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高職教育區(qū)域發(fā)展差異問題研究:制度困境與政策設(shè)計(jì)
近年來，在良好的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策環(huán)境支持下，我國高職教育獲得迅猛發(fā)展。2010年具有普通高等學(xué)歷教育招生資格的高職(專科)院校達(dá)1239所，占全國普通高校總數(shù)的52.8%。但在這蓬勃發(fā)展的背后卻存在著諸多深層次問題，職業(yè)教育的區(qū)域發(fā)展差異問題便是其中之一。自2005年10月國務(wù)院頒布《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》以來，關(guān)于職業(yè)教育的區(qū)域發(fā)差異問題及其解決議題并沒有體現(xiàn)在政府決策及有關(guān)制度中。顯而易見，這一問題并沒有引起政府部門的足夠重視。不僅如此，從學(xué)術(shù)界的研究情況來看，也多側(cè)重于義務(wù)教育和普通高等教育的區(qū)域差異問題，對包括高職教育在內(nèi)的職業(yè)教育的區(qū)域差異問題卻少有關(guān)注。
教育的區(qū)域發(fā)展差異問題是影響教育公平的主要因素之一。以目前我國高職教育的發(fā)展路徑和態(tài)勢來看，無疑會進(jìn)一步加大區(qū)域發(fā)展差異并進(jìn)而惡化教育公平狀況。更為重要的是，它制約了地方社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，在拉大區(qū)域間教育發(fā)展水平差距的同時，進(jìn)一步拉大了區(qū)域間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。高職教育的區(qū)域發(fā)展差異已成為一個亟待研究并需要解決的重要課題。
廣東既是一個經(jīng)濟(jì)大省，同時又是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育發(fā)展區(qū)域差異較為明顯的省份。就廣東省高職教育發(fā)展水平來看，其不均衡狀況亦相當(dāng)突出，在全國范圍內(nèi)頗具典型意義。對其展開深入的研究，具有理論上和實(shí)踐上的雙重必要性。鑒于此，本文根據(jù)對廣東省高職教育區(qū)域發(fā)展差異問題的深入調(diào)查研究，從制度層面剖析了造成這一問題的原因，進(jìn)而提出解決這一問題的政策性措施。
廣東省高職教育區(qū)域發(fā)展差異剖析
職業(yè)院校作為職業(yè)教育資源最直接、最主要的載體，其分布及發(fā)展?fàn)顩r可以直接反映職業(yè)教育區(qū)域性發(fā)展情況。因而，本文將以高職院校的區(qū)域性發(fā)展情況為依據(jù)展開相關(guān)論證。
2009年，廣東省共有高職院校71所，占全省普通高?？倲?shù)的2/3;2009年，廣東省高職院校招生23萬人，占普通高校招生總數(shù)的一半以上;高職院校在校生達(dá)到61萬人，占全省普通高校在校生總數(shù)的46%。然而，由于經(jīng)濟(jì)、社會、歷史等原因，廣東省高職教育區(qū)域發(fā)展差異問題還比較突出。以高職院校的區(qū)域分布為例。珠三角地區(qū)以全省14%的國土面積聚集著全省84%的高職院校，而珠三角以外地區(qū)占有全省86%的土地面積，卻擁有不到總數(shù)16%的高職院校。這一現(xiàn)狀既不利于《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和“雙轉(zhuǎn)移”等社會經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，也會進(jìn)一步制約廣東省社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
2009年，廣東省國民生產(chǎn)總值為40494.00億元，其中，珠三角地區(qū)為32147.00億元，占79.4%，東西兩翼及山區(qū)五市為8347.00億元，占比20.6%。2009年，廣東省年末戶籍人口為8365.98萬人，其中，珠三角地區(qū)為2967.02萬人，占35.5%，東西兩翼及山區(qū)五市為5398.96萬人，占64.5%;2009年，全省年末常住人口為9620.01萬人，其中，珠三角地區(qū)為4768.24萬人，占49.6%，東西兩翼及山區(qū)五市為4851.77萬人，占50.4%。
在2009年全省具有高等學(xué)歷教育招生資格的71所高職院校中，珠三角地區(qū)擁有60所，占總數(shù)的84.5%;東西兩翼及山區(qū)地區(qū)只有11所，僅占總數(shù)的15.5%。而在珠三角地區(qū)，廣州地區(qū)有44所，占珠三角總數(shù)的73%，其他地區(qū)16所，占27%。從優(yōu)質(zhì)高職教育資源的布局來看，全省4所國家級示范性高職院校、7所“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”骨干高職院校立項(xiàng)建設(shè)單位都分布于珠三角。
通過對廣東省高職院校的區(qū)域發(fā)展情況與其主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口總數(shù)情況的對照分析，發(fā)現(xiàn)高職教育區(qū)域發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模不相匹配，與區(qū)域人口規(guī)模更不匹配，存在明顯的地區(qū)差異。珠三角地區(qū)以全省79.4%的經(jīng)濟(jì)總量、35.3%的戶籍人口和50%的常住人口占據(jù)著全省84.5%的最主要的高職教育資源和100%的優(yōu)質(zhì)高職教育資源;東西兩翼及山區(qū)地區(qū)以全省64.7%的戶籍人口和50%的常住人口卻只分享到全省15.5%的高職教育資源。這樣，一方面，由于教育資源布局過于集中甚至擁擠，不利于教育效益的最大化發(fā)揮，從而影響教育效率的最佳實(shí)現(xiàn);另一方面，由于教育資源布局的不平衡導(dǎo)致數(shù)量眾多的東西兩翼及山區(qū)地區(qū)居民受教育的機(jī)會遠(yuǎn)不及珠三角地區(qū)，從而導(dǎo)致教育不公平。
廣東省高職教育區(qū)域
發(fā)展差異的制度性因素
廣東省高職教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況背后有著深刻而復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)原因，影響因素眾多。就制度方面而言，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致當(dāng)前廣東省高職教育區(qū)域性非均衡發(fā)展的因素涉及以下幾方面。
(一)財(cái)政非均衡扶持中的教育經(jīng)費(fèi)地方政府主導(dǎo)制度
各級政府對珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策傾斜和資金扶持，使該地區(qū)獲得了優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的各種條件，高職教育也從中受益;各類教育實(shí)行分級管理、地方負(fù)責(zé)的體制后，高職教育經(jīng)費(fèi)其實(shí)主要由地方政府負(fù)擔(dān)。這種政策導(dǎo)向及其實(shí)施影響著高職教育的均衡發(fā)展。
(二)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠健全完善
當(dāng)前，廣東省高職教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，制約了高職教育的區(qū)域性均衡發(fā)展。如現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不甚合理，轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)效果較差。現(xiàn)行制度的主要形式是一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沿襲了原來的分配格局，對消除區(qū)域間差異效果不大。
(三)“精英教育”與“經(jīng)濟(jì)中心”并重的制度安排
在政府相關(guān)教育政策制定過程中，“經(jīng)濟(jì)為重”價值取向和“精英教育”制度安排的存在，阻礙了高職教育的均衡發(fā)展。高職教育資源配置優(yōu)先滿足甚至只反映經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，如主要以城市學(xué)生(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域往往城市密集)的學(xué)力為依據(jù)制定教學(xué)大綱和確定教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師之間存在著懸殊的師資配備標(biāo)準(zhǔn)和教師待遇標(biāo)準(zhǔn)。各級各類“示范學(xué)?！焙汀爸攸c(diǎn)學(xué)?！表?xiàng)目建設(shè)加劇了高職教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致區(qū)域間學(xué)校發(fā)展差距的拉大。
(四)“重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，輕經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)”的制度慣性
公共財(cái)政政策存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，輕經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，重城市，輕農(nóng)村，重重點(diǎn)職業(yè)院校，輕非重點(diǎn)職業(yè)院校的傾向。政府優(yōu)先考慮城市發(fā)展需求的政策導(dǎo)向，直接影響了高職教育的均衡發(fā)展。有關(guān)部門將培養(yǎng)創(chuàng)新型精英式人才、實(shí)施“211”工程以及辦研究型大學(xué)的普通高等教育工作思路，照搬到面向地區(qū)、面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一線、面向人人的職業(yè)教育中，加劇了高職教育的區(qū)域差異。
(五)教育評價及督導(dǎo)制度等不夠科學(xué)健全
新的高職人才培養(yǎng)工作評估方案實(shí)施前各地教育督導(dǎo)評估工作主要局限于分等定級、鑒定評比，這種分等定級的教育評價方式對學(xué)生和社會產(chǎn)生了誤導(dǎo)，促使學(xué)生和家長都千方百計(jì)地報(bào)讀等級較高的學(xué)校。此類評價也拉大了學(xué)校間的差距，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展的兩極分化。教育評估制度執(zhí)行中也出現(xiàn)了偏差，先前對落后地區(qū)高職教育的評價要求可以低于發(fā)達(dá)地區(qū)的要求，這種做法暗示了鼓勵拉大高職教育區(qū)域差距的政策和價值導(dǎo)向。
廣東省高職教育
區(qū)域性均衡發(fā)展的政策設(shè)計(jì)
為推進(jìn)廣東省高職教育區(qū)域性均衡發(fā)展，應(yīng)本著實(shí)現(xiàn)教育公平的三原則，即平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則，設(shè)計(jì)和制定相應(yīng)的高職教育發(fā)展政策。
(一)平等原則下的政策設(shè)計(jì)
筆者所說的教育平等主要指教育起點(diǎn)平等和教育過程平等，實(shí)質(zhì)上是指獲取教育資源的機(jī)會平等。教育結(jié)果平等沒有納入教育平等范疇。這是因?yàn)樵谀壳扒樾蜗赂呗毥逃Y(jié)果平等幾乎沒有實(shí)現(xiàn)的可能性。追求結(jié)果平等在公共政策層面上和教育實(shí)踐中都不具備現(xiàn)實(shí)可行性。但教育結(jié)果公平狀態(tài)是存在的，基于教育機(jī)會平等所產(chǎn)生的教育結(jié)果的不平等就是一種公平。因?yàn)槠降仁构骄邆淞撕侠硇裕詸C(jī)會平等自然引致結(jié)果公平。
教育政策無法將“結(jié)果平等”作為政策目標(biāo)，但教育政策可以為教育結(jié)果預(yù)設(shè)較高的基本標(biāo)準(zhǔn)，并要求不同地區(qū)都達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。因此，要求各地區(qū)教育達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)，這在教育政策上具有現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。在制定和實(shí)施教育政策時應(yīng)遵循這一思路，把握“結(jié)果平等”與“結(jié)果公平”的不同內(nèi)涵，審慎對待并正確闡述結(jié)果公平問題，并可通過問責(zé)制度來促進(jìn)這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以減少教育結(jié)果的不平等，縮小廣東省高職教育發(fā)展的區(qū)域性差異。
具體而言，政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀管理，進(jìn)行分區(qū)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)高職教育資源的優(yōu)化配置。應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局出發(fā)，通過政策和法律等宏觀措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間高職教育的相對均衡發(fā)展。政府要制定當(dāng)?shù)馗呗毥逃恼w規(guī)劃，調(diào)整學(xué)校的區(qū)域性布局，提高區(qū)域內(nèi)教育資源利用率，使區(qū)域高職教育呈現(xiàn)特色化、多元化發(fā)展格局。指導(dǎo)各區(qū)域制定與區(qū)域發(fā)展相適應(yīng)的高職教育發(fā)展戰(zhàn)略，確定各區(qū)域高職教育發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、規(guī)模、速度以及人才培養(yǎng)的規(guī)格、種類、質(zhì)量和數(shù)量。引導(dǎo)東西兩翼地區(qū)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，適度發(fā)展特色化高職教育;對粵北山區(qū)，省財(cái)政要適當(dāng)加大教育財(cái)政扶持力度，擴(kuò)大高職教育規(guī)模，滿足本地區(qū)群眾接受高職教育的需求;引導(dǎo)和支持珠三角地區(qū)高職院校進(jìn)一步提升辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，適當(dāng)控制高職教育發(fā)展規(guī)模。
(二)差異原則下的政策設(shè)計(jì)
筆者所說的高職教育政策差異原則，是指根據(jù)各區(qū)域的實(shí)際情況區(qū)別對待，表現(xiàn)為教育資源配置的差異性，即不是平等或平均地分配教育資源。不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會需求不同，這是政策制定和理論研究的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。根據(jù)區(qū)域?qū)嵡檫M(jìn)行多樣化的教育資源配置，意味著不同和差異，但體現(xiàn)了教育公平。差異原則要求在制定教育政策時，應(yīng)摒棄“提供各區(qū)域等量齊觀的同質(zhì)性的教育資源才是公平”的習(xí)慣思維，承認(rèn)不同區(qū)域的基礎(chǔ)、環(huán)境和條件差異，提供多層次多樣化的教育資源，以滿足各地區(qū)個性教育、特色教育發(fā)展的需要。
在這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)與高職教育非均衡發(fā)展的背景下，高職教育發(fā)展的政策導(dǎo)向應(yīng)該是：在加強(qiáng)宏觀調(diào)控和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，針對不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展特點(diǎn)和趨勢，將高職教育融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，正確區(qū)分不同區(qū)域高職教育的發(fā)展重點(diǎn)，因地制宜地選擇與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的高職教育發(fā)展路徑和模式，實(shí)現(xiàn)高職教育的區(qū)域化發(fā)展。
突出區(qū)域特色，制定合理的區(qū)域高職教育發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)區(qū)域差異，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定合理的區(qū)域高職教育發(fā)展戰(zhàn)略，使高職教育特色化，面向本區(qū)域培養(yǎng)特色人才。并在此基礎(chǔ)上控制區(qū)域差異的擴(kuò)大，平衡區(qū)域發(fā)展。
兩翼及粵北地區(qū)應(yīng)注重高職教育的適度發(fā)展，不能盲目追求速度與規(guī)模;應(yīng)充分考慮到高職院校的專業(yè)設(shè)置與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在的“偏差”，在擴(kuò)大教育規(guī)模的同時，適當(dāng)控制速度。應(yīng)以特色謀發(fā)展，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，主要培養(yǎng)第一、二產(chǎn)業(yè)所需的技能人才，大力培養(yǎng)“三高”農(nóng)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和特色工業(yè)等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)所需的，面向生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)一線的高技能型人才。同時，還應(yīng)著力提高辦學(xué)效益，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，而不去追求教育規(guī)模的擴(kuò)張和體系的完備。
珠三角地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)大力發(fā)展較高層次的高職教育，以多層次、多學(xué)科、多專業(yè)為主，在不斷擴(kuò)大規(guī)模的同時，注重高職教育的質(zhì)量和層次的提升;在繼續(xù)發(fā)展專科層次的高職教育、優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，適當(dāng)發(fā)展本科層次的職業(yè)教育，并可嘗試發(fā)展研究生層次的職業(yè)教育，逐步建立一個層次豐富、結(jié)構(gòu)合理、與普通教育相互銜接溝通的高職教育體系。
(三)補(bǔ)償原則下的政策設(shè)計(jì)
教育政策的補(bǔ)償原則關(guān)注落后地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，并對社會經(jīng)濟(jì)地位處境不利的區(qū)域在教育資源配置上予以傾斜補(bǔ)償。這種政策導(dǎo)向及其執(zhí)行是不平等的，但卻是公平的。不論是縮小結(jié)果差距，還是追求機(jī)會平等，都需要補(bǔ)償。根據(jù)補(bǔ)償原則，教育資源要向弱勢地區(qū)和弱勢學(xué)校傾斜。因此，教育補(bǔ)償政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注珠三角兩翼及粵北山區(qū)，主要應(yīng)著眼于以下幾方面。
加大對高職教育的經(jīng)費(fèi)投入，為實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償原則奠定物質(zhì)基礎(chǔ) 當(dāng)前，高職教育正迎來大發(fā)展的歷史機(jī)遇。在中央不斷加大對高職教育投入力度的同時，地方政府也要積極落實(shí)中央有關(guān)政策，加大對高職教育的資金投入，解決職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，為實(shí)施教育補(bǔ)償提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時，拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)與珠三角及當(dāng)?shù)匦袠I(yè)、企業(yè)合作辦學(xué)，建立教育發(fā)展聯(lián)盟，面向行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)培養(yǎng)特色人才，以此來獲取不同渠道的經(jīng)費(fèi)支持。
加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政扶持力度，縮小地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)差距 從生均事業(yè)費(fèi)的地區(qū)分類來看，東西兩翼及山區(qū)的生均事業(yè)費(fèi)明顯低于珠三角地區(qū)。這些地區(qū)的人均GDP以及財(cái)政收入和財(cái)政支出均低于珠三角地區(qū)，兩者經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯。生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異主要源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異。因此，要縮小地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)的差距，需要提升這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，改善這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)人才、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素向這些地區(qū)流動，培養(yǎng)其自身的造血功能。省級政府應(yīng)加大對這些地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)這些地區(qū)的財(cái)政供給能力。這些地區(qū)可利用省級政府的轉(zhuǎn)移支付資金加大對高職教育的投入，縮小其與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育發(fā)展差距。
切實(shí)解決招生公平問題 由于地理區(qū)位不同及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，廣東省東西兩翼及粵北山區(qū)高職院校的綜合競爭力明顯不及珠三角地區(qū)。如果遵循同樣政策并按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招生，前者自然會處于不利地位，造成高職教育的不公平?？梢栽囆凶屒钒l(fā)達(dá)地區(qū)高職院校進(jìn)入提前批次招生。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)取消一專二專招生等招生方式，實(shí)施更加公正、透明的招生政策，有效解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)高職院校招生計(jì)劃難以完成，而許多錄取分?jǐn)?shù)線以上的考生卻不能順利升學(xué)的問題。
推進(jìn)區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)部的相互合作，促進(jìn)區(qū)域高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展 引導(dǎo)珠三角地區(qū)高職院校通過輻射擴(kuò)散、跳躍擴(kuò)散等方式，實(shí)現(xiàn)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)高職院校的對口支持與協(xié)作。具體可通過區(qū)域間的資源互補(bǔ)、人才交流、聯(lián)合辦學(xué)、對口幫扶等形式來實(shí)現(xiàn)。針對同一區(qū)域內(nèi)高職院校存在的發(fā)展差異，可通過整合教育資源，實(shí)施重點(diǎn)突破戰(zhàn)略，創(chuàng)建一批特色學(xué)校和名牌學(xué)校及相關(guān)專業(yè)，通過其擴(kuò)散集聚效應(yīng)和示范帶頭作用，提高本區(qū)域高職教育的整體發(fā)展水平。
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