EPR即Extended Producer Responsibility的縮寫(xiě)，一般譯為生產(chǎn)者延伸責(zé)任。單純的EPR僅是一種關(guān)于環(huán)境保護(hù)的理論對(duì)策而已，在被國(guó)家認(rèn)可后，即可轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)環(huán)境公共政策，得通過(guò)多種多樣的政策工具加以實(shí)施。

　　一、EPR政策中的責(zé)任落實(shí)條件及手段

　　(一)責(zé)任落實(shí)條件

　　1.發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。EPR作為一項(xiàng)環(huán)境政策，本身并不排斥市場(chǎng)手段的運(yùn)用，不但如此，EPR對(duì)市場(chǎng)還有著特定的要求，可以說(shuō)是以發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為依托的。綜觀一些先行接受EPR理念并將其成功內(nèi)化為其國(guó)內(nèi)政策以有效影響著環(huán)境策略的國(guó)家，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面都有著一些共同的特征，至少在市場(chǎng)的一體化和發(fā)達(dá)的要素市場(chǎng)兩方面是不可或缺的。

　　2.善治有效的政府系統(tǒng)。EPR政策要求以生產(chǎn)者為主承擔(dān)原來(lái)由政府承擔(dān)的廢棄物處置責(zé)任。從社會(huì)公平層面上來(lái)看，這種責(zé)任轉(zhuǎn)移的安排是在人們對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境政策的深刻檢討基礎(chǔ)上，由政府運(yùn)用政策影響力以解決環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)嘗試。政府積極作用的有效發(fā)揮，有賴于政府在推行EPR政策方面所做的努力，包括：設(shè)定適合當(dāng)?shù)氐恼吣繕?biāo)、選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?、?yán)密謹(jǐn)慎的監(jiān)管措施等。

　　3.堅(jiān)實(shí)的市民社會(huì)基礎(chǔ)。民眾的理解、認(rèn)同與廣泛參與是生產(chǎn)者延伸責(zé)任抑或產(chǎn)品延伸責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵條件之一。就宏觀層面來(lái)說(shuō)，鑒于任何強(qiáng)大的政府監(jiān)管都不可能將其觸角深入至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的所有領(lǐng)域，這些留空領(lǐng)域是屬于民眾自治范疇的，只要給足空間和手段，自發(fā)的組織和自覺(jué)的行動(dòng)會(huì)對(duì)EPR政策的責(zé)任落實(shí)形成強(qiáng)大和持久的推動(dòng)力。

　　(二)責(zé)任落實(shí)手段

　　在具備以上三個(gè)條件的社會(huì)中，EPR政策的責(zé)任落實(shí)手段是不可窮盡的，這是EPR政策功能得以充分發(fā)揮的有力保障。

　　在EPR政策下，生產(chǎn)者的環(huán)境義務(wù)由法律事先加以確定，如有違反，生產(chǎn)者承擔(dān)的是根本責(zé)任。至于促成生產(chǎn)者責(zé)任實(shí)際承擔(dān)的手段，包括市場(chǎng)手段、公法手段和私法手段。所謂市場(chǎng)手段，指在市場(chǎng)中經(jīng)由談判形成一系列協(xié)議明確生產(chǎn)者責(zé)任，從而聯(lián)接民眾、社區(qū)、生產(chǎn)者、供應(yīng)者、廢棄物處置者等主體，以求得EPR政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所謂公法手段，主要指在法律中確定包括生產(chǎn)者在內(nèi)的各種主體應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，在特定主體未履行法定義務(wù)，或找不到法定的義務(wù)主體承擔(dān)責(zé)任時(shí)，由政府依行政手段落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任。

　　二、中國(guó)面臨的困境及其解決之道——私法保障路徑

　　(一)中國(guó)面臨的困境

　　1.中國(guó)的EPR政策的責(zé)任落實(shí)條件現(xiàn)狀。(1)發(fā)育不足的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。中國(guó)存在著嚴(yán)重的地方性市場(chǎng)分割。分割性地方市場(chǎng)阻礙了市場(chǎng)要素和市場(chǎng)信息的自由流動(dòng)，也給EPR政策的推進(jìn)造成了諸多困難。因?yàn)镋PR政策的推行勢(shì)必要投入大量的環(huán)境專用性資產(chǎn)，有些環(huán)境專用性資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓，有些則很難轉(zhuǎn)讓，由此造成的損失會(huì)形成企業(yè)或社會(huì)的沉沒(méi)成本。在分割的市場(chǎng)體系下，這種沉沒(méi)成本無(wú)疑會(huì)放大，這必然也會(huì)反過(guò)來(lái)影響企業(yè)或社會(huì)對(duì)環(huán)境專用性資產(chǎn)的投入，使得環(huán)境專用性資產(chǎn)的投入相對(duì)于產(chǎn)品廢棄物的產(chǎn)生量更為不足。(2)準(zhǔn)法治化的政府系統(tǒng)。目前，中國(guó)政府仍然掌握著主要的資源配置權(quán)力，權(quán)力和市場(chǎng)尚不能有效地加以區(qū)隔。這使得在推行EPR政策時(shí)，該準(zhǔn)法治化的政府系統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生一系列消極影響，諸如政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力就業(yè)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)對(duì)EPR政策的消極影響、國(guó)家特定的資源產(chǎn)權(quán)狀況決定的政府法律地位偏移對(duì)EPR政策的消極影響等。(3)衰弱的市民社會(huì)。在傳統(tǒng)上，中國(guó)是沒(méi)有市民社會(huì)的，國(guó)家和政府的觸角幾乎充塞著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的全部空間。并且，長(zhǎng)期以來(lái)我們也沒(méi)有能夠著力培養(yǎng)之，雖然近三十年有向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的舉國(guó)努力，但尚不足以生發(fā)出堅(jiān)實(shí)的市民社會(huì)基礎(chǔ)。直接表現(xiàn)為無(wú)論在城市還是農(nóng)村，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制仍然相當(dāng)薄弱，民間自治組織的生發(fā)土壤非常貧瘠。這導(dǎo)致中國(guó)EPR政策無(wú)法與社區(qū)動(dòng)員機(jī)制和自治機(jī)制相銜接，更無(wú)法形成促使生產(chǎn)者履行EPR政策項(xiàng)下責(zé)任的社會(huì)壓力。而且，近年來(lái)，中國(guó)居民收入差距不斷拉大，國(guó)際上通常把0.4作為收入分配貧富差距的“警戒線”，而中國(guó)的基尼系數(shù)在2007年已徘徊在0.50左右，表明中國(guó)缺乏中產(chǎn)階級(jí)的成長(zhǎng)土壤，這也印證著中國(guó)市民社會(huì)的衰微。收入結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)有密切的關(guān)系，低收入群體的理性消費(fèi)模式就是低端消費(fèi)和超低端消費(fèi)。而低端和超低端消費(fèi)模式的主要特征是對(duì)產(chǎn)品的品質(zhì)沒(méi)有太多要求，即使該產(chǎn)品不符合EPR政策目標(biāo)。

　　2.中國(guó)的EPR政策的責(zé)任落實(shí)保障手段落空。如果說(shuō)歐日美等國(guó)家或地區(qū)在推行EPR政策時(shí)所面臨的或大或小的困難可通過(guò)技術(shù)水平的提高加以消解的話，則中國(guó)面臨的困難要嚴(yán)峻得多。

　　(二)中國(guó)EPR政策推行的私法化保障路徑

　　1.中國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中EPR政策的責(zé)任落實(shí)保障手段分析。(1)行政法規(guī)與部委規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定。1989年由國(guó)家建筑材料工業(yè)局、物資部、財(cái)政部、建設(shè)部頒布的《舊水泥紙袋回收辦法》已要求水泥廠或受水泥廠委托的紙袋收購(gòu)單位對(duì)廢舊水泥袋進(jìn)行回收，并規(guī)定了回收比例、押金制度、財(cái)務(wù)處理方法等內(nèi)容。但該辦法排斥市場(chǎng)手段，①也未規(guī)定回收單位未履行回收義務(wù)時(shí)的任何保障手段，包括公法手段和私法手段。2003年10月國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、發(fā)改委、建設(shè)部、科學(xué)技術(shù)部、商務(wù)部頒布的《廢電池污染防治技術(shù)政策》規(guī)定了廢電池的分類、收集、運(yùn)輸、綜合利用、貯存和處理處置等全過(guò)程污染防治的技術(shù)選擇。其中對(duì)涉及的EPR政策的內(nèi)容卻沒(méi)有提供任何保障手段。2007年3月1日起施行的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》規(guī)定設(shè)計(jì)者、生產(chǎn)者、銷售者和進(jìn)口者為控制和減少電子信息產(chǎn)品廢棄后對(duì)環(huán)境造成的污染，在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售以及進(jìn)口過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，該辦法在保障手段方面只規(guī)定了由有關(guān)管理部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法予以處罰，至于如何處罰則沒(méi)規(guī)定，更談不上規(guī)定私法保障手段。從整體看，這些行政性文件的主旨在于理順和規(guī)范政府監(jiān)管關(guān)系，其中涉及到的EPR政策中的生產(chǎn)者延伸責(zé)任的落實(shí)取決于政府的監(jiān)管力度，即單純的公法保障手段。(2)法律中的相關(guān)規(guī)定。2003年1月1日施行的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第27條第1款和2005年4月1日施行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第18條第2款規(guī)定，“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收。”前者相應(yīng)的保障手段只是由縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正或罰款，屬純粹的公法手段。后者相應(yīng)的保障手段包括責(zé)令改正、罰款責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證等公法手段。除此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條、第85條、第86條、第87條規(guī)定了受到固體廢物污染損害的單位和個(gè)人的損害賠償請(qǐng)求機(jī)制。但考慮到在中國(guó)現(xiàn)行的法律框架下，這種私法保障手段的順利實(shí)施的現(xiàn)實(shí)可行性也需打上一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)，如訴訟主體的直接性、因果關(guān)系確定的高難度、損害范圍的法定局限性等均構(gòu)成私法主體損害救濟(jì)的障礙。2009年1月1日實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在EPR政策的保障手段方面未超出上述兩部法律的框架。

　　2.私法化保障路徑。在EPR政策推行過(guò)程中，私法保障手段相對(duì)于其中的一系列公法保障手段，有著獨(dú)特的運(yùn)行方式和動(dòng)力來(lái)源，更能契合目前中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及法制狀況。(1)從運(yùn)行方式看，公法手段的突出特點(diǎn)在于其直接管制的強(qiáng)制命令性，其缺點(diǎn)在于管理者與被管理者之間的對(duì)立關(guān)系、定型化的程序以及權(quán)力主體的有限性。在EPR政策推行過(guò)程中，僅有或主要依靠公法手段是不能完成對(duì)生產(chǎn)者之于環(huán)境的行為的全面控制或全過(guò)程控制的，只會(huì)使得有關(guān)行政官署背上沉重的包袱，疲于應(yīng)付，從而使得EPR政策面臨被架空的尷尬境地。而私法手段則能彌補(bǔ)這一缺陷，其最大的特點(diǎn)在于其自治性，表現(xiàn)為主體間的法律地位平等，靈活的協(xié)調(diào)程序和權(quán)利主體的廣泛性。私法手段如果設(shè)計(jì)合理，會(huì)成為一種督促生產(chǎn)者承擔(dān)責(zé)任以保護(hù)環(huán)境的全民皆兵機(jī)制。(2)從動(dòng)力來(lái)源看，公法手段保障的內(nèi)容雖不排斥私益，但主要涉及公共利益，其力量源泉在于對(duì)公共利益的強(qiáng)調(diào)和尊重。這意味著即使有關(guān)法律對(duì)生產(chǎn)者延伸責(zé)任做出了明文規(guī)定，卻不賦予社會(huì)公眾責(zé)任追究者的法律地位，則該責(zé)任的落實(shí)會(huì)因缺少直接的利益誘因，而主要建基于國(guó)家工作人員的責(zé)任感，無(wú)法保證有關(guān)國(guó)家官署及時(shí)地、主動(dòng)地啟動(dòng)公法保障手段。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　鑒于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及法制現(xiàn)狀，我們有必要反思和正視EPR政策推行過(guò)程中存在的問(wèn)題。其中，不單是現(xiàn)行法律法規(guī)中更多地倚重于公法保障手段以至EPR政策的推行淪為只屬于政府的事，而置廣大民眾于“看客”的地位的問(wèn)題，而且，更是如何運(yùn)用市場(chǎng)手段、私法保障手段以從根本上為EPR政策提供持續(xù)動(dòng)力的問(wèn)題。經(jīng)驗(yàn)顯示，民眾、社區(qū)、自治組織在共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的同時(shí)，從未放棄對(duì)清潔環(huán)境的期待，該期待經(jīng)由私法保障手段會(huì)形成與生產(chǎn)者的良性互動(dòng)，無(wú)疑有助于EPR政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。