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淺議審計自由裁量權(quán)的適用原則

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行政自由裁量權(quán)在審計執(zhí)法過程中被廣泛運(yùn)用,它是審計監(jiān)督的重要手段。但行政自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍,使用得好,能促進(jìn)審計監(jiān)督職能作用的發(fā)揮,使用得不好,不僅會影響審計執(zhí)法的形象和效果,還觸發(fā)審計風(fēng)險。所以,審計機(jī)關(guān)對正確行使自由裁量權(quán)問題,必須認(rèn)真研究,慎重對待。就此,筆者談點(diǎn)個人的體會。

  一、行政自由裁量權(quán)的行使,必須符合法律授權(quán)原則

  法律授權(quán)原則,是指行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)的使用范圍、幅度,方式、種類、時限等選擇權(quán),必須有法律、法規(guī)授權(quán)的相關(guān)規(guī)定。自由裁量行為沒有法律、法規(guī)規(guī)定的,屬于無效行政行為,面臨的是行政機(jī)關(guān)敗訴風(fēng)險。這就要求行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為必須符合法律、法規(guī)授權(quán)的事項(xiàng),并在規(guī)定的范圍、幅度,方式、種類、時限等條件下行使選擇權(quán)。如,根據(jù)《審計法實(shí)施條例》的規(guī)定,對本級各部門(含直屬單位)和下級政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國家規(guī)定的財政收支行為,審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》第五十二條的規(guī)定,先進(jìn)行審計處理,其包括:

  (一)責(zé)令限期繳納、上繳應(yīng)當(dāng)繳納或者上繳的財政收入;

 ?。ǘ┴?zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn);

 ?。ㄈ┴?zé)令限期退還違法所得;

 ?。ㄋ模┴?zé)令沖轉(zhuǎn)或者調(diào)整有關(guān)會計帳目;

  (五)采取其他糾正措施。

  對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為,在進(jìn)行審計處理的基礎(chǔ)上,審計機(jī)關(guān)還可以根據(jù)《條例》第五十三條的規(guī)定,實(shí)施行政處罰。其包括:警告,通報批評,有違法所得的,處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的,處以5萬元以下的罰款。對被審計單位負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員,審計機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處分或者紀(jì)律處分的,向有關(guān)部門、單位提出給予行政處分或者紀(jì)律處分的建議。這就是法律授權(quán)的行政處罰選擇空間,審計機(jī)關(guān)既不能超出規(guī)定的種類、幅度,倚輕倚重地進(jìn)行行政處罰,也不能放棄職責(zé),不作為。這里要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)的是,法律、法規(guī)對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為另有專門處理、處罰規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。如對套開發(fā)票制造虛假經(jīng)濟(jì)行為問題的處罰,就不能使用《條例》,而應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國會計法》第四十二條的規(guī)定,對套開發(fā)票制造虛假經(jīng)濟(jì)行為問題進(jìn)行處罰,即,“……對單位并處三千元以上五萬元以下的罰款;對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,可以處二千元以上二萬元以下的罰款……。”

  二、行政自由裁量權(quán)行使必須體現(xiàn)公正、合理的立法精神

  為什么要求自由裁量行為符合公正、合理的原則?這要從法律、法規(guī)規(guī)定行政自由裁量權(quán)的立法意圖來看??偟膩碇v,設(shè)置行政自由裁量權(quán)是為了使國家行政管理職能與社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展,人民生活空間拓展的形勢相適應(yīng),實(shí)現(xiàn)依法治國的方略。具體是基于三個理由:

  一是基于維護(hù)法治的目的。依法行政的基本要求是,法無明文規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得行使。行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能面臨的情況是千差萬別,如果不對行政管理職能的標(biāo)準(zhǔn)和原則作出規(guī)定,以及對自由裁量權(quán)作出規(guī)定,自由裁量行為就沒有執(zhí)法依據(jù),就會面臨無法可依的尷尬局面。

二是為了增強(qiáng)行政執(zhí)法的公正、合理性。設(shè)置行政自由裁量權(quán)的立法意圖,就是要在法律規(guī)定的范圍內(nèi),針對不同情況,給行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能時,提供一種公正、合理的選擇空間,充分體現(xiàn)行政行為寬嚴(yán)適度、懲戒以教育為目的、維護(hù)管理對象合法權(quán)益的法律精神。行政執(zhí)法公正、合理性的標(biāo)準(zhǔn),至少要考慮以下兩個因素:

  1、行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時,對于相關(guān)因素是否進(jìn)行了考慮,對于不相關(guān)因素是否進(jìn)行了排除。

  2、運(yùn)用自由裁量權(quán)作出的具體行政行為,還必須符合情理。

  這里的情理,是指事物的客觀規(guī)律以及大多數(shù)人普遍認(rèn)可的公平合理的標(biāo)準(zhǔn)。如在審計行政執(zhí)法中,審計署就對可以從重、從輕和免于處罰的條件作出了相關(guān)規(guī)定。審計署《審計機(jī)關(guān)審計處理處罰的規(guī)定》第十五條,對從輕、減輕或者免予處罰規(guī)定的五種情形是:(1)審計前主動糾正的;(2)數(shù)額較小,情節(jié)輕微;(3)審計查出,但在審計中主動糾正,消除危害后果的;(4)受他人脅迫的;(5)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他情形。

  《規(guī)定》第十四條,對從重處罰規(guī)定的七種情形是:(1)單位負(fù)責(zé)人強(qiáng)制下屬人員違規(guī)的;(2)挪用、克扣救災(zāi)、防災(zāi)、撫恤、救濟(jì)、扶貧、教育、養(yǎng)老、下崗再就業(yè)等專項(xiàng)資金、物資的;(3)數(shù)額較大,情節(jié)嚴(yán)重的;(4)阻擾、抗拒審計或者拒不糾正錯誤的;(5)拒不提供或者故意提供虛假會計資料的;(6)屢查屢犯的;(7)其他依法應(yīng)當(dāng)從重處罰的情形。

  審計機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)還必須遵守這些規(guī)定。

  三是為了提高行政管理的效能,發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動性。社會經(jīng)濟(jì)文化生活的變化和多樣性,法律只能對其作出大體規(guī)范,不可能對所有問題規(guī)定得那么詳盡、具體,這就需要行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時,盡可能地根據(jù)法律精神,具體情況具體分析,客觀公正,實(shí)事求是,發(fā)揮其能動性,高效、高水平地履行行政管理職能。但切不可濫用自由裁量權(quán),造成執(zhí)法不公,破壞了法治原則。

  三、行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性,以使其作出的行政自由裁量行為具有可預(yù)見性

  行政機(jī)關(guān)一旦根據(jù)法律精神確立了某些標(biāo)準(zhǔn)和原則,它本身也必須遵循,行政機(jī)關(guān)沒有充分理由不得隨意更改這些標(biāo)準(zhǔn)和原則,以保持自由裁量行為之間在一定時期具有的連續(xù)性。要堅持對同等情況同等對待,不同情況區(qū)別對待。這樣,被審計單位和個人就可以依據(jù)審計機(jī)關(guān)已作出的自由裁量決定預(yù)見他們自己的行為后果,并在此基礎(chǔ)上建立他們對審計機(jī)關(guān)的期待。如果行政自由裁量行為的結(jié)果與公眾的期待相差甚遠(yuǎn),公眾就無法對行政自由裁量行為的結(jié)果建立期待,無法建立公眾對行政機(jī)關(guān)的信心,這時就可能出現(xiàn)不公正的自由裁量行為。

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