可識別的生活內容和底層修辭。在城市底層話語視野里，培育公共精神其實很大程度上就是要完成精英話語與底層話語的積極對接，完成政治話語與生活話語的有效“縫合”，也就是要將抽象宏大的話語信息轉化為普通民眾能夠理解的表述方式，使其進入民眾的日常生活領域，成為民眾日常生活的一部分，進而在日常生活領域完成對公共精神內涵的識別與認同[6]。這就要求地方政府在既有的社會情境與制度環(huán)境中，以決策精英和普通民眾這兩種基本角色來重構政治社會公共領域，塑造公民共同體。變維穩(wěn)思維為創(chuàng)穩(wěn)思維，從制度的配套和程序的可行兩個層面推進公民資格權利結構的完善，使公民權利內容與保護落到實處;推進民眾有序政治參與的制度精細化;鼓勵民眾積極參與公共事務的開放制度和精英心態(tài)緊密聯(lián)系在一起;形成信息充分交流的社會公共領域并以顯著的互惠和利益妥協(xié)增進社會合作，存量社會資本，涵養(yǎng)豐厚的公共精神;探索國家-民眾之間協(xié)商合作的模式，使利益相關的民眾或關心公共事務的民眾參與到真實的協(xié)商程序中;通過社會組織、社區(qū)以及網(wǎng)絡來設置公共議題，使民眾在對相關公共事務的探討中辨清個體利益與公共利益的邊界及其關系的處理。
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淺析公共政策終結現(xiàn)象的原因
要:公共政策終結發(fā)揮著承上啟下的作用，是一個完整的政策過程中不可或缺的一部分，也是政策自我調整的重要手段?？梢哉f，政策終結是一種政策的淘汰機制，是一種積極的政策選擇行為。它是將無效的或已過時的公共政策予以廢除，其目標是提升政府管理水平與管理能力，促進政策的科學性及合理性，實現(xiàn)社會與政府和諧發(fā)展。本文選擇了近幾年來中國終結的政策案例，從公共政策終結原因方面對其終結進行探討。
關鍵詞:公共政策;政策終結;原因分析
一、政策終結
隨著時代的前進和發(fā)展，公共政策發(fā)展到一定程度的時候也會出現(xiàn)終結現(xiàn)象。政策終結是指公共政策決策者通過對政策進行審慎評估后，采取一些必要措施來終止那些錯誤的，過時的，多余的或無效的政策，政策功能，政策工具或政策組織的一種行為。正如最近我們大家熱議的取消晚婚假政策一樣，根據(jù)全面兩孩政策的新形勢，符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。同時，晚婚晚育假和獨生子女父母獎勵等規(guī)定被刪除，也意味著“晚婚假”、“獨生子女父母獎勵”等帶有時代特色的公共政策也將走向終結。也就是說，我們的政策也跟隨著時代的變化而不斷變化著。學者陳振明指出:“政策終結是政策決策者通過對政策進行慎重的評估后，采取必要措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效政策的一種行為”。因此，政策的終結，既是一個政策的終點，也是一個政策的起點。政策終結過程是一個節(jié)約政策資源、優(yōu)化政策資源結構、提高行政效率和政策質量的過程。政策終結既要剔除不合時宜、存有瑕疵的政策，也要對品質不高、不合時宜的政策資源進行淘汰。
二、政策終結原因分析
(一)政策主體間的利益博弈
在現(xiàn)代社會，公共政策已經(jīng)成為從事公共管理和實現(xiàn)公共利益的重要手段，公共政策對于社會發(fā)展有著重要的作用和意義。一項公共政策的提出、制定、實施實際上就是相關利益主體相互之間博弈的結果。在政策制定和執(zhí)行過程中，各個政策行動主體由于自身所擁有的主體話語表達能力以及資源享賦差異的強弱等造成的政策主體力量此消彼長，這肯定會造成一部分群體受益、另一部分群體的利益受損的現(xiàn)象。利益時代的到來，是市場經(jīng)濟機制和社會結構分化兩個因素雙重作用的結果。當市場取代再分配成為資源配置的基本機制的時候，利益的分配已經(jīng)主要不是取決于國家的意志，而是市場和社會中的利益博弈。同時，社會的分化在加深，不同的利益群體和利益群體在開始形成。如滴滴打車和快的打車幾乎同時宣布與2014年5月17日零點開始暫停乘客端的現(xiàn)金補貼。滴滴與快的打車之爭，二者之所以有如此底氣持續(xù)較近“燒錢”，其背后無疑還是阿里巴巴和騰訊對各自陣營的大力支持。
(二)政策內容缺乏科學性
1、政策內容缺乏法律支撐
政策過程的每一環(huán)程序都必須合乎法律程序和法律規(guī)定。任何一個公共政策，其制定和執(zhí)行主體應該是合乎法律規(guī)定的，必須是在法律明確規(guī)定的具有相應權限的組織之中進行制定和執(zhí)行。比如，我國對養(yǎng)老機構的規(guī)劃及配套建設、對空巢失獨孤寡等老年家庭的社會保障、對養(yǎng)老服務機構規(guī)范化建設、對養(yǎng)老服務評估等問題均沒有法律法規(guī)，基層政府制定的相關養(yǎng)老服務政策文件等又因為缺乏法律的支持，導致政策效能不高。所以說，我國各地政府應完善相關法律法規(guī)和政策。把養(yǎng)老服務機構建設納入城市建設、社區(qū)建設規(guī)劃中;明確各項建設標準;完善對特殊困難老人家庭的社會保障制度;鼓勵加快建設養(yǎng)醫(yī)結合型、康復護理型、居家照料型養(yǎng)老服務機構，政府給予必要的政策支持;提高養(yǎng)老人員福利待遇和社會地位，規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)資格認證等。
2、政策的公眾認同度低
我們所說政策科學與否，是表現(xiàn)在政策能否客觀地反映客觀實際情況、反映民眾的需求和意愿并加以解決。政策所實行的計劃措施以及所制定的行為規(guī)則必須符合絕大多數(shù)人的利益要求，才能被公眾所認可和接受。2015年公共政策密集出臺，比如:養(yǎng)老金并軌和入市、足協(xié)改革等等。除了政策內容，政策何時被發(fā)布;政策如何被解讀等一系列問題也會影響公眾對政策的認同度。所以說，我們政府在制定政策的同時，應充分考慮公眾的感受，并且應正確引導社會輿論，這樣也能夠為公共政策起到正面宣傳的作用。就拿2011年衛(wèi)生部出臺的“量化指標”政令政策來說，這個初衷很好但政令卻沒有讓公眾滿意。看病要等很長時間，看病難這一問題依然沒有得到實質性的解決，老百姓也一定不會認同這項政策的?？梢姡鳛檎咝袆拥闹黧w力量，我們的政府必須要改善民生工程，而不應該是大搞形象工程來作秀，而應該為民辦事，給老百姓帶來實實在在的恩惠。
3、政策的操作性不足
公共政策要得以順利執(zhí)行，不但要有明確的政策執(zhí)行人和明確的政策目標，而且應當具有較強的操作性。但在實踐中有些政策選擇的彈性較大、政策目標也比較模糊，并且相關內容還比較籠統(tǒng)，導致不容易操作。所以政府要必須提高政策質量和可操作性。轉型升級、破舊立新、防范風險，都要腳踏實地、精準發(fā)力，容不得半點“假大空”，要不得粗放浮躁的作風。一項政策好不好，要看是否切實管用。提高政策質量，一要注意分類指導，增強政策的針對性，不能一個藥方治百病。二要便于理解，具有可操作性。制定政策多些換位思考，多站在執(zhí)行者、實施者的角度考慮問題。三要多些小而實的政策措施，積小勝為大勝，貴在取得實效。
(三)政策運行過程還有待規(guī)范
當前我們國家有一些行政決策主體忽視決策程序，從而導致政策問題不明、方案粗糙、目標模糊、政策出現(xiàn)偏差。例如，《財政部、國家稅務總局關于促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》(財稅〔2007〕92號)實施以來，較好地促進了殘疾人就業(yè)，保障了殘疾人的合法權益，但該政策在執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)一些問題亟待改進與完善。按照上述文件規(guī)定，企業(yè)安置殘疾人達到10人以上、高于總人數(shù)25%的納稅人，才能享受到稅收優(yōu)惠政策。一些企業(yè)反映，在考慮企業(yè)正常經(jīng)營的前提下，無法安排如此眾多的殘疾人就業(yè)。建議取消企業(yè)安置殘疾人人數(shù)與比例的條件限制，改按企業(yè)實際安置殘疾人數(shù)享受增值稅退稅優(yōu)惠政策，此舉將可以有效促進企業(yè)安置殘疾人就業(yè)。所以說，我們的公共政策都是在運行的過程中不斷規(guī)范，不斷完善的。只有充分聽取廣大人民群眾的意見和建議，我們的政府才能制定出更好更符合人民意愿的好政策。這樣不僅能夠樹立政府良好的形象，提升政府的公信力和執(zhí)行力，又能給群眾帶來實實在在的好處。
(四)政策執(zhí)行力還有待提升
大部分的政策執(zhí)行者采取事模棱兩可的態(tài)度，有時甚至采取象征性的執(zhí)行措施，投入有限的精力和時間，以此影響政策執(zhí)行的效果。例如:2012年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理局出臺了一項新政策，就是根據(jù)最新修訂的《保健食品命名指南》和《保健食品命名規(guī)定》，規(guī)定藥品生產商不得使用天然、復方等夸張性詞語對保健食品進行命名，但這并沒有起到任何作用。導致政策執(zhí)行的阻滯，最終新政策只能是“空中樓閣”，從而不了了之。這樣既耗費了人力物力也造成了政策直接作用對象一消費者，對該政策的不知情和不理解，阻礙了此項政策的順利實施。影響政策執(zhí)行力的因素有很多，有政策本身的科學性問題，有政策執(zhí)行環(huán)境的匹配性問題，然而最具能動性的還是政策執(zhí)行主體的能力素質問題。同樣的政策，執(zhí)行主體的能力素質不同，則落實效果千差萬別。而且目前政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題都表明，政策執(zhí)行主體的能力素質問題已經(jīng)成為阻礙政策有效執(zhí)行的最關鍵因素，亟待引起重視和解決。
(五)政策的責任追究機制缺乏
在對當前我國政策終結現(xiàn)象分析中發(fā)現(xiàn)，政策不能順利執(zhí)行下去并且變動頻繁，很大程度上是由于相關政策制定、執(zhí)行的行政問責缺失。問責糾錯機制不健全會導致非常嚴重的后果，責任主體可以找到自我利益最大化的彈性空間，過去，有些領導干部隨意決策、違法決策的事例時有發(fā)生，極大損害了國家和社會的公共利益，深刻影響了人民群眾的合法權益。行政問責方面，雖然有不少地方法規(guī)涉及責任追究，但都比較混亂，缺乏統(tǒng)一的責任追究法律法規(guī);關于問責程序也缺少嚴格、統(tǒng)一的標準。所以為了避免或者減少決策失誤，特別是為了避免人為失誤給國家、人民帶來巨大的損失，我們國家建立了重大決策終身責任追究制。為健全依法決策機制，將建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。
(六)政策環(huán)境的多變性
公共政策也受環(huán)境的影響。環(huán)境決定和制約政策，環(huán)境起主導作用。公共政策是隨著社會發(fā)展由環(huán)境需要而產生的;公共政策必須要適應政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就有什么樣的公共政策;政策環(huán)境的發(fā)展變化必然會導致公共政策的發(fā)展變化。從我國的政策環(huán)境來看，我國現(xiàn)階段正處在特殊的社會轉型時期，由于政治體制改革和社會體制轉軌以及社會階層分化重構引發(fā)了一系列的社會問題，如貧富差距、城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，這使得政策環(huán)境發(fā)生了根本改變。政策對環(huán)境變化的靈敏程度就決定了政策周期的長短，若忽視環(huán)境的多變，輕則政策失效，重則對社會造成巨大危害。所以政府在制定政策的過程中決不能忽視環(huán)境的因素。
三、結語
經(jīng)過以上分析，我們可以看出導致政策終結的因素很多，我們要正確認識政策終結這一現(xiàn)象，在實際制定政策過程中要做到以下幾點:一是要科學地認識政策終結，進一步完善政策終結的責任制度。二是要進一步構建現(xiàn)行政策評估的相關制度，特別應重視政策評估的意義及其重要作用。公共政策終結之前應該征求民意，其他的政策終結之前也應該經(jīng)過充分的協(xié)商和廣泛的討論。三是要進一步營造政策終結的輿論的環(huán)境，要力爭社會公眾輿論的支持。應該重視和社會公眾的溝通以及交流，要加強對廣大公眾的宣傳，提高廣大人民群眾對于政策終結現(xiàn)象的思想認識，要進一步消除其抵觸的情緒，進一步營造政策終結輿論的環(huán)境。
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