新農(nóng)村建設(shè)影響因素分析
關(guān)鍵詞：新農(nóng)村，制約因素，農(nóng)民
最近筆者對(duì)安徽部分地市的新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行了調(diào)研，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)中深層次的管理民主問(wèn)題，在許多地方尚未很好解決。在當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，要提高廣大農(nóng)民的政治參與意識(shí)，使之成為新農(nóng)村建設(shè)名副其實(shí)的主體。
一、新農(nóng)村建設(shè)中制約因素分析
1. 城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)雖然受到了來(lái)自市場(chǎng)化改革與農(nóng)村制度創(chuàng)新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性依然是制約中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要弊端有：(1)導(dǎo)致資源配置嚴(yán)重失衡。從新中國(guó)成立之初到20世紀(jì)90年代末，中國(guó)農(nóng)民為國(guó)家工業(yè)化和城市發(fā)展提供資金積累(即農(nóng)村資金凈流出)達(dá)2萬(wàn)多億元，大約相當(dāng)于同期中國(guó)社會(huì)資本存量的2/3。此外，最近20年間，國(guó)家在征用農(nóng)民集體所有土地1 億畝的運(yùn)作中，通過(guò)土地價(jià)格“剪刀差”(市場(chǎng)價(jià)格—征用土地補(bǔ)償費(fèi))從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)收益的2萬(wàn)多億元。(2)導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻。在中國(guó)這個(gè)特殊的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，城市的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展緩慢，對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力下降，而農(nóng)村生產(chǎn)效率不斷提高，大量過(guò)剩勞動(dòng)力產(chǎn)生。目前，中國(guó)農(nóng)村有近2億的剩余勞動(dòng)力。根據(jù)每年新增勞動(dòng)年齡人口和勞動(dòng)的實(shí)際參與率測(cè)算，“十一五”期間，中國(guó)農(nóng)村每年將新增勞動(dòng)力600萬(wàn)人。此外，中國(guó)的戶籍制度幾十年來(lái)幾乎沒(méi)有什么大的改革，農(nóng)村人口進(jìn)城受這一制度限制較大。(3)造成了消費(fèi)需求不足，阻礙了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和收入水平的差異，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入水平的不斷拉大，城市人均收入大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村人均收入，而農(nóng)村人口又在全國(guó)人口總數(shù)中占據(jù)多數(shù)，這必然導(dǎo)致全國(guó)總的消費(fèi)需求不足。以2002年為例，城市人均收入為7 730元，農(nóng)村人均收入為2 476元，城市人均收入是農(nóng)村人均收入的3.2倍。
2. 現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度。中國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是廣大農(nóng)民在實(shí)踐中的偉大創(chuàng)舉，這一制度對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性曾起過(guò)積極作用，大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。但隨著時(shí)間的推移，這種方式也存在不足：(1)小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式本身缺乏吸納資金和技術(shù)的機(jī)制。由于小農(nóng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致土地?zé)o法適度集中，土地分散有余，統(tǒng)一不足，無(wú)法進(jìn)行規(guī)模化專業(yè)化生產(chǎn)，大型的農(nóng)機(jī)設(shè)備難以進(jìn)入中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，無(wú)法形成對(duì)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的有效需要，難以吸引有關(guān)部門和企業(yè)資本進(jìn)入。(2)小農(nóng)生產(chǎn)模式既難以抵御自然風(fēng)險(xiǎn)，又面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)接近于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，與其他產(chǎn)品市場(chǎng)相比，由于小農(nóng)生產(chǎn)的分散性，不利于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提高和成本的降低，不利于提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，難以形成有市場(chǎng)發(fā)言能力的利益集團(tuán)，因而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于較為不利的地位。(3)小農(nóng)生產(chǎn)模式本身存在政策成本高、運(yùn)行效率低的缺陷。小農(nóng)生產(chǎn)模式影響了中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，單位面積的產(chǎn)量增幅有限，農(nóng)業(yè)比較效益低下；同時(shí)由于農(nóng)村土地的地塊細(xì)碎化和分布零散化，還容易產(chǎn)生“外部負(fù)效應(yīng) ”，即一戶的農(nóng)業(yè)活動(dòng)可能給其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)不利影響；從管理成本看，分散的小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為主體的組織機(jī)構(gòu)之下，經(jīng)營(yíng)和納稅主體的高度分散，必然導(dǎo)致管理成本提高。
3. 農(nóng)村的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是一個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，是對(duì)公民基本生存環(huán)境的保障，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要支柱。然而現(xiàn)代社會(huì)保障制度在農(nóng)村的落實(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)：(1)農(nóng)村的社會(huì)保障制度不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。除了最低生活保障制度已基本開(kāi)展起來(lái)外，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)均呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低等特點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力正在不斷增大，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高。而目前，包括進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民除了土地之外，沒(méi)有別的生活保障，土地的養(yǎng)老保障的功能也在逐漸弱化。(2)以家庭保障為主，農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大?，F(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會(huì)保障，如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會(huì)救助，在農(nóng)村社會(huì)保障中只占極小的比重。
4. 農(nóng)村的義務(wù)教育制度。雖然這幾年中國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育有了較為長(zhǎng)足的發(fā)展，但仍存在一些不容忽視的問(wèn)題。(1)國(guó)家對(duì)農(nóng)村的教育投入不足。“劃分收支、分級(jí)包干”和“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的教育投資體制不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展，這種體制雖然消除了統(tǒng)收統(tǒng)支集中管理體制的一些弊端，有利于發(fā)揮地方政府投資辦學(xué)的積極性，但也暴露出許多問(wèn)題和不足。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政來(lái)源極為有限，無(wú)法從根本上保證教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和支撐教育事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展。(2)師資方面存在突出問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：1)農(nóng)村教師的分布不合理。現(xiàn)行的管理體制不利于教師的有效流動(dòng)，造成了農(nóng)村教師分布的不均衡。有的地方教師嚴(yán)重缺編，有的則嚴(yán)重超編。2)教師素質(zhì)的整體狀況不容樂(lè)觀。農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)有相當(dāng)一部分教師是民辦轉(zhuǎn)公辦的，他們中只有極少數(shù)受過(guò)專業(yè)教育，教師隊(duì)伍整體存在著知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、知識(shí)面窄的問(wèn)題。3)“教非所學(xué)”現(xiàn)象比較普遍。相當(dāng)一部分農(nóng)村中小學(xué)，教師不配套，一個(gè)老師教兩個(gè)不相關(guān)學(xué)科的現(xiàn)象在一些學(xué)校十分普遍。(3)教師待遇偏低。農(nóng)村教師工作在最基層、在最艱苦的地方教書(shū)育人，但享受的卻是比城市教師低得多的待遇。教師除了工資，幾乎沒(méi)有任何獎(jiǎng)金、福利，這對(duì)廣大農(nóng)村教師顯然有失公平。除此以外,廣大農(nóng)村教師在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老、住房等方面也缺乏應(yīng)有的保障。(4)農(nóng)村初中課程設(shè)置不近合理。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)人口的2/3以上，農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生占全國(guó)中小學(xué)的比例是75%。在勞動(dòng)力中，中國(guó)從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力占73%，高于發(fā)展中國(guó)家的平均水平，但在國(guó)家財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率只占27%左右。從全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，農(nóng)村中從小學(xué)進(jìn)入初中，考入高中，繼而進(jìn)入大學(xué)的人數(shù)僅為15%。但是令人遺憾的是農(nóng)村課程設(shè)置與城市一樣，采取相同的教材、教法、進(jìn)度，這與農(nóng)村的實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)。
二、農(nóng)民主體自身的局限
1. 農(nóng)民的文化素質(zhì)不高，成為新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙。有關(guān)資料表明，全國(guó)4.97億農(nóng)村勞動(dòng)力中，高中文化程度的只占12%，而小學(xué)及以下的占40%，全國(guó)92%的文盲、半文盲在農(nóng)村。與此同時(shí)，絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有受過(guò)職業(yè)技術(shù)和技能培訓(xùn)。
2. 農(nóng)民政治素質(zhì)和政治心理不足。中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民的政治參與一方面幾乎全部是自發(fā)的，大多是為了保護(hù)自己的具體利益而進(jìn)行的問(wèn)題性參與而沒(méi)有把參與政治當(dāng)作自己的權(quán)利和義務(wù)，不能自覺(jué)地、經(jīng)常性地進(jìn)行政治參與；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的思想政治文化也在影響著農(nóng)民的政治參與，鄉(xiāng)土觀念、重禮俗而不重法制、對(duì)權(quán)力既崇拜又疏遠(yuǎn)的心理狀態(tài)、官本位思想、盲目從眾”等深深積淀在許多農(nóng)民的內(nèi)心深處。
3. 農(nóng)民對(duì)政治參與的冷漠問(wèn)題。所謂政治冷漠癥是指“主體在有選擇權(quán)的條件下，對(duì)政治生活缺乏責(zé)任心和興趣，缺乏參與政治活動(dòng)的動(dòng)力的一種心理狀態(tài)”。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等諸多因素導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民普遍缺乏政治意識(shí)，對(duì)政治參與較為冷漠。
4. 農(nóng)民的組織化程度低，缺乏真正的利益代言人。農(nóng)民處于高度“分散化”狀態(tài)，農(nóng)民進(jìn)行政治參與主要以個(gè)體或者小團(tuán)體為主要形式，導(dǎo)致利益表達(dá)難以取得理想的效果。
三、新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)做好的幾項(xiàng)工作
(一)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力培育新型農(nóng)民
農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，迫切需要提高農(nóng)民素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。大力提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，一方面要提高在家務(wù)農(nóng)農(nóng)民的種田水平，一方面提高外出務(wù)工農(nóng)民的就業(yè)能力。要通過(guò)加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和農(nóng)村成人教育，努力掃除農(nóng)村青壯年文盲，擴(kuò)大職業(yè)教育，面向農(nóng)村的招生規(guī)模，有針對(duì)性地培養(yǎng)為農(nóng)村服務(wù)的人才，提高農(nóng)民的科技含量，培養(yǎng)一批農(nóng)民中高級(jí)技術(shù)工作，進(jìn)一步提升新農(nóng)村建設(shè)的質(zhì)量和效果。因此，現(xiàn)階段各級(jí)政府和組織必須要堅(jiān)決貫徹社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)政策，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制；不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件；不斷發(fā)展和普及有線電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化的設(shè)備，提升廣大農(nóng)民對(duì)各種信息的接受能力，使農(nóng)民有更多的機(jī)會(huì)接觸和參與政治。
(二)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，培育公民文化，提高農(nóng)民參政意識(shí)
一般來(lái)說(shuō)，受過(guò)良好教育的公民對(duì)政治關(guān)心程度較高，政治參與的意識(shí)也較強(qiáng)，這在某種程度上也強(qiáng)化著教育與政治參與的關(guān)系。當(dāng)前一要加大國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的支出，保證義務(wù)教育的實(shí)施，以提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，消除因教育程度和文化素質(zhì)低而導(dǎo)致的農(nóng)民政治參與的種種障礙。二要培養(yǎng)公民意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的政治主體覺(jué)悟。中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民的政治參與幾乎全部是自發(fā)的，大多是為了保護(hù)自己的具體利益而進(jìn)行的問(wèn)題性參與。他們還缺乏明確的政治參與意識(shí)，沒(méi)有把參與政治當(dāng)作自己的權(quán)利和義務(wù)，不能自覺(jué)地、經(jīng)常性地進(jìn)行政治參與。傳統(tǒng)的思想政治文化影響著農(nóng)民的政治參與意識(shí)，兩千多年的封建專制統(tǒng)治造成人們心理上的文化積淀：家庭意識(shí)、鄉(xiāng)土觀念、重禮俗而不重法制、對(duì)權(quán)力既崇拜又疏遠(yuǎn)的心理狀態(tài)、官本位思想、“政治冷漠”、“清官心理無(wú)爭(zhēng)無(wú)為思想和盲目從眾”等深深積淀在許多農(nóng)民的內(nèi)心深處，這種文化積淀深深影響著當(dāng)今農(nóng)民的行為方式。他們深受這種傳統(tǒng)政治心理的影響，在政治參與中一方面表現(xiàn)為被動(dòng)與盲從，另一方面則表現(xiàn)為對(duì)政治參與作簡(jiǎn)單化或公式化的理解。有明確政治參與意識(shí)并且經(jīng)常性地參與政治的農(nóng)民的數(shù)量仍然很少，農(nóng)民從總體上參與政治的次數(shù)和頻度仍然很低。當(dāng)前必須要盡快建立農(nóng)民政治教育的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行公民權(quán)利和義務(wù)、民主啟蒙、政治技能等方面的教育，提高農(nóng)民的政治素質(zhì)，使他們能進(jìn)行有效地政治參與。
(三)努力提高農(nóng)民的組織化程度和水平
由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，政社合一的政體被打破，企業(yè)的發(fā)展，個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的扶持以及鼓勵(lì)一部分人先富來(lái)，使中國(guó)農(nóng)民在地區(qū)、行業(yè)、收入、權(quán)利等方面產(chǎn)生分化、分層，產(chǎn)生了眾多不同的利益主體。有調(diào)查資料表明，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民分化分層大致可概括為：農(nóng)村基層干部、集體企業(yè)管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、個(gè)體勞動(dòng)者階層、智力型自由職業(yè)階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、雇工階層等八個(gè)階層。這些不同利益主體，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，必然會(huì)從各自的利益需要出發(fā)。要改變這種現(xiàn)狀，必須要大力發(fā)展各種富民合作社，提高農(nóng)民組織化程度。很顯然，以家庭為基礎(chǔ)的分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，目前在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種資源的分配中均處于劣勢(shì)，很難形成自己的訴求渠道，因此他們?cè)谡尾┺闹械?ldquo;議價(jià)能力”還非常有限?？梢?jiàn)，提高農(nóng)民的組織化程度，以增強(qiáng)他們的話語(yǔ)權(quán)是非常必要的。而這種組織化的實(shí)施不是從上到下層層級(jí)級(jí)的包辦，必須是農(nóng)民自己的要求，自己意愿的真實(shí)體現(xiàn)。筆者在調(diào)研中也欣喜地看到在安徽不少地方已有大量的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。
(四)完善相關(guān)制度，創(chuàng)造更加公開(kāi)、公正的政治環(huán)境
不斷完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。建設(shè)社會(huì)新農(nóng)村，農(nóng)民是主體。當(dāng)前農(nóng)民政治參與急需通過(guò)制度建設(shè)來(lái)建立和健全農(nóng)民政治參與機(jī)制，不斷拓寬農(nóng)民政治參與渠道，使農(nóng)民利益的表達(dá)制度化、法制化、有序化。一要進(jìn)一步完善村民自治制度。應(yīng)協(xié)調(diào)好村黨支部、村民委員會(huì)、農(nóng)民三者之間的關(guān)系；要健全村民委員會(huì)制度和選舉制度；要完善村民代表大會(huì)制度和村民大會(huì)制度，使村民能夠通過(guò)制度化的渠道參與本村政務(wù)，真正體現(xiàn)“民主自治”的原則。二要完善人民代表大會(huì)制度。要切實(shí)提高農(nóng)民代表的比例，尊重并保障農(nóng)民充分行使選舉權(quán)利，完善選舉制度，保證農(nóng)民選出自己的代表。同時(shí)加強(qiáng)人大代表同農(nóng)民群眾的聯(lián)系，基層人大代表要及時(shí)反映農(nóng)民要求和愿望，并積極接受農(nóng)民監(jiān)督，當(dāng)前的人大代表聯(lián)系戶制度值得推廣。三要構(gòu)建制度化的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。要重視民意，讓農(nóng)民代表有更多的機(jī)會(huì)和渠道表達(dá)自己的意愿。讓基層農(nóng)民的呼聲能夠暢通地反映到最高決策層面，可以說(shuō)是目前最為緊迫的要?jiǎng)?wù)。當(dāng)前的信訪制度，為農(nóng)民參與政治提供方便渠道，但相對(duì)于農(nóng)民利益多元化的趨勢(shì)則略顯單一。加強(qiáng)對(duì)政府行政權(quán)力的監(jiān)督和約束，要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，貫徹以人為本思想，加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民基本權(quán)利的保護(hù)。