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政策終結(jié)的認(rèn)知障礙及解決途徑分析
一、政策終結(jié)的概念及其必要性
(一)政策終結(jié)的概念。在政策科學(xué)早期，政策終結(jié)很少被涉及。到20世紀(jì)70年代中期，美國等西方資本主義國家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹，政府的干預(yù)措施屢屢受挫，政策的無效性逐漸浮現(xiàn)，人們紛紛要求結(jié)束那些效率低，效能差的政策和機(jī)構(gòu)，政策終結(jié)逐漸受到重視。1976年赫伯特?考夫曼在《政府組織是不朽的嗎?》一書中，首次提出了關(guān)于政策終結(jié)研究具體內(nèi)容。最先提出政策終結(jié)概念的是拉斯韋爾，他在《決策過程》一書中將政策終結(jié)定義為“關(guān)于取消政策方案，以及研究有關(guān)相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動或因政策終結(jié)而喪失價值的人們之主張的活動。”政策終結(jié)的概念被提出后，相繼有很多學(xué)者給出了自己對政策終結(jié)的概念界定，在本文中采取學(xué)者寧騷在《公共政策》學(xué)中對政策終結(jié)的概念，即：“所謂政策終結(jié)就是公共政策的決策者通過對政策進(jìn)行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策的一種行為。”
(二)政策終結(jié)的必要性分析：1、從政策本身的角度來看，政策終結(jié)有利于促進(jìn)政策優(yōu)化，提高政策質(zhì)量。在文中引用的政策終結(jié)的概念來看，政策終結(jié)的對象是“那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策”?，F(xiàn)代到社會生活節(jié)奏加快，政策環(huán)境復(fù)雜多變，已經(jīng)制定的而公共政策很容易隨著時間的發(fā)展而成為過時的或錯誤的政策。另外一種情況就是某些政策是為解決某些特定的事件而制定的，不具有普遍性，在事件解決后，這些政策便成為無效的或多余政策。如果這些政策不及時終結(jié)，就不能適應(yīng)社會的發(fā)展，阻礙國家和社會的穩(wěn)定發(fā)展。及時終結(jié)這些政策，意味著該領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的新政策的制定，實現(xiàn)公共政策的與時俱進(jìn)，促進(jìn)政策優(yōu)化，提高政策質(zhì)量。2、從政策資源角度來看，政策終結(jié)有利于節(jié)省政策資源，提高政策效率。政策的運行必然消耗一定的政策資源，比如實施政策的組織機(jī)構(gòu)的運行，實施政策的人力、物力、財力的投入等。對于任何一個政府而言，政策資源都是有限的。如果繼續(xù)實施那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策，會造成人力、物力、財力的極大浪費，財政負(fù)擔(dān)不斷加重，阻礙社會的發(fā)展。因此，只有把有限的資源配置到必要的領(lǐng)域，才能使其發(fā)揮最大效用，節(jié)省政策資源，提高政策效率。政策終結(jié)作為政策過程中一個必不可少的環(huán)節(jié)，具有非常重要的意義。政策終結(jié)包括政策、功能、組織、計劃等的終結(jié)。事實上，作為政策本身的終結(jié)很容易，但其組織及功能的終結(jié)非常困難，受到各種因素的阻礙。
二、政策終結(jié)的認(rèn)知阻礙
(一)政策制定者思想較為保守，更新緩慢。政策制定者在制定某個政策是經(jīng)過較多的調(diào)查與研究的，從政策的前期準(zhǔn)備到政策出臺有一個較長的過程，因此政策是否能適應(yīng)社會發(fā)展的速度是一個值得探討的問題。并且政策制定者思想較為保守，政策制定要接受政策終結(jié)這一變化要經(jīng)過一個緩慢的適應(yīng)過程，其對信息的把握速度較慢，甚至在更新了信息的情況因政策的慣性也不愿意去終止舊的政策，造成了政策終結(jié)的困難。
(二)政府對政策問題認(rèn)識不夠深入，忽視政策制定應(yīng)解決的實際問題。從政策制定的社會文化環(huán)境來看，我國現(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展同時也造成了社會中崇尚金錢之風(fēng)。同時受我國傳統(tǒng)歷史文化的影響，形式主義和注重“面子”的風(fēng)氣仍然存在。因此，地方政府在終止具體政策時，就是承認(rèn)該政策制定時有問題，因此受這些傳統(tǒng)文化因素的影響，政策終結(jié)也較為困難。
(三)心理上的抵觸。政策終結(jié)往往會引發(fā)一些心理上的抵觸。對政策終結(jié)的抵觸心理主要有三種情形：一是政策受益者。因為政策的存在會給他們帶來既得的利益，而政策的終結(jié)會使其失去已有的實際利益，因此，他們對某項政策的終結(jié)往往會產(chǎn)生逆反的心理。二是政策制定者。政策制定者對已制定的政策如果缺乏責(zé)任感和認(rèn)真科學(xué)的態(tài)度，一般情況下并不愿意承認(rèn)政策設(shè)計有缺陷或失敗。三是政策的執(zhí)行者。與政策制定者類似，他們通常也不愿意承認(rèn)政策的失敗，因為他們在政策過程中已投入了較多的精力，如果政策終結(jié)可能損害到他們的未來發(fā)展時，他們往往會表現(xiàn)出強(qiáng)烈的心理抵觸。
三、解決政策終結(jié)認(rèn)知水平障礙的途徑分析
(一)要經(jīng)常性的組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)新理論，新思想，適應(yīng)新環(huán)境。政府對事物認(rèn)知的更新程度對與政策方針的制定有非常重要的作用。因此，政府應(yīng)該經(jīng)常組織公務(wù)員學(xué)習(xí)新的理論，思想等，并且針對某些特定問題進(jìn)行調(diào)研，開拓他們的思路，真正從社會需要與人民利益的角度去制定政策，終結(jié)不合時宜的或錯誤的政策。這樣才能夠保證政策與時俱進(jìn)，順應(yīng)社會發(fā)展的需要。
(二)終結(jié)政策前，要對執(zhí)行終結(jié)的具體人員進(jìn)行宣傳教育。將關(guān)于政策終結(jié)的必要性、目的與方式等信息正確、及時、全面地傳遞給有關(guān)人員。中央政府應(yīng)通過具體方式對各地方政府，尤其是遲遲不終結(jié)該政策的政府進(jìn)行宣傳教育，讓其明白終結(jié)這一政策的真正原因、所要達(dá)到的目的以及如果不終結(jié)將會造成怎樣的后果等等。讓執(zhí)行政策終結(jié)的個人和部門能夠“知其然”也“知其所以然”，通過這樣的方式能夠相對減少政策終結(jié)的阻力。
(三)重視交流與溝通，消除人們的心理抵觸情緒。順利實現(xiàn)政策終結(jié)的主要途徑，首先應(yīng)讓與政策相關(guān)的人員參加關(guān)于政策終結(jié)的討論和決策，消除人們的反面情緒，并且取得人們對政策終結(jié)的支持。這是一個減少阻力的有效辦法。同時，還要加強(qiáng)組織間的長期有效的溝通。將與政策終結(jié)相關(guān)的信息正確、及時地進(jìn)行溝通有助于人們?nèi)媪私夂桶盐照呓K結(jié)的原因、目的和方法，避免和消除由于不了解情況而可能產(chǎn)生的誤會和抵制，最終形成政策終結(jié)的良好的變革環(huán)境。
中國糧食增長的貢獻(xiàn)因素分析及政策建議
計算得到影響我國糧食增長各因素的貢獻(xiàn)率，并結(jié)合改革開放以來的三次糧價改革以及糧食波動規(guī)律，從而完成對各貢獻(xiàn)因素的分析，并給出了相應(yīng)的政策建議。
一、理論依據(jù)及其數(shù)學(xué)模型構(gòu)建
首先選取生產(chǎn)函數(shù)，筆者這里采用Cobb―Douglass函數(shù)，其一般表達(dá)形式為Q=AKαLβ，從此公式方便地推導(dǎo)出資本增長、勞動力增長、科技進(jìn)步各要素在產(chǎn)出增長中的貢獻(xiàn)率，將兩邊對時間t求導(dǎo)，則有：
本文研究糧食的時間區(qū)間是在1979至2003年，因此參數(shù)確定，必須考慮糧食產(chǎn)量以及各影響因素在此區(qū)間的波動，如果波動較大，則參數(shù)值并不唯一，反之，參數(shù)可為常數(shù)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題“糧食生產(chǎn)周期性波動的規(guī)律及明后年生產(chǎn)前景預(yù)測”研究報告(1997.12)及許多研究糧食生產(chǎn)波動周期的文章，大致可將糧食波動周期分為1979-1984、1985-1990、1991-1995、1996年至今四個周期，再結(jié)合我國糧食價格改革這個政策因素以及其他貢獻(xiàn)因素的逐年變化趨勢，筆者將糧食產(chǎn)量及各因素波動周期分為1979-1984、1985-1989、1990年至今三個周期，但是考慮樣本量不大，另外除1979-1984年這個區(qū)間糧食產(chǎn)量波動較大外，其他區(qū)間波動偏小，因此假定參數(shù)在研究區(qū)間1979-2003年保持不變。三是確定參數(shù)估計方法，筆者對擴(kuò)展了的Cobb-Douglass函數(shù)Q=A(t)X1β1…Xkβk兩邊取對數(shù)，得到如下對數(shù)模型：
這樣將Cobb-Douglass函數(shù)線性化，再用回歸分析法，就可以得到各參數(shù)值。最后將各樣本值代入各因素貢獻(xiàn)率的計算公式，求出各年各影響因素對糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率。
二、貢獻(xiàn)因素選取及其在波動周期的分析
本文數(shù)據(jù)選自《中國統(tǒng)計年鑒》各期、《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》，運用逐步回歸方法，得到如下對數(shù)線性回歸模型：
lnQ=10.642+0.318ln(hf)-0.192ln(gd)-0.142ln(czr)+0.469ln(wgr)+ε
(9.837) (10.100)(-2.640) (-4.090)(1.911)
回歸模型的復(fù)相關(guān)系數(shù)R2為0.963,DW值為1.201，模型估計較好，基本不存在序列相關(guān)。其中Q代表某年糧食產(chǎn)量;hf代表某年化肥施用量;gd代表某年耕地年末擁有量;czr代表某年成災(zāi)率，它等于成災(zāi)面積除以總播種面積;wgr代表某年灌溉率，它等于有效灌溉面積除以總播種面積。其余變量因存在共線性，或者是對糧食產(chǎn)量影響較小，而被排除，但它們對糧食產(chǎn)量的影響能力并沒有被忽略，將通過綜合要素生產(chǎn)率反映。分析上述結(jié)果，并且結(jié)合糧食產(chǎn)量逐年變化率的波動規(guī)律，以及考慮我國糧價改革這個制度因素，大體可以分1979-1984、1985-1989、1990年至今三個波動周期來探討各影響因素增長在糧食增長中的貢獻(xiàn)作用。
第一，1979-1984年，除1980年糧食減產(chǎn)外，其余各年份糧食產(chǎn)量大幅增長，整個區(qū)間糧食增產(chǎn)顯著，同時耕地資源投入量除1979年外逐年減少，并且耕地減少對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)總體上具有正效應(yīng)。為什么耕地投入量減少，糧食產(chǎn)量增加，而耕地的減少卻對糧食增長具有正效應(yīng)呢?這主要由于1979年國家為了發(fā)展糧食生產(chǎn)，首先大幅度提高糧食收購價格，并逐步提高糧食議購部分的比例，在價格提高的刺激下，再加上家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制這個制度因素深入人心，致使農(nóng)民種糧積極性大幅提高，耕地資源投入量雖然下降，但是以前凝結(jié)在耕地中的邊際生產(chǎn)力卻在慢慢釋放出來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也逐步由粗放轉(zhuǎn)向集約，糧食單產(chǎn)增加，糧食產(chǎn)量大幅增長。同時，化肥施用量逐年增加，對糧食增長具有正效應(yīng)，促使糧食增產(chǎn)。另外這幾年自然災(zāi)害較少，成災(zāi)率下降，這些都對糧食增長具有正效應(yīng)。但這一區(qū)間灌溉率對糧食增長的貢獻(xiàn)總體上具有負(fù)效應(yīng)，與事實相駁，這主要源于1981年灌溉率對糧食增產(chǎn)的負(fù)貢獻(xiàn)異常突出(究其原因在于1981年總播種面積數(shù)據(jù)顯著高于相鄰年份，造成該年份灌溉率數(shù)據(jù)異常)，造成整個波動周期的異常，拋開1981年這個異常年份，整個區(qū)間灌溉率的貢獻(xiàn)率仍為正值，反映農(nóng)業(yè)灌溉對我國糧食增產(chǎn)的重要作用。最后剩余要素對糧食增長的綜合貢獻(xiàn)呈絕對正效應(yīng)，反映了農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)市場化條件、農(nóng)業(yè)政策等要素都在逐漸成熟完善，從而對糧食產(chǎn)量增長貢獻(xiàn)頗多。
第二，緊隨著1984年糧食生產(chǎn)高峰后，1985年糧食生產(chǎn)出現(xiàn)大滑坡，由此以糧食暫時供過于求，國家倉庫積壓，農(nóng)民“賣糧難”為序幕開始了第二個波動周期。為擺脫糧食生產(chǎn)下滑和徘徊的局面，從1985年開始，國家推出一系列政策加快了以市場為取向的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的步伐，由此在此區(qū)間糧食產(chǎn)量呈緩慢上升趨勢。而各影響因素變化則為，耕地資源投入量在此區(qū)間逐年下降，耕地減少對糧食增長貢獻(xiàn)總體上呈正效應(yīng)，但是這種正效應(yīng)卻在減弱，到1989年，僅為0.003861。而化肥施用量增長貢獻(xiàn)與糧食增長率保持同向變化，化肥增長對糧食增產(chǎn)具有正貢獻(xiàn)，從而反映化肥投入對糧食增長的重要意義。至于灌溉率，不管糧食增產(chǎn)與否，它各年份基本上都對糧食增長貢獻(xiàn)呈現(xiàn)正效應(yīng)，從而反映農(nóng)業(yè)灌溉對糧食產(chǎn)量增長的穩(wěn)定促進(jìn)作用。而成災(zāi)率除1986、1989年較高，導(dǎo)致對糧食生產(chǎn)負(fù)作用較大外，其他年份自然災(zāi)害較少，利于糧食生產(chǎn)。最后是剩余要素的綜合貢獻(xiàn)率的逐年變化，它對于糧食增長貢獻(xiàn)仍如上一周期具有正效應(yīng)。
第三，隨著1990年糧食大豐收，我國糧食價格改革進(jìn)入了以市場調(diào)節(jié)為主、宏觀調(diào)控為輔的階段。國家基本上放開了絕大多數(shù)商品價格，實行限價和指導(dǎo)價格政策，糧食購銷價格也隨行就市。因此糧食生產(chǎn)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時期，在1990、1996這兩個糧食高產(chǎn)年之間糧食增長隨著市場供求關(guān)系出現(xiàn)規(guī)律變化，值得注意的是繼98年糧食生產(chǎn)正增長后1999-2001連續(xù)三個年份糧食都出現(xiàn)負(fù)增長，特別是2000年糧食減產(chǎn)嚴(yán)重(Y2000=-0.0909)，雖然科技進(jìn)步等剩余要素對糧食增長的綜合貢獻(xiàn)是正效應(yīng)，可是耕地資源投入量、化肥施用量以及灌溉率對于糧食增長的貢獻(xiàn)均呈現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，再加上南澇北旱，氣候無常，導(dǎo)致成災(zāi)率對糧食生產(chǎn)造成一定負(fù)面影響。但從這一周期看，耕地資源減少對糧食增長貢獻(xiàn)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，造成這種結(jié)果的原因，主要在于糧食比較效益較低，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地非農(nóng)化等因素造成耕地資源投入量下降，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然在擴(kuò)張，從而致使人們無節(jié)度地使用耕地，又不注意保養(yǎng)耕地、提高耕地質(zhì)量，造成耕地資源邊際生產(chǎn)力下降，甚至耗損枯竭?；适┯昧吭鲩L和灌溉率增加對糧食增長貢獻(xiàn)總體上呈現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，并且這種負(fù)效應(yīng)主要集中在近幾年，這主要因為在經(jīng)過糧食產(chǎn)量高速增長的第一、二周期后，化肥和灌溉投入對糧食的增產(chǎn)效益隨著人們對土地的過度開發(fā)而出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象，這與耕地資源減少對糧食增長的負(fù)貢獻(xiàn)原因相同。成災(zāi)率的貢獻(xiàn)基本是正效應(yīng)，反映自然災(zāi)害的減少對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極作用。剩余要素綜合貢獻(xiàn)總體上仍為正效應(yīng)，并且這種正效應(yīng)在這三個周期中呈現(xiàn)遞增趨勢，反映科技進(jìn)步對糧食增長的積累效應(yīng)。
三、促進(jìn)我國糧食增長的途徑分析
我國糧食生產(chǎn)至1998年以來始終處于負(fù)增長狀況，而且這種形勢仍在持續(xù)。這種現(xiàn)象反映了糧食比較效益逐年降低，嚴(yán)重挫傷糧農(nóng)生產(chǎn)積極性，造成農(nóng)民拋耕棄耕現(xiàn)象嚴(yán)重的事實，這不僅不利于糧食生產(chǎn)，也有害于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的維持，同時糧食的持續(xù)負(fù)增長也造成了2003年下半年全國各地區(qū)大部分農(nóng)產(chǎn)品的漲價。作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，它的穩(wěn)定就是社會的穩(wěn)定，而作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，更是重中之重，針對上述問題，筆者提出促進(jìn)我國糧食增長的如下途徑。
第一，提高糧食比較效益、轉(zhuǎn)移部分農(nóng)業(yè)勞動力，從而提高糧農(nóng)收入，促進(jìn)糧食增長。改革開放后的三次糧食價格改革都促進(jìn)了糧食增長，但是受國際糧價影響，其上升空間有限。糧食具有生產(chǎn)原料和消費必需品的雙重身份，這種特性造成糧食需求彈性較小，比較效益較低，市場利潤空間有限這樣的事實，致使糧農(nóng)的相對收入較低，再加上我國糧食生產(chǎn)主體基數(shù)較大，更是造成糧農(nóng)的絕對收入較低，從而降低了糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性，因而提高糧食比較效益，減少農(nóng)業(yè)勞動力，從而可提高糧農(nóng)收入，促進(jìn)糧食增長。前者可通過根據(jù)區(qū)域環(huán)境和資源條件種植有比較優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)糧食品種，提高人民消費質(zhì)量，另外根據(jù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，種植有較大市場需求和產(chǎn)業(yè)需求的糧食品種，從而提高糧食比較效益;后者通過發(fā)展地區(qū)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、輕工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，從而減少糧食種植主體基數(shù)。
第二，施行農(nóng)地整理，保證耕地數(shù)量，并改造中低產(chǎn)田，提高耕地質(zhì)量。耕地減少對糧食增長的正效應(yīng)越來越弱，并且近幾年來這種資源的轉(zhuǎn)移甚至成為造成糧食減產(chǎn)的主要原因之一。土地整理是保證我國耕地動態(tài)平衡的重要方法之一，也是實現(xiàn)耕地資源優(yōu)化配置的重要手段。近十幾年，由于農(nóng)業(yè)比較效益較低，以及國際環(huán)保呼聲的高漲，耕地被征用現(xiàn)象普遍，一是大量靠近城市、土壤肥沃的耕地被征用，用于房地產(chǎn)發(fā)展或高污染工廠的興建，不僅造成農(nóng)田的占用，也致使耕地質(zhì)量的下降;二是為提高人民生活質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境，退耕還林、還草現(xiàn)象也造成了耕地資源的減少。因此作為糧食生產(chǎn)重要資源的耕地，要在數(shù)量和質(zhì)量上，特別是質(zhì)量上尋找突破，以保證糧食生產(chǎn)。
第三，提高農(nóng)業(yè)資本投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程。我國東部沿海省份以及個別經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省市已基本完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，可廣大的西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然靠臉朝黃土背朝天較原始的耕作方法，因此提高農(nóng)業(yè)資本投入，就顯得相當(dāng)重要?；适┯昧恳约肮喔嚷识紝Z食生產(chǎn)具有正效應(yīng)，在考慮地區(qū)資源條件，特別是耕地資源結(jié)構(gòu)和水資源狀況的情況下，加大化肥施用量以及提高灌溉率都是較合適的方法，當(dāng)然化肥的使用也必須配合土壤的肥力狀況，以免破壞土壤質(zhì)量，造成投入產(chǎn)出比下降。
第四，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。人類對自然的破壞所付出的代價往往具有時滯性，可是隨著掠奪的加劇，這種時滯正在慢慢縮短，人類必須要為自己的掠奪做出補(bǔ)償。同時正如上表所述，成災(zāi)率降低對于糧食生產(chǎn)具有明顯的正效應(yīng)，農(nóng)業(yè)氣候?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響在目前仍是一個相當(dāng)重要的影響因素，它在五個因子排序中也列入第三位，因此保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。
第五，按照利潤最大化和采納風(fēng)險較小化原理，實行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和技術(shù)創(chuàng)新。剩余要素綜合生產(chǎn)率對糧食生產(chǎn)具有明顯的正效應(yīng)，剩余要素中最主要的還是科技進(jìn)步，它包括農(nóng)業(yè)機(jī)械對人的代替，節(jié)水技術(shù)對資源的節(jié)約，以及農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)的提高等，因此科技進(jìn)步對糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)頗多。但是目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣還是存在一定困難，包括新技術(shù)采用的收益和成本、技術(shù)推廣和創(chuàng)新的成本，還有人們對新技術(shù)的接受能力等，因此農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和技術(shù)創(chuàng)新，就必須結(jié)合利潤最大化和采納風(fēng)險較小化原理，以促進(jìn)新技術(shù)的利用和推廣。
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