公共事業(yè)管理論文例文發(fā)表篇2

　　淺談公共事業(yè)管理的有效邊界

　　摘要:公共事業(yè)管理有效邊界的實(shí)質(zhì),是對政府、市場、社會(huì)權(quán)力選擇與實(shí)施邊界的確定。在三維權(quán)力架構(gòu)下,簡單地組合這些權(quán)力,不會(huì)形成公共事業(yè)管理的有效邊界。因此,必須在審視權(quán)力性質(zhì)和作用的基礎(chǔ)上,分化、調(diào)整這些權(quán)力并進(jìn)行合理的制度安排。公共事業(yè)管理有效邊界的生成,并不是獨(dú)尊或否定哪一種權(quán)力,而是這三維權(quán)力保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。

　　關(guān)鍵詞:公共事業(yè)管理;有效邊界;三維權(quán)力;分化

　　一、權(quán)力制度安排中的有效邊界

　　政府權(quán)力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權(quán)力,它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。對公共事務(wù)而言,政府權(quán)力無疑發(fā)揮著積極的作用;而對準(zhǔn)公共事務(wù)的治理,完全由政府權(quán)力主導(dǎo)則會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。政府權(quán)力的運(yùn)作往往傾向于公眾的平均需求和偏好,既無法滿足部分公眾的特殊需求,也不能對新的需求作出及時(shí)反應(yīng)。政府在提供產(chǎn)品時(shí)缺乏成本效益機(jī)制,往往因其“內(nèi)部性”過度追求準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量而忽視公眾的真實(shí)需求,這樣不僅造成產(chǎn)品資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也使政府規(guī)模不斷擴(kuò)大,其間接表現(xiàn)為國家財(cái)政預(yù)算總額的增加,提高了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本。

　　市場權(quán)力即企業(yè)擁有的追求利潤最大化的權(quán)力,它具有追逐利益的特性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的特性,致使企業(yè)缺乏提供這種產(chǎn)品的動(dòng)力和積極性。非排他性會(huì)使人們選擇這樣的消費(fèi)方式,即等其他人購買后自己無償消費(fèi),若所有人都采用此消費(fèi)方式,其結(jié)果造成無人主動(dòng)付費(fèi)購買這種產(chǎn)品;非競爭性使得增加消費(fèi)者的邊際成本為零,增加邊際成本為零的產(chǎn)品其價(jià)格也應(yīng)為零。作為理性“經(jīng)紀(jì)人”的企業(yè)絕不會(huì)生產(chǎn)沒有消費(fèi)者或價(jià)格為零的產(chǎn)品。

　　由此可見,依賴政府或市場權(quán)力來治理準(zhǔn)公共事務(wù),都無法提升公共事業(yè)管理的效能。二維權(quán)力的“失靈”,使得人們積極尋求政府、市場之外的“第三種力量”,即公共事業(yè)組織所擁有的社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力是社會(huì)公眾賦予公共事業(yè)組織的一種非強(qiáng)制性的支配力量,它利用信用資源來溝通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供需雙方,來滿足社會(huì)部分共同需要。這種權(quán)力的權(quán)威來自供需雙方的信任,它的實(shí)施主要靠說服機(jī)制。作為社會(huì)權(quán)力有效載體――公共事業(yè)組織的創(chuàng)新和發(fā)展,使得社會(huì)權(quán)力擁有良好的生存和增長的“土壤”,從而突破了公共事業(yè)管理中二維權(quán)力的安排,呈現(xiàn)出政府、市場和社會(huì)三維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　有效邊界分析是建立在權(quán)力擁有者――組織提供產(chǎn)品和滿足需求的作用之上的。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的理論,公共事業(yè)管理有效邊界的確定是社會(huì)選擇的結(jié)果,其選擇標(biāo)準(zhǔn)就是交易成本。究竟是利用政府權(quán)力,還是利用市場權(quán)力,抑或是社會(huì)權(quán)力,要看哪種權(quán)力在實(shí)施過程中的運(yùn)行成本更經(jīng)濟(jì)、更有效率。

　　二、有效邊界生成的制約因素

　　國家民主進(jìn)程。實(shí)踐表明,社會(huì)的民主化程度越高,公共事業(yè)組織的發(fā)展就越活躍,其所擁有的社會(huì)權(quán)力就越強(qiáng)。相反,在高度集權(quán)的社會(huì)里,國家總是通過控制主要的社會(huì)資源,建立縱向等級(jí)制度體系和組織體系,試圖將任何社會(huì)的、民間的力量納入到自身統(tǒng)一的支配之中。這種情況下,很難產(chǎn)生獨(dú)立于政府的社會(huì)權(quán)力:一方面,政府權(quán)力不斷向社會(huì)擴(kuò)散和滲透,使民間的社會(huì)力量被梳理進(jìn)縱向的行政關(guān)系之中;另一方面,國家往往視民間力量為改造的對象和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的障礙,導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力處于消極被動(dòng)、被排擠的地位。

　　市場發(fā)達(dá)程度。市場的發(fā)達(dá)程度影響著政府、市場和社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的地位和作用。一般來說,市場健全國家的市場、社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用大于市場欠健全國家,市場健全國家的政府權(quán)力的作用小于市場欠健全國家。就中國目前狀況而言,雖然由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制,但由于缺乏歷史基礎(chǔ),市場的健全完善程度仍比較低下,傳統(tǒng)的計(jì)劃色彩仍十分嚴(yán)重。在這種情況下,政府權(quán)力在分配社會(huì)資源方面的作用比那些市場發(fā)達(dá)的國家大得多,在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場發(fā)達(dá)的國家中,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供主要由公共事業(yè)組織承擔(dān),政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。

　　歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國家,政府權(quán)力的作用自然大于資源分散的國家。例如,實(shí)行福利國家政策的瑞典,依靠市場權(quán)力解決不了的問題,都是通過政府權(quán)力,即社會(huì)福利制度來解決的,社會(huì)權(quán)力的作用極小;而在美國則相反,社會(huì)權(quán)力的作用很大。盡管中國正在完成由依賴政府、市場權(quán)力的體制向依賴社會(huì)權(quán)力的體制轉(zhuǎn)化的任務(wù),但政府權(quán)力仍在過渡過程中起很大作用。在目前公共事業(yè)組織尚不成熟、社會(huì)權(quán)力還比較弱小的狀況下,政府權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用,仍將比發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家大得多。隨著以事業(yè)單位改革為切入點(diǎn)的現(xiàn)代事業(yè)制度的完善,政府權(quán)力將日益減弱,社會(huì)權(quán)力會(huì)不斷加強(qiáng)。

　　社會(huì)文化背景。崇尚集體主義的國家,認(rèn)為社會(huì)進(jìn)步是國家引導(dǎo)的結(jié)果,而非個(gè)人力量所致;崇尚個(gè)人主義的國家,認(rèn)為社會(huì)是由一個(gè)個(gè)有獨(dú)立意識(shí)的個(gè)人組成的,社會(huì)進(jìn)步是追求效用最大化的個(gè)人不斷進(jìn)取的合力推動(dòng)的。前一種文化相信組織的力量,后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國家里,政府權(quán)力的作用大于有后一種文化背景的國家,市場權(quán)力特別是社會(huì)權(quán)力的作用則小于有后一種文化背景的國家。中國的文化傳統(tǒng)是崇尚集體主義的,是相信國家在社會(huì)進(jìn)步中的引導(dǎo)作用的;同時(shí)又相對地缺乏契約傳統(tǒng),人們不甚相信契約的效力。

　　三、有效邊界的生成:權(quán)力分化與調(diào)整

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國形成了“大政府、小社會(huì)”的管理模式。政府高度集權(quán)化,事無巨細(xì)均由政府一手操辦,從時(shí)間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過程,政府作為社會(huì)、個(gè)體的保姆或監(jiān)護(hù)人,全面承擔(dān)起廣泛的社會(huì)事務(wù)。其極端形式就是政府包攬一切社會(huì)事務(wù),社會(huì)為政府所吞沒。事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明,“政府辦社會(huì)”模式是低效率的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,在治理準(zhǔn)公共事務(wù)中,首先出現(xiàn)了政府權(quán)力和市場權(quán)力的分離。按照“政企分開”的原則,政府收縮公共產(chǎn)品提供的范圍,改變傳統(tǒng)的大包大攬的做法,將原來由政府承擔(dān)準(zhǔn)公共事務(wù)逐步讓渡給營利部門。這一分離階段,政府權(quán)力逐漸下降,市場權(quán)力不斷提升。

　　在這一治理變革中,市場化是一種國際性潮流。市場化是通過一系列化公為私、公私合作方式,借以引入競爭機(jī)制,提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量,從而達(dá)到更好的社會(huì)治理效果。市場化價(jià)值取向推動(dòng)了“企業(yè)辦社會(huì)”模式的形成。市場化改革在某種程度上降低了準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給成本,提高了準(zhǔn)公共服務(wù)的質(zhì)量,減少了國家的財(cái)政開支,同時(shí)也帶來了一些負(fù)面影響。從公共性的角度,政府市場化改革存在著經(jīng)濟(jì)性損失、公平性損失、腐敗、公共責(zé)任缺失、社會(huì)穩(wěn)定、引發(fā)政府管理危機(jī)等六個(gè)方面的問題。為了克服市場化的弊端,于是出現(xiàn)了第二次權(quán)力的分離,即市場權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離。按照“企事分開”的原則,由政府交給企業(yè)的準(zhǔn)公共事務(wù)又逐步轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織來承擔(dān)。

　　隨著“大政府”向服務(wù)、有效政府的轉(zhuǎn)變以及民主化的縱深發(fā)展,推動(dòng)了準(zhǔn)公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。社會(huì)化意味著政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移了一部分職能,同時(shí)也把與職能相對應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織。社會(huì)化不僅是政府“放權(quán)”的過程,更是政府“還權(quán)”的過程,權(quán)力向社會(huì)分散是社會(huì)化的實(shí)質(zhì)所在。社會(huì)化推動(dòng)了權(quán)力的第三次分離,即政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相分離,其變化趨勢是進(jìn)一步弱化政府權(quán)力的作用,增強(qiáng)社會(huì)權(quán)力的作用。按照“政事分開”原則,徹底改變公共事業(yè)組織作為政府附屬物的狀態(tài)和以政代事的局面,將政府承擔(dān)的具體技術(shù)性、服務(wù)性的社會(huì)職能剝離出來,同時(shí)將公共事業(yè)組織承擔(dān)的行政職能回歸政府部門。簡而言之,就是政府作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“政治決定”者與公共事業(yè)組織作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的承擔(dān)者分開。

　　公共事業(yè)管理有效邊界形成之前,總體來說,政府權(quán)力、市場權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的各種組合所產(chǎn)生的效率都是低下的。經(jīng)過三次權(quán)力的分化與調(diào)整,逐漸生成了公共事業(yè)管理的有效邊界。有效邊界的形成,既不意味著獨(dú)尊唯一的社會(huì)權(quán)力,也不意味著政府權(quán)力和市場權(quán)力的退卻、消失,而是三維權(quán)力一種動(dòng)態(tài)的平衡。它們在公共事業(yè)管理中的作用比重應(yīng)是:社會(huì)權(quán)力>市場權(quán)力>政府權(quán)力。在公共事業(yè)管理中,政府權(quán)力的作用是對公共事業(yè)組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)則。

　　政府通過一定的政策、規(guī)則制度、法律、法規(guī)等,運(yùn)用法制化的手段對公共事業(yè)組織的活動(dòng)進(jìn)行審時(shí)度勢的調(diào)節(jié),根據(jù)其活動(dòng)是否符合法律和政策的要求,進(jìn)行積極的鼓勵(lì)、促進(jìn)或消極的限制、禁止。換言之,政府通過法規(guī)政策引導(dǎo)社會(huì)權(quán)力的正確行使,規(guī)制公共事業(yè)組織的有效運(yùn)作。對于市場權(quán)力,其作用并不是對社會(huì)權(quán)力的替代,而是將需求、價(jià)格、競爭和激勵(lì)機(jī)制引入公共事業(yè)組織中。公共事業(yè)組織通過需求機(jī)制,進(jìn)入事業(yè)型市場充分調(diào)研公眾對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求狀況,制定合理戰(zhàn)略規(guī)劃;利用價(jià)格機(jī)制,制定產(chǎn)品的合理價(jià)格;通過競爭機(jī)制,逐步打破壟斷的局面;利用激勵(lì)機(jī)制,不斷激發(fā)其成員的積極性和創(chuàng)造性,更好地提升公共事業(yè)管理效能。社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理過程中則發(fā)揮著主導(dǎo)作用,通過公共事業(yè)組織采取計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方式對準(zhǔn)公共事務(wù)進(jìn)行具體的管理。

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