論文關(guān)鍵詞：公共行政倫理 憲政 黨政 政府基礎(chǔ)
　　論文摘要：公共行政倫理的出現(xiàn)是一個(gè)新時(shí)代的產(chǎn)物。鑒于社會(huì)生活的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規(guī)范論或美德論等的傳統(tǒng)論域之中，須從制度基礎(chǔ)層面做出澄清才能獲得共識(shí)，從而保證公共行政倫理的有效進(jìn)行，這正是目前中國(guó)公共行政的薄弱環(huán)節(jié)，也應(yīng)成為亟待解決的問(wèn)題。
行政倫理涉及的是行政活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向之類(lèi)的根本問(wèn)題，這樣的價(jià)值導(dǎo)向一經(jīng)確認(rèn)就可以成為政府內(nèi)全部行政組織和行政人員日常行為的整體價(jià)值目標(biāo)，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動(dòng)。由行政向公共行政的轉(zhuǎn)變?cè)谖鞣绞加?.0世紀(jì)80年代，隨之出現(xiàn)了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會(huì)性，制度基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或政府官員，還擴(kuò)展到市民社會(huì)、公民團(tuán)體、非政府組織以及公民個(gè)人等更大的范圍，它將行政的“統(tǒng)治”( 8}’~})改造成“治理”( gover-~)，力圖將行政主體對(duì)行政相對(duì)人的控制方式轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓黧w與行政相對(duì)人的雙向互動(dòng)?？梢哉f(shuō)，良好的制度設(shè)計(jì)和適宜的制度理念不僅構(gòu)成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內(nèi)容。
依照行政學(xué)首創(chuàng)者威爾遜的設(shè)想，將政治與行政區(qū)分開(kāi)可以保證行政隊(duì)伍的穩(wěn)定、行政活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)化以及行政程序的持續(xù)性，這是基于他對(duì)政治包含不同層面活動(dòng)形式的深刻洞察。他認(rèn)為民選的代表(政客)通過(guò)政治程序決定政府應(yīng)采取何種方案，行政官員則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行這些方案。也就是說(shuō)，將政策的制定與政策的執(zhí)行劃分成不同的類(lèi)型，由兩類(lèi)人群分別去擔(dān)當(dāng)。所以，他主張，一旦一個(gè)機(jī)構(gòu)的使命得到確立，立法機(jī)關(guān)通過(guò)了行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，那么政治過(guò)程便結(jié)束了，行政過(guò)程也隨之開(kāi)始。( Wilson, 1887)在他看來(lái)，行政活動(dòng)的本質(zhì)就是實(shí)施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當(dāng)時(shí)科學(xué)主義思潮的印記，簡(jiǎn)單地將行政活動(dòng)當(dāng)作純粹技術(shù)化的活動(dòng)，行政人員必須完全擯棄個(gè)人好惡，持價(jià)值中立立場(chǎng)進(jìn)行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實(shí)踐證明，完全無(wú)視價(jià)值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無(wú)助于公眾利益的實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)傷害公眾的利益。
公共行政興起后，人們開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)和行政人員價(jià)值信守的責(zé)任，否則，公權(quán)就容易淪為私利的手段，行政活動(dòng)就會(huì)背離其初衷。而且行政活動(dòng)決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區(qū)別在于，私人決策的后果最終是私人自己來(lái)承擔(dān)，但公共決策的后果最終卻要由公眾來(lái)承擔(dān)。一個(gè)有錢(qián)的人如何支配他的錢(qián)只是一個(gè)私德問(wèn)題，但政府官員如何支配財(cái)政預(yù)算就不能僅僅出于他個(gè)人的偏好，而必須服從公共意志。
如何明確公共意志，通過(guò)什么途徑保證行政活動(dòng)所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國(guó)人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現(xiàn)了國(guó)家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經(jīng)過(guò)憲法的檢驗(yàn)才是恰當(dāng)?shù)?，這就是憲政理念。
憲政思想的源頭是近代啟蒙思想，即對(duì)專(zhuān)制的警覺(jué)和對(duì)民權(quán)的張揚(yáng)。當(dāng)時(shí)的一些思想先行者意識(shí)到封建專(zhuān)制的最大弊端在于權(quán)力分配的極端不公以及有權(quán)者對(duì)權(quán)力的任意支配，所以提出了“法治”( the rule of law)的思想。法治的鼓吹者主張法律必須合乎自然的普世原則，法律必須由自由選舉產(chǎn)生的、代表人民的、作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法機(jī)構(gòu)來(lái)制訂。早在1215年英國(guó)約翰王為取得發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)所需的征稅權(quán)，不得不與領(lǐng)主們達(dá)成妥協(xié)而在《大憲章》上簽字，這一憲章成為西方世界最重要的法律文件，這一事件本身直接引申出憲政的理念，因?yàn)樗鼮橥鯔?quán)(以后就擴(kuò)展為行政權(quán)力和官員的權(quán)限等)的范圍立下了界標(biāo)，肯定了公民個(gè)人獨(dú)立并受切實(shí)保護(hù)的法定權(quán)利，通過(guò)合約、協(xié)商的形式來(lái)表達(dá)最低限度的最廣泛共識(shí)，對(duì)這種共識(shí)的尊重、服從就構(gòu)成了人們行為的可預(yù)期性，憲政提供了“和平演變”、“權(quán)利斗爭(zhēng)”之類(lèi)政治進(jìn)步和社會(huì)演進(jìn)的全新方式。
在過(guò)去的幾十年間，西方許多學(xué)者在行政倫理研究方面做出了探索，提出了有關(guān)公共行政道德基礎(chǔ)、清晰而簡(jiǎn)明的主張。例如，貝萊(Bailey,1965, p263)認(rèn)為“公共組織中最基本的三個(gè)道德品質(zhì)是樂(lè)觀、勇氣和仁慈的公平”。威爾伯(York Willbern, 1984, p102)則考察了公共服務(wù)的道德性，提出“公共官員的道德水平可以劃分出六個(gè)類(lèi)型或六個(gè)層次”，它們是:忠誠(chéng)和服從法律、調(diào)節(jié)利益沖突、堅(jiān)持服務(wù)取向和程序公平、履行民主責(zé)任、信守公共決策制訂的倫理規(guī)范、維持各集體和社會(huì)協(xié)調(diào)的倫理規(guī)范。庫(kù)拍(Terry Cooper, 1987)則主張正義是公共行政實(shí)踐中最核心的內(nèi)在善，實(shí)現(xiàn)正義的過(guò)程伴隨著廣泛的自治、責(zé)任、正當(dāng)程序、追求完善等要求。沃斯雷和格魯特(Worthley and Grurnet, 1983)建議公共服務(wù)系統(tǒng)的價(jià)值包括法治、義務(wù)、效率、自主、責(zé)任、能力、客觀和公平。無(wú)論如何，他們都堅(jiān)持了憲政這一基本理念，憲政構(gòu)成了西方公共行政倫理的制度基礎(chǔ)。
中國(guó)現(xiàn)代行政可上溯到民國(guó)時(shí)期。此前數(shù)千年的封建王朝統(tǒng)治，只有“家政”或“朝政”，而無(wú)行政。一方面因其事務(wù)主要局限于少數(shù)官宦和皇室成員，廣大民眾無(wú)緣接近，存在高度封閉性甚至神秘性;另一方面因其毫無(wú)章法或鮮有章法，或有政而不行，或行所非政，結(jié)果，因人設(shè)位，政因人出，隨意性和偶然性太大，無(wú)法用理性預(yù)先推知朝廷或皇帝或官員的行為，同時(shí)他們的也不總是以追求效率化為目標(biāo)。嚴(yán)格意義上的行政行為無(wú)從產(chǎn)生。
孫中山先生創(chuàng)立民國(guó)政府時(shí)，洞悉中國(guó)傳統(tǒng)封建王朝之弊端，力主采取歐美民主方式組建國(guó)民政府，與此同時(shí)，他也深刻意識(shí)到由于當(dāng)時(shí)普通國(guó)人政治知識(shí)匾乏，不識(shí)民主為何物，甚至他們鮮有對(duì)公共事務(wù)、政治活動(dòng)的興趣，所以，需要采取漸進(jìn)的方式，孫中山提出了“軍政”、“訓(xùn)政”、“憲政”三步走的方案。首先由革命的軍人以武裝手段推翻舊制度，建立新政權(quán)，確立革命軍人的統(tǒng)領(lǐng)地位。在訓(xùn)政階段，則通過(guò)開(kāi)展新式教育，在民眾中傳播先進(jìn)理念，使民主深人人心。在民眾習(xí)得民主、自由等新思維之后，時(shí)機(jī)成熟，便可實(shí)行“憲政”。
然而，孫中山彈精竭慮，英年早逝，現(xiàn)代行政的實(shí)踐成了未竟事業(yè)。后因軍閥混亂，變異的“軍政”背離了孫中山先生的初衷。蔣介石統(tǒng)一中國(guó)后，為控制各地軍閥，不得不強(qiáng)化軍政，對(duì)民眾也不強(qiáng)調(diào)訓(xùn)政，遲遲不肯向憲政邁進(jìn)，終于釀成1931年前后由一些開(kāi)明知識(shí)分子所掀起的民主大討論。胡適等人明確提出推行憲政本身就是一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程，民眾也在其間感受憲政的影響。如果非要等條件成熟，民眾完全開(kāi)化，則遙遙無(wú)期也。他們邇不無(wú)深刻地指出，民國(guó)政府推遲憲政的實(shí)質(zhì)就是避憲政而固守訓(xùn)政甚至退化至軍政而已。
中國(guó)共產(chǎn)黨早在延安時(shí)期就開(kāi)始了行政實(shí)踐，充分總結(jié)了中國(guó)歷史教訓(xùn)以及國(guó)民黨政權(quán)的失誤，將馬克思主義經(jīng)典作家的若干論述加以實(shí)踐化運(yùn)用，開(kāi)始了許多富有建設(shè)性的革新，創(chuàng)造了新天地。例如頒布了若干法案、條例，將軍隊(duì)、黨政、民生等活動(dòng)納人到依法而治的框架下;普及文化知識(shí)，提高識(shí)字率，增強(qiáng)民眾參政能力;廣開(kāi)言路，吸納民主人士的參與;進(jìn)行廣泛的群眾動(dòng)員，同時(shí)開(kāi)展各種形式的教育、推廣活動(dòng)，許多基層群眾第一次被組織起來(lái)。
中華人民共和國(guó)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，全面執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，并著手恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。要在一窮二白、百?gòu)U待興的基礎(chǔ)上建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)，不得不采取國(guó)家主義的體制。行政政權(quán)全面滲透社會(huì)生活的方方面面，甚至抵達(dá)民眾日常生活的全部領(lǐng)域。1956年社會(huì)主義改造的完成，最終確立起中國(guó)共產(chǎn)黨的核心地位，黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政結(jié)構(gòu)也得以正式形成，行政與政治高度融合，行政與黨政密不可分，這一方面可以順利地將政治理想、黨政道德價(jià)值貫徹下去，另一方面又可以強(qiáng)化行政人員的隊(duì)伍建設(shè)，為此，逐漸設(shè)置了相對(duì)排斥性的限制條件，從而導(dǎo)致行政活動(dòng)“政治化”和行政隊(duì)伍“精英化”。參與到政府機(jī)關(guān)的人們只是那些政治上可靠的人，他們經(jīng)過(guò)了黨的各級(jí)組織的考核，獲得了黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)人的信任，一些階層的人群，如工農(nóng)子弟、轉(zhuǎn)業(yè)軍人等更由于出身的優(yōu)勢(shì)和個(gè)人經(jīng)歷的“清白”而獲得青睞。此外，為了有效地推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程，作為新中國(guó)行政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國(guó)家又實(shí)行了農(nóng)村貼補(bǔ)城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的模式，并由國(guó)家擔(dān)當(dāng)起組織生產(chǎn)、銷(xiāo)售、分配等職能，建立起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。
　　在近30年間的改革開(kāi)放過(guò)程中，國(guó)家有關(guān)部門(mén)充分意識(shí)到了現(xiàn)存的行政體制對(duì)市場(chǎng)、對(duì)變化了的社會(huì)生活的不適應(yīng)，進(jìn)行了多次改組、重塑，并展開(kāi)了較為深人的行政機(jī)構(gòu)改革。然而，不可否認(rèn)，成效遠(yuǎn)比預(yù)期的小。若做橫向比較，我們更加清楚地看到，中國(guó)現(xiàn)代行政的滯后已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，究其根源在于缺乏為公共行政倫理設(shè)置切實(shí)可行且有足夠穩(wěn)定性的制度基礎(chǔ)。這是我們必須認(rèn)真對(duì)待的重要問(wèn)題。
其實(shí)，西方公共行政倫理建設(shè)也并非一帆風(fēng)順，分贓制、寡頭制、黑金政治等也曾困繞他們多年，但隨著逐漸確立起憲政理念的核心地位，公共行政倫理才走上了正軌。美國(guó)學(xué)者庫(kù)拍就曾指出，作為一門(mén)有前景的學(xué)術(shù)事業(yè)同時(shí)也獲得了學(xué)院研究認(rèn)可的公共行政倫理學(xué)的研究不會(huì)早于20世紀(jì)70年代。遲至90年代才得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展。他總結(jié)認(rèn)為，70年代至90年代的20年間美國(guó)及西方行政倫理學(xué)的研究著述主要關(guān)心如下七個(gè)主題:公民身份和民主理論、德性、建國(guó)思想和憲法傳統(tǒng)、行政組織的背景、倫理教育、哲學(xué)理論和運(yùn)用、道德認(rèn)知發(fā)展等。
公共行政人員的角色是其社會(huì)職能的體現(xiàn)，這樣的社會(huì)職能又受制于不同的公共行政體系的制度安排。概括地說(shuō)，公共行政人員的角色定位在當(dāng)代有三種主要形式:(1)在黨政一體的制度設(shè)計(jì)中，公共行政人員主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政體中，公共行政人員是全體人民意志的體現(xiàn)者;(3)在代議制政府下，公共行政人員是各種利益的協(xié)調(diào)者。我國(guó)正在實(shí)施的包括政體分開(kāi)的行政改革力圖突破黨政一體的模式，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政制度又要避免代議制政府的動(dòng)蕩，因此，行政改革的目標(biāo)是確認(rèn)普遍民主的政體，但在中國(guó)的公共行政活動(dòng)中由于“委托人缺席”，不存在完備的委托代理關(guān)系，這就容易導(dǎo)致公共行政活動(dòng)缺少制度激勵(lì)，使得普遍民主的政治理念追求僅僅維系于公職人員的思想覺(jué)悟之上，必然變得非常脆弱。這就回到了我們?cè)谏衔闹刑岬降恼才诺膯?wèn)題上。
可以說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理不興的一個(gè)重要原因是公共行政人員的角色不明，這就意味著行政倫理的主體定位不清，也正是角色不明或錯(cuò)位才導(dǎo)致了公共行政活動(dòng)中不道德現(xiàn)象的大量發(fā)生。
行政行為的最終依據(jù)是什么?這是一個(gè)難以有令人滿意回答的問(wèn)題。由于制度基礎(chǔ)不明確、不切實(shí)，這就給行政活動(dòng)留下了太大的伸縮空間，造成了行政活動(dòng)的隨意性。效益和功利這樣的可視、易于量化的目標(biāo)就受到各級(jí)政府和行政人員們的追捧。其實(shí)，關(guān)于行政行為的最終依據(jù)的問(wèn)題在思想史上始終存在爭(zhēng)論。目的論者認(rèn)為，政績(jī)是最主要的，而道義論者調(diào)符合道德原則或人類(lèi)普遍認(rèn)可的規(guī)則的行為才是有價(jià)值的。行為效果在公共機(jī)構(gòu)和公職人員的價(jià)值譜系中占據(jù)著極其重要的地位。現(xiàn)代國(guó)家政治權(quán)力的合法性和合理性的主要支柱是其政績(jī)，但若僅僅為了追求政績(jī)，可能會(huì)驅(qū)使相當(dāng)部分行政人員不擇手段，這就根本背離了公務(wù)活動(dòng)的初衷，所以必須對(duì)政績(jī)進(jìn)行價(jià)值引導(dǎo)，給出經(jīng)過(guò)道德辨思的政績(jī)觀。
“狹義的公共行政往往只注重效率和經(jīng)濟(jì)等管理層面的價(jià)值。廣義的公共行政，除了重視管理的價(jià)值之外”，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛(ài)國(guó)主義等的價(jià)值〔’〕。“當(dāng)我們?cè)谡顒?dòng)中使用效率和經(jīng)濟(jì)這樣的詞語(yǔ)時(shí)，公共行政人員就置于將這些詞語(yǔ)轉(zhuǎn)化成如下的行動(dòng)過(guò)，即有意或無(wú)意地反復(fù)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)理性，把它視為全部活動(dòng)的預(yù)定推論。……如果他們以這樣的方式進(jìn)行行政活動(dòng)，公共事務(wù)就成為手段性的了，因而任何意義上的公共善都被降低為一系列個(gè)人偏好的某種功利結(jié)果。”[z]公共決策單一以是否有利于經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，在某種程度上不惜犧牲國(guó)民健康、生命安全、環(huán)保以及社會(huì)正義—這可能是我們近20多年來(lái)的最大教訓(xùn)。這也從一個(gè)側(cè)面表明公共行政倫理在我國(guó)仍未引起足夠重視，許多官員甚至高級(jí)官員并沒(méi)有自覺(jué)地將倫理價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)道德風(fēng)尚、公眾道德需要等轉(zhuǎn)化為衡量公共行政活動(dòng)的重要參數(shù)。片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率、提高物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)的結(jié)果是在公務(wù)員隊(duì)伍中普遍存在庸俗唯物論傾向，在公共行政過(guò)程中倫理考量被遺忘。
目前，我黨在進(jìn)行堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)的偉大實(shí)踐，這就意味著行政倫理必須體現(xiàn)人民意志和共產(chǎn)黨的理想社會(huì)信念。所以，當(dāng)代中國(guó)行政倫理應(yīng)有兩個(gè)層次，在較低層次上，努力建成以服務(wù)為基點(diǎn)、以公正為目標(biāo)、以合法為方式的倫理體系。要充分尊重公民的自由和權(quán)利，切實(shí)落實(shí)公務(wù)活動(dòng)中的職責(zé)，促使公務(wù)員以專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)精神從事公務(wù)活動(dòng)。這樣的行政倫理要求應(yīng)借助各種立法、程序等成為日常行政活動(dòng)常態(tài)。在較高層次上，要做到以人類(lèi)理想目標(biāo)為宗旨，追求普遍的平等、幸福的實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)要體現(xiàn)在行政精神上，成為裁斷具體行政沖突和行政道德規(guī)范沖突的終極價(jià)值體系。