淺析我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管存在的問題及對策
一、當(dāng)前我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題
（一）注冊會計師協(xié)會自律監(jiān)管缺位，協(xié)會內(nèi)部運作受制于財政部門
根據(jù)《注冊會計師法》的規(guī)定，注冊會計師協(xié)會是由注冊會計師組成的社會團體并依法取得社會團體法人資格。但目前的中國注冊會計師協(xié)會是一個半官方組織，而非民間自律性組織。首先，1995年中國注冊會計師協(xié)會和中國注冊審計師協(xié)會實現(xiàn)行業(yè)聯(lián)合的通知中明確規(guī)定，聯(lián)合后的中國注冊會計師協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人的選任，由財政部、審計署推薦，而不是會員代表大會選舉產(chǎn)生；其次，聯(lián)合后的中國注冊會計師協(xié)會常設(shè)辦事機構(gòu)設(shè)在財政部，行政管理、黨團關(guān)系、經(jīng)費供給均掛靠財政部；再次，中國注冊會計師協(xié)會秘書處的機構(gòu)設(shè)置和人員編制須報財政部和國家人事部編制委員會批準。各地方財政部門對地方協(xié)會的管理也基本沿襲財政部對中注協(xié)的管理方式。2002年11月，財政部決定將原委托中國注冊會計師協(xié)會行使的行政管理職能予以收回，注冊會計師協(xié)會只履行行業(yè)自律服務(wù)職能。但是財政部門將注協(xié)作為下屬機構(gòu)的管理方式并未改變，注協(xié)的行政色彩并未完全消失，協(xié)會內(nèi)部實行行政化的運作模式，協(xié)會工作人員的招聘錄用、工資待遇也仍然要由財政部門決定。注協(xié)的模糊身份影響了注協(xié)作用的發(fā)揮，也使我國注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管體制不順，從而影響監(jiān)管效力。
另外，中央與地方注冊會計師協(xié)會的關(guān)系有待進一步理順。根據(jù)《注冊會計師法》和目前《中注協(xié)章程》中關(guān)于建立省級注冊會計師協(xié)會的規(guī)定，地方協(xié)會是受中注協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，但是，省級協(xié)會的監(jiān)管工作屬于省級財政部門的權(quán)限范圍。從表面上看，省級注冊會計師協(xié)會承擔(dān)著對注冊會計師進行日常執(zhí)業(yè)監(jiān)管的工作，而實際上，各省、自治區(qū)、市的財政部門往往把省級注冊會計師協(xié)會當(dāng)作下屬的一個事業(yè)單位，注冊會計師協(xié)會也就成為了一個集行政管理和行業(yè)自律于一身的管理機構(gòu)，注協(xié)更多的是執(zhí)行政府主管部門的行政命令，而易忽視會員的真正需要。
?。ǘ┱O(jiān)管部門眾多、職責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)
根據(jù)目前我國有關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，財政部、審計署、證監(jiān)會等部門都具有對注冊會計師行業(yè)的行政管理權(quán)，注協(xié)具有自律管理權(quán)。如此眾多的監(jiān)管機構(gòu)，本應(yīng)有很高的監(jiān)管效力。但是由于監(jiān)管部門之間職責(zé)權(quán)限不清楚，權(quán)力重復(fù)設(shè)置；監(jiān)管部門之間缺少正式的配合與協(xié)調(diào)機制，各個部門規(guī)章互相沖突，各自為政，各部門的監(jiān)管并沒有形成監(jiān)管合力。相反在監(jiān)督檢查中，屢屢出現(xiàn)重復(fù)檢查，各個部門檢查要求不一致甚至相互矛盾的情況，使事務(wù)所無所適從，給事務(wù)所帶來了沉重的負擔(dān)，造成了社會資源的極大浪費。中注協(xié)在對 2005年事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的回顧與總結(jié)中指出，多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查仍然是影響事務(wù)所發(fā)展的主要外部因素之一。
（三）監(jiān)管隊伍力量薄弱，手段、方法存在問題導(dǎo)致監(jiān)管效率低下
截至2005年底，我國共有事務(wù)所5300多家，執(zhí)業(yè)注冊會計師6.9萬余人。然而中注協(xié)履行監(jiān)管職能的監(jiān)管部僅為9人，各省、市地方注協(xié)的監(jiān)管人員則更少，“多則4人，少則1人”。目前，注冊會計師行業(yè)監(jiān)管人員的數(shù)量不夠，年齡結(jié)構(gòu)不合理；監(jiān)管人員的素質(zhì)不高，監(jiān)管工作人員中取得注冊會計師資格，具有事務(wù)所工作經(jīng)驗的很少，檢查經(jīng)驗不足，不能及時準確地形成檢查結(jié)論，影響了檢查工作的效果，在客觀上制約了監(jiān)管工作效率的提高。
我國對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管還主要是事后的懲罰性監(jiān)管，對事前的預(yù)防性監(jiān)管重視不夠，預(yù)防性監(jiān)管制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。只注重執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，對注冊會計師執(zhí)業(yè)質(zhì)量有重要影響的注冊會計師資格取得及后續(xù)教育的監(jiān)管重視不夠，把關(guān)不嚴、流于形式。
二、解決當(dāng)前我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管問題的對策
（一）確立中注協(xié)的獨立地位
中注協(xié)的地位和身份問題是困擾我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的一個癥結(jié)所在。如何將中注協(xié)建立成一個完全獨立的自律組織，是首先要解決的問題。針對現(xiàn)實狀況，筆者認為應(yīng)采取如下措施：為保證中注協(xié)的合法性，設(shè)立時可以由政府有關(guān)部門批準，但與政府部門間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，財政部為注冊會計師行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)而并非管理機構(gòu)。中注協(xié)將在以下方面擁有自主權(quán)：在無需報告和批準的情況下，決定管理理事會或委員會成員的任命方法；確定會員會費和其它收費標準以滿足預(yù)算需要；雇傭員工，確定薪酬標準以吸引和留住人才。中注協(xié)應(yīng)以她自己認為合適的方式運轉(zhuǎn)，以履行其行業(yè)管理責(zé)任，并保持和發(fā)展其財務(wù)和組織能力。
財政部門可以采取對協(xié)會制定的章程、行業(yè)自律懲戒辦法、執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則等進行備案或?qū)徟?，選派代表參加協(xié)會的理事會、會員大會，定期或不定期聽取協(xié)會工作報告、監(jiān)督財務(wù)收支的使用等方式對注協(xié)進行監(jiān)督管理。
?。ǘ┟鞔_中注協(xié)與各地方注協(xié)的關(guān)系
由于我國注冊會計師執(zhí)業(yè)證書在全國范圍內(nèi)有效，所以建立一套在全國性機構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督管理下的、由地方機構(gòu)分別執(zhí)行的、通用的自律管理體制是非常重要的。這樣有利于保證各地注冊會計師提供的服務(wù)的一致性。因此，改變現(xiàn)有中注協(xié)與地方注協(xié)、地方注協(xié)與地方政府的關(guān)系也是十分必要的。應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的、全國性的協(xié)會，即“中國注冊會計師協(xié)會”，各省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)有的地方注冊會計師協(xié)會均改編為中注協(xié)的地方分會，各分會依照法律和中注協(xié)章程的規(guī)定，代表中注協(xié)行使在各地的行業(yè)自律管理權(quán)。各地方注冊會計師協(xié)會是中注協(xié)的分支機構(gòu)，直接歸中注協(xié)領(lǐng)導(dǎo)，與地方政府沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。地方注冊會計師協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)由中注協(xié)委派，經(jīng)費由中注協(xié)統(tǒng)一撥付，會員會費由地方注協(xié)代收后交中注協(xié)統(tǒng)一管理，這樣就可以理順中注協(xié)與各地方注冊會計師協(xié)會之間的關(guān)系，避免地方注協(xié)受當(dāng)?shù)卣臓恐啤?
?。ㄈ┟鞔_財政部、中注協(xié)、政府監(jiān)管部門職責(zé)劃分
財政部為注冊會計師行業(yè)的主要監(jiān)管機構(gòu)。在財政部內(nèi)部成立一個專門負責(zé)注冊會計師行業(yè)管理的部門，該部門下設(shè)若干職能部門和專業(yè)委員會，將分散于財政部會計司、監(jiān)督檢查局、條法司等部門的相關(guān)職責(zé)收歸該部門管理。這種方式便于集中人力、物力，進行信息整合、資源整合；便于與證監(jiān)會、中注協(xié)等其他監(jiān)管主體進行協(xié)調(diào)、溝通。
對于事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的日常檢查，由注協(xié)牽頭負責(zé)。每年在擬定檢查計劃時，省級注協(xié)應(yīng)主動與財政廳（局）、審計部門等溝通協(xié)調(diào)，共同確定檢查事務(wù)所名單。由于注協(xié)無權(quán)將檢查業(yè)務(wù)延伸至企業(yè)，因此必要時，政府也可派員參加組成聯(lián)合檢查組，使檢查能夠深入企業(yè)調(diào)查取證，以提高檢查效率和準確性。財政部也可采取對經(jīng)注協(xié)檢查的事務(wù)所進行抽查的方式來監(jiān)督注協(xié)的檢查質(zhì)量。對于違規(guī)事務(wù)所和注冊會計師的處罰，注協(xié)應(yīng)進行自律懲戒，對于達到行政處罰程度的還要報財政部門處理。
財政部對事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管應(yīng)實施重點檢查，例外監(jiān)管。例外監(jiān)管的范圍就是那些客戶出現(xiàn)重大問題、有重要線索、有重大前科的事務(wù)所。
為消除行政權(quán)力的重復(fù)配置，提高行政權(quán)的配置效率，應(yīng)效仿律師行業(yè)的做法，取消工商部門對注冊會計師行業(yè)的行政管理權(quán)。
證監(jiān)會、審計署等政府監(jiān)管部門不應(yīng)對事務(wù)所進行日常監(jiān)督檢查，只在對其所轄企業(yè)進行檢查時，發(fā)現(xiàn)事務(wù)所的審計報告未能揭示企業(yè)存在的問題時，可延伸對相關(guān)事務(wù)所及注冊會計師的有關(guān)業(yè)務(wù)進行檢查。
財政部、中注協(xié)、證監(jiān)會等監(jiān)管主體之間應(yīng)加強溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)作機制。以召開聯(lián)席會議、建立網(wǎng)上信息通道等形式，協(xié)調(diào)檢查計劃，通報檢查結(jié)果，實現(xiàn)資源共享，提高監(jiān)管效率。
?。ㄋ模┨岣弑O(jiān)管人員素質(zhì)，改進監(jiān)管手段和方法
1.政府監(jiān)管部門和注協(xié)應(yīng)建立一套嚴格的監(jiān)管人員選拔制度。監(jiān)管人員原則上應(yīng)通過考試選拔，必須具有與注冊會計師相當(dāng)?shù)闹R水平，并有一定年限的相關(guān)工作經(jīng)驗，且品行端正、誠信守法。監(jiān)管部門應(yīng)該對監(jiān)管工作人員進行后續(xù)培訓(xùn)，使其不斷學(xué)習(xí)和更新知識結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)技能和素質(zhì)以適應(yīng)形勢的發(fā)展；應(yīng)建立激勵約束機制，爭取在待遇、住房、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等問題上有所突破，以吸引和留住人才。
2.為了有效地改變業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的不利局面，應(yīng)利用和發(fā)揮好業(yè)務(wù)報備的“探雷器”作用，實行跟蹤檢查。目前業(yè)務(wù)報備方面，注協(xié)已著手做了不少工作，但有些工作還可以繼續(xù)完善，具體體現(xiàn)在：靈活設(shè)置業(yè)務(wù)報備的時間，事務(wù)所可在完成業(yè)務(wù)時就進行報備，以便適時跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。對于報備的程序，建議在事務(wù)所接受業(yè)務(wù)簽訂業(yè)務(wù)約定書時，對基本情況（包括應(yīng)收審計費等）進行初次報備，以便在事前起到監(jiān)督的作用，而在做完審計業(yè)務(wù)時對審計結(jié)果進行二次報備，這樣可以起到事后檢查的作用。對于報備表表格建議設(shè)計成數(shù)據(jù)庫的形式，以便通過數(shù)據(jù)庫進行查詢比較；增加說明性的欄目，以提醒報備閱讀者及后任注冊會計師審計時需要注意的事項。
3.發(fā)揮好談話提醒制度的作用。目前注協(xié)的談話提醒制度主要是針對會計師事務(wù)所和注冊會計師有涉嫌違法、違規(guī)等行為時通過談話提醒的方式予以警示，發(fā)現(xiàn)線索，然后進行處理。而筆者認為應(yīng)進一步擴大談話提醒制度的范圍，把它作為一項事前的防范性日常管理制度，而不是事后的調(diào)查制度。如可以將談話制度分為定期和不定期兩種形式，定期談話形式可以根據(jù)事務(wù)所的規(guī)模和業(yè)務(wù)性質(zhì)規(guī)定在一年內(nèi)的談話次數(shù)和時間，談話內(nèi)容應(yīng)包括事務(wù)所的日常事務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、質(zhì)量控制、人員思想動態(tài)等各個方面，幫助事務(wù)所和注冊會計師樹立正確的執(zhí)業(yè)理念、把握行業(yè)動態(tài)、發(fā)現(xiàn)潛在問題，防患于未然；不定期談話形式則可以根據(jù)需要隨時進行，如在與本行業(yè)相關(guān)的國家法律法規(guī)發(fā)生重大變化時，通過談話了解事務(wù)所和注冊會計師對新規(guī)定的理解和采取的應(yīng)對措施，以確定是否需要提供必要的幫助和指導(dǎo)。
4.開發(fā)業(yè)務(wù)監(jiān)管軟件、改進后續(xù)教育培訓(xùn)工作。開發(fā)業(yè)務(wù)監(jiān)管軟件是業(yè)務(wù)監(jiān)管的一項十分重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，應(yīng)盡快開發(fā)全國通用的監(jiān)管軟件，可以節(jié)約各地自行開發(fā)的成本，形成全國的業(yè)務(wù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。建議財政部門和注協(xié)對信息系統(tǒng)實行資源共享，不再重復(fù)建立相應(yīng)的制度和系統(tǒng)，既降低監(jiān)管成本，也減輕注冊會計師和事務(wù)所的雙重報送負擔(dān)。職業(yè)后續(xù)教育準則的制定及實施是注協(xié)實施行業(yè)自律的一項重要職責(zé)，為鞏固和擴大后續(xù)教育，筆者認為注協(xié)應(yīng)采取如下措施：首先應(yīng)完善后續(xù)教育的制度建設(shè)，制定職業(yè)后續(xù)發(fā)展實施情況報備（個人和事務(wù)所）的具體要求；制定針對課程提供者和學(xué)習(xí)者的要求；為每一位個人會員建立職業(yè)后續(xù)發(fā)展的主要信息庫；與業(yè)務(wù)監(jiān)管結(jié)合，確保對職業(yè)后續(xù)發(fā)展要求成為事務(wù)所監(jiān)督的一部分。其次應(yīng)根據(jù)注冊會計師行業(yè)的特點，積極拓展后續(xù)教育的手段和方法，大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)遠程教育等方式，擴大受教育面、降低教育成本?！ ?
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