試論城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險管理體制

　　一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險運(yùn)行管理體制現(xiàn)狀

　　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險運(yùn)行管理體制是在“新農(nóng)保”和“城居保”管理體制基礎(chǔ)上建立并施行的。2009 年國家建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“新農(nóng)保”采用縣級統(tǒng)籌管理模式，在“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣采用統(tǒng)一制度設(shè)計、統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與財政補(bǔ)貼水平以及統(tǒng)一的基金管理和使用等管理制度安排。2011 年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度以試點(diǎn)縣為管理單位進(jìn)行基金收支管理。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度整合需求愈發(fā)凸顯，2014 年國家推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由新農(nóng)?；鸷统蔷颖；饦?gòu)成，實(shí)行市縣級統(tǒng)籌管理，設(shè)置城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險管理服務(wù)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，各級人力資源和社會保障部門對基金進(jìn)行監(jiān)管。

　　二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險運(yùn)行管理制度存在問題

　　(一)監(jiān)管辦不分離容易導(dǎo)致政府尋租

　　在新農(nóng)保制度和城居保制度運(yùn)行初期階段，集監(jiān)管辦于一體的縣級管理模式容易誘發(fā)基金挪用、虛報瞞報等問題。2013年調(diào)查結(jié)果顯示各地區(qū)新農(nóng)保和城居保虛報、瞞報參保人數(shù)問題嚴(yán)重。2011 年全國約有 2.2 萬人重復(fù)參保，導(dǎo)致國家財政支出額外增加約 290 萬元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險給付完全由國家財政負(fù)擔(dān)，各地區(qū)參保人員越多獲得的財政補(bǔ)貼越多，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度由市縣自行管理，市縣政府為獲得更多的財政補(bǔ)貼對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)，特別是參保老年人口進(jìn)行虛報。同時，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度經(jīng)辦和監(jiān)管均由市縣政府完成，市縣政府或?yàn)榱送瓿苫鸨Ｖ翟鲋的繕?biāo)，或負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人員為謀取私利容易產(chǎn)生基金挪用的問題。

　　(二)貧困地區(qū)不具備財政負(fù)擔(dān)能力

　　市縣財政是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇給付的主要來源，特別是在東部地區(qū)，國家財政部分負(fù)擔(dān)基金籌集的情況下，貧困地區(qū)市縣財政將難以負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金給付，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇難以提高，不能滿足其養(yǎng)老保障需求。產(chǎn)生這一問題的主要原因是管理層級過低，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌使用，低收入地區(qū)在財政能力約束下容易出現(xiàn)財政缺口。

　　(三)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險管理效率有待提高

　　《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的意見》中提出“各級人力資源部門履行監(jiān)管職責(zé)，財政部門和審計部門負(fù)擔(dān)基金監(jiān)管，地方政府為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供必要的工作場地、設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費(fèi)保障，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算”?？梢?，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度采用完全依托政府的管理模式。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運(yùn)行過程中，政府設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，對經(jīng)辦人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，將耗費(fèi)大量政府資源，而且“花別人錢、辦別人事”的管理模式將導(dǎo)致制度運(yùn)行效率損失，可引入“第三方力量”提高管理效率。

　　三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌法人受托管理體制

　　(一)全國統(tǒng)籌法人受托管理

　　法人受托管理最早應(yīng)用于企業(yè)年金之中，是指企業(yè)年金委托人將年金的運(yùn)作管理等事務(wù)交由具有相關(guān)資質(zhì)的法人受托機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，法人受托管理具有充分競爭、基金安全性高等優(yōu)點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可采用全國統(tǒng)籌法人受托管理體制，以省級為單位開展國家的各項(xiàng)治理工作，結(jié)合中央、地方財政分權(quán)改革，進(jìn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌管理。同時，將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金籌集、運(yùn)營和投資等經(jīng)營管理權(quán)由政府剝離出來，交由充分競爭的基金管理公司，不僅能夠提高管理效率，而且能夠降低政府管理成本。

　　(二)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌法人受托管理體制優(yōu)勢

　　1、全國統(tǒng)籌法人受托管理體制有利于轉(zhuǎn)變政府職能

　　針對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險市縣管理存在的弊端，采用全國統(tǒng)籌法人受托管理體制將有利于改變政府包辦的管理格局，將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金籌集、運(yùn)營、投資等事務(wù)在政府職能中分離出來。只需要為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運(yùn)行提供完善全面的法律體系和制度框架，發(fā)揮養(yǎng)老保險收入再分配功能，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)行的良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融環(huán)境，促進(jìn)形成有效的監(jiān)管機(jī)制，而不再直接參與基金運(yùn)營管理。國家建立全國和省級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理委員會，委員會將基金投資運(yùn)營權(quán)委托專業(yè)的基金管理企業(yè)，基金管理企業(yè)通過競標(biāo)方式獲得管理權(quán)，基金管理企業(yè)直接面向金融市場將更加有效的實(shí)現(xiàn)基金保值增值。同時，委員會將基金支付事務(wù)交由銀行系統(tǒng)和商業(yè)保險公司，利用其已經(jīng)十分發(fā)達(dá)的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，最大程度方便城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取養(yǎng)老金，提高支付效率。政府負(fù)擔(dān)基金投資、運(yùn)營監(jiān)管，明確了政府的職能定位，在保證基金運(yùn)營安全的前提下提高管理效率。

　　2、全國統(tǒng)籌法人受托模式有利于降低管理成本和交易成本

　　在全國統(tǒng)籌法人受托模式下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營交由專業(yè)基金管理企業(yè)，這些企業(yè)通過相互競爭獲取管理權(quán)，可降低基金運(yùn)營管理費(fèi)用，這種模式也避免了政府建立基金投資運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)帶來的資本投入。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇發(fā)放交由銀行和商業(yè)保險公司，可充分利用其分布廣泛的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，形成全覆蓋的管理服務(wù)網(wǎng)，方便城鄉(xiāng)居民的同時還能夠避免政府設(shè)立專門待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)所帶來的高昂成本。

　　3、全國統(tǒng)籌法人受托模式有利于構(gòu)建高效的監(jiān)督機(jī)制

　　全國統(tǒng)籌法人受托模式提高了管理層級，并引進(jìn)了管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相互制衡的監(jiān)督模式，提高了基金管理的安全性，避免市縣統(tǒng)籌管理模式下存在的基金挪用、虛報和瞞報等問題。同時，全國統(tǒng)籌管理模式擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金規(guī)模，能夠起到降低投資風(fēng)險的作用，大規(guī)模養(yǎng)老保險基金能夠影響金融市場，提高基金收益能力。在全國與省級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理委員會監(jiān)督管理下，可以最大程度地提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金監(jiān)管效率，并從法律的高度規(guī)范城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理運(yùn)行。