新公共管理范式對(duì)高校管理的影響
時(shí)間：
劉俊生1由 分享
摘要：從闡述新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要思想入手，結(jié)合高校準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，分析當(dāng)前學(xué)校管理中存在的問題，并從公共管理研究范式的角度，探討對(duì)我國(guó)高等教育改革進(jìn)程的影響，其目的是從中獲得對(duì)我國(guó)高等教育管理改革的啟示。
關(guān)鍵詞：新公共管理范式；高校管理；影響
從20世紀(jì)80年代初開始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管各國(guó)改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同，但都有一個(gè)共同議程，即“新公共管理”或“管理主義”范式。隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)育成熟，行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)高等教育管理的實(shí)踐模式和研究領(lǐng)域的理論體系都亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。因此，研究當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐，借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸取其理論成就，對(duì)我國(guó)高等教育管理改革無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理學(xué)以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，將私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制廣泛運(yùn)用到公共部門。它是西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，在一定程度上反映了公共行政管理發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。根據(jù)西方學(xué)者格里爾和蓋布勒等人的論述，新公共管理運(yùn)動(dòng)主要有以下幾個(gè)方面的主要思想。
1．政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃漿
新公共管理主張政府在行政管理中應(yīng)是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵作用而不是劃漿作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開支，提高效率。新公共管理認(rèn)為，有效的政府并不是一個(gè)實(shí)干的政府，也不是一個(gè)執(zhí)行的政府，而是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府。
2．政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向
新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，從而改變傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)政府職能和社會(huì)職能重新進(jìn)行定位。市場(chǎng)不僅在私營(yíng)部門內(nèi)存在，而且也在公共部門內(nèi)存在。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客或客戶。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。
3．政府應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況做出反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采用分權(quán)的方法，通過減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)。
4．政府應(yīng)采用私營(yíng)部門成功的手段和經(jīng)驗(yàn)
與傳統(tǒng)的公共行政部門排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的手段和經(jīng)驗(yàn)。如重視成本效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本、提高效率等。
5．政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
新公共管理認(rèn)為，政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給。運(yùn)用這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共管理中去，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有利于提高工作效率，有利于優(yōu)化服務(wù)態(tài)度，有利于激發(fā)創(chuàng)新意識(shí)。
6．政府應(yīng)重視公共管理的效率、效果和質(zhì)量
傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結(jié)果。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)生與結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)主動(dòng)靈活對(duì)外界情況的變化以及不同利益的需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)與人員的業(yè)績(jī)效果聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是任務(wù)付酬。
二、當(dāng)前高等教育管理存在的主要問題
由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，我國(guó)高校管理的觀念、方法、體系比較傳統(tǒng)和陳舊，同社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的需求相比，同高等教育大眾化的發(fā)展要求相比，還存在很多不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1．高等學(xué)校辦學(xué)體制改革出現(xiàn)滯后現(xiàn)象
根據(jù)新公共管理的觀點(diǎn)，作為稀缺資源的高等學(xué)校由原來被認(rèn)為屬于核心公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌瞎伯a(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變要求加快對(duì)高等學(xué)校在辦學(xué)體制上的改革。在目前高校辦學(xué)體制改革中，雖然學(xué)校的隸屬關(guān)系作了調(diào)整，但要改變長(zhǎng)期形成的中央政府各部門和地方政府自成體系、各自封閉的辦學(xué)狀況還比較困難。部分學(xué)校和專業(yè)重復(fù)設(shè)置，教育資源配置和學(xué)校結(jié)構(gòu)、布局不夠合理，辦學(xué)條件較差，辦學(xué)水平和教育質(zhì)量不高。在學(xué)校內(nèi)部管理上，高校還沒有真正改變其主管部門附屬機(jī)構(gòu)的地位，面向社會(huì)自主辦學(xué)的權(quán)力有限，缺乏自我約束機(jī)制，難以靈活適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。
2．后勤社會(huì)化改革進(jìn)展緩慢
由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，在后勤體制改革以前，我國(guó)高校都建有比較完善的后勤保障和服務(wù)系統(tǒng)，其直接后果是學(xué)校辦社會(huì)，導(dǎo)致后勤機(jī)構(gòu)人員越來越多，經(jīng)費(fèi)開支越來越大，學(xué)校負(fù)擔(dān)越來越重，嚴(yán)重制約著學(xué)校辦學(xué)水平的提高和辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大。當(dāng)前，雖然大部分高校成立了后勤服務(wù)公司，并按企業(yè)化的模式進(jìn)行運(yùn)行，但是由于產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制轉(zhuǎn)換、人員分流、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)結(jié)算等方面存在著較大的困難，高校的后勤服務(wù)并沒有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。社會(huì)上的企業(yè)還很難參與學(xué)校服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，后勤企業(yè)還沒有真正成為“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
3．缺乏成本效益觀念，浪費(fèi)嚴(yán)重
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高校是國(guó)家全額撥款的事業(yè)單位。隨著改革開放的深入發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。除國(guó)家財(cái)政撥款外，還有教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入等，但國(guó)家財(cái)政撥款收入仍然是高校主要來源之一。由于高校的主要任務(wù)是培養(yǎng)人才和科學(xué)研究，其產(chǎn)出的效益主要體現(xiàn)在社會(huì)層面上，加之經(jīng)費(fèi)不足可以向財(cái)政要專項(xiàng)、要政策，自身籌資壓力很小。因此，高校普遍存在不重視投入產(chǎn)出的效益分析和研究，有些項(xiàng)目的投入往往是不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)，存在著非常嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。到目前為止，高等學(xué)校對(duì)固定資產(chǎn)的管理沒有實(shí)行計(jì)提折舊的賬務(wù)處理辦法；對(duì)生均培養(yǎng)成本還沒有形成一套權(quán)威的、科學(xué)的計(jì)算方法；對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出情況也沒有建立完善的評(píng)估體系；對(duì)投資決策的論證缺乏效益觀念；加之目前對(duì)高校管理者在經(jīng)費(fèi)投入和使用方面還沒有形成有效的管理約束機(jī)制，因而不可避免地出現(xiàn)資金浪費(fèi)、資產(chǎn)流失和投資失誤現(xiàn)象。
4．缺乏規(guī)范的用人制度和合理的分配制度
用人制度和分配制度的改革，是高校管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在“教授終身制”、“教師鐵飯碗”的體制還沒有完全打破；干部能上不能下，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還沒有完全建立起來。一些本可以通過招聘l臨時(shí)工來完成的工作崗位，卻仍然使用正式工，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本大大提高。
5．校(院)二級(jí)關(guān)系沒有完全理順
受傳統(tǒng)管理觀念的影響，學(xué)校管理重心還沒有真正下移，學(xué)校的政策制定、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、設(shè)備購(gòu)置、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、招生就業(yè)、人員流動(dòng)等方面的決策權(quán)集中在機(jī)關(guān)職能部門，學(xué)院一級(jí)辦學(xué)自主權(quán)比較小，難以放開手腳開展工作。相比之下，機(jī)關(guān)部門的職能顯得過于強(qiáng)大，管理過度、管理越位的現(xiàn)象比較突出。
關(guān)鍵詞：新公共管理范式；高校管理；影響
從20世紀(jì)80年代初開始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管各國(guó)改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同，但都有一個(gè)共同議程，即“新公共管理”或“管理主義”范式。隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)育成熟，行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)高等教育管理的實(shí)踐模式和研究領(lǐng)域的理論體系都亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。因此，研究當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐，借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸取其理論成就，對(duì)我國(guó)高等教育管理改革無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理學(xué)以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，將私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制廣泛運(yùn)用到公共部門。它是西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，在一定程度上反映了公共行政管理發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。根據(jù)西方學(xué)者格里爾和蓋布勒等人的論述，新公共管理運(yùn)動(dòng)主要有以下幾個(gè)方面的主要思想。
1．政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃漿
新公共管理主張政府在行政管理中應(yīng)是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵作用而不是劃漿作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開支，提高效率。新公共管理認(rèn)為，有效的政府并不是一個(gè)實(shí)干的政府，也不是一個(gè)執(zhí)行的政府，而是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府。
2．政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向
新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，從而改變傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)政府職能和社會(huì)職能重新進(jìn)行定位。市場(chǎng)不僅在私營(yíng)部門內(nèi)存在，而且也在公共部門內(nèi)存在。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客或客戶。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。
3．政府應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況做出反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采用分權(quán)的方法，通過減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)。
4．政府應(yīng)采用私營(yíng)部門成功的手段和經(jīng)驗(yàn)
與傳統(tǒng)的公共行政部門排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的手段和經(jīng)驗(yàn)。如重視成本效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本、提高效率等。
5．政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
新公共管理認(rèn)為，政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給。運(yùn)用這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共管理中去，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有利于提高工作效率，有利于優(yōu)化服務(wù)態(tài)度，有利于激發(fā)創(chuàng)新意識(shí)。
6．政府應(yīng)重視公共管理的效率、效果和質(zhì)量
傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結(jié)果。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)生與結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)主動(dòng)靈活對(duì)外界情況的變化以及不同利益的需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)與人員的業(yè)績(jī)效果聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是任務(wù)付酬。
二、當(dāng)前高等教育管理存在的主要問題
由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，我國(guó)高校管理的觀念、方法、體系比較傳統(tǒng)和陳舊，同社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的需求相比，同高等教育大眾化的發(fā)展要求相比，還存在很多不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1．高等學(xué)校辦學(xué)體制改革出現(xiàn)滯后現(xiàn)象
根據(jù)新公共管理的觀點(diǎn)，作為稀缺資源的高等學(xué)校由原來被認(rèn)為屬于核心公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌瞎伯a(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變要求加快對(duì)高等學(xué)校在辦學(xué)體制上的改革。在目前高校辦學(xué)體制改革中，雖然學(xué)校的隸屬關(guān)系作了調(diào)整，但要改變長(zhǎng)期形成的中央政府各部門和地方政府自成體系、各自封閉的辦學(xué)狀況還比較困難。部分學(xué)校和專業(yè)重復(fù)設(shè)置，教育資源配置和學(xué)校結(jié)構(gòu)、布局不夠合理，辦學(xué)條件較差，辦學(xué)水平和教育質(zhì)量不高。在學(xué)校內(nèi)部管理上，高校還沒有真正改變其主管部門附屬機(jī)構(gòu)的地位，面向社會(huì)自主辦學(xué)的權(quán)力有限，缺乏自我約束機(jī)制，難以靈活適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。
2．后勤社會(huì)化改革進(jìn)展緩慢
由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，在后勤體制改革以前，我國(guó)高校都建有比較完善的后勤保障和服務(wù)系統(tǒng)，其直接后果是學(xué)校辦社會(huì)，導(dǎo)致后勤機(jī)構(gòu)人員越來越多，經(jīng)費(fèi)開支越來越大，學(xué)校負(fù)擔(dān)越來越重，嚴(yán)重制約著學(xué)校辦學(xué)水平的提高和辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大。當(dāng)前，雖然大部分高校成立了后勤服務(wù)公司，并按企業(yè)化的模式進(jìn)行運(yùn)行，但是由于產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制轉(zhuǎn)換、人員分流、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)結(jié)算等方面存在著較大的困難，高校的后勤服務(wù)并沒有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。社會(huì)上的企業(yè)還很難參與學(xué)校服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，后勤企業(yè)還沒有真正成為“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
3．缺乏成本效益觀念，浪費(fèi)嚴(yán)重
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高校是國(guó)家全額撥款的事業(yè)單位。隨著改革開放的深入發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。除國(guó)家財(cái)政撥款外，還有教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入等，但國(guó)家財(cái)政撥款收入仍然是高校主要來源之一。由于高校的主要任務(wù)是培養(yǎng)人才和科學(xué)研究，其產(chǎn)出的效益主要體現(xiàn)在社會(huì)層面上，加之經(jīng)費(fèi)不足可以向財(cái)政要專項(xiàng)、要政策，自身籌資壓力很小。因此，高校普遍存在不重視投入產(chǎn)出的效益分析和研究，有些項(xiàng)目的投入往往是不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)，存在著非常嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。到目前為止，高等學(xué)校對(duì)固定資產(chǎn)的管理沒有實(shí)行計(jì)提折舊的賬務(wù)處理辦法；對(duì)生均培養(yǎng)成本還沒有形成一套權(quán)威的、科學(xué)的計(jì)算方法；對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出情況也沒有建立完善的評(píng)估體系；對(duì)投資決策的論證缺乏效益觀念；加之目前對(duì)高校管理者在經(jīng)費(fèi)投入和使用方面還沒有形成有效的管理約束機(jī)制，因而不可避免地出現(xiàn)資金浪費(fèi)、資產(chǎn)流失和投資失誤現(xiàn)象。
4．缺乏規(guī)范的用人制度和合理的分配制度
用人制度和分配制度的改革，是高校管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在“教授終身制”、“教師鐵飯碗”的體制還沒有完全打破；干部能上不能下，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還沒有完全建立起來。一些本可以通過招聘l臨時(shí)工來完成的工作崗位，卻仍然使用正式工，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本大大提高。
5．校(院)二級(jí)關(guān)系沒有完全理順
受傳統(tǒng)管理觀念的影響，學(xué)校管理重心還沒有真正下移，學(xué)校的政策制定、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、設(shè)備購(gòu)置、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、招生就業(yè)、人員流動(dòng)等方面的決策權(quán)集中在機(jī)關(guān)職能部門，學(xué)院一級(jí)辦學(xué)自主權(quán)比較小，難以放開手腳開展工作。相比之下，機(jī)關(guān)部門的職能顯得過于強(qiáng)大，管理過度、管理越位的現(xiàn)象比較突出。