一、研究動機(jī)與目標(biāo)

　　從公共財(cái)政體制的改革來看，財(cái)政資金的使用和管理已成為社會各界關(guān)注的重點(diǎn)。 一方面，我國財(cái)政收入和支出都在迅速增加，行政單位預(yù)算規(guī)模越來越大，另一方面，行政單位財(cái)務(wù)嚴(yán)重缺乏管理，其財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)習(xí)慣無法提供有關(guān)行政單位財(cái)政情況的準(zhǔn)確報(bào)告，因此，行政單位亟須加強(qiáng)財(cái)政資金的管理、監(jiān)控、記錄和報(bào)告，完善信息結(jié)構(gòu)和提高信息質(zhì)量，增加預(yù)算透明度。 作為信息載體的內(nèi)部報(bào)告在一定程度上有助于滿足這一客觀需求。 從理論角度看，會計(jì)信息的報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部報(bào)告，然而，相比較外部報(bào)告而言，內(nèi)部報(bào)告的研究顯得嚴(yán)重落后。 最近幾年，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界開始對內(nèi)部報(bào)告展開研究，這將有助于完善會計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、管理學(xué)、內(nèi)部控制的理論與方法。

　　為了確?；陬A(yù)算管理的行政單位內(nèi)部報(bào)告體系的實(shí)用性與科學(xué)性，我們在 2011年初以實(shí)地調(diào)研、訪談等形式在深圳對行政單位運(yùn)行的特點(diǎn)進(jìn)行了深入了解，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，從而確定了行政單位內(nèi)部報(bào)告的需求內(nèi)容與程度，并以此為依據(jù)構(gòu)建了基于預(yù)算管理的行政單位內(nèi)部報(bào)告體系。 因此，本文以我國行政單位為研究對象，基于預(yù)算管理的角度構(gòu)建行政單位內(nèi)部報(bào)告體系，強(qiáng)化行政單位內(nèi)部管理，試圖提供建立在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上的完整、可靠、一致、及時(shí)的財(cái)務(wù)信息，以滿足行政單位管理的需要。

　　二、研究綜述

　　通過文獻(xiàn)的搜集與整理，筆者發(fā)現(xiàn)，無論是國內(nèi)還是國外，研究內(nèi)部報(bào)告理論與體系的成果卻很少，而以行政單位為專題進(jìn)行探討的則更少。 前人的內(nèi)部報(bào)告研究可總結(jié)為兩種觀點(diǎn)———“控制觀”和“報(bào)告觀”。 “控制觀”認(rèn)為，內(nèi)部報(bào)告的研究應(yīng)該以管理控制為核心，研究重心在控制模式上，根本目的是對企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理控制。 “報(bào)告觀”認(rèn)為，內(nèi)部報(bào)告的研究應(yīng)該以報(bào)告信息為核心，研究重心在信息提供上，根本目的是向信息需求者提供與決策控制相關(guān)的信息。

　　(一) 國外的研究

　　國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則理事會(IPSASB)制定的國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則(IPSAS)考慮到公共部門預(yù)算信息的重要性，特別制定了關(guān)于預(yù)算信息列示的準(zhǔn)則，反映了財(cái)務(wù)會計(jì)信息與預(yù)算信息的適當(dāng)協(xié)調(diào)。 在美國，政府內(nèi)部管理和績效評價(jià)需求因素有力地推動了聯(lián)邦政府、州及地方政府會計(jì)的改革[2]。 而政府內(nèi)部管理和績效評價(jià)必須依賴充分適當(dāng)?shù)膬?nèi)部信息。 在英國，受新公共管理運(yùn)動的影響，政府部門更多地關(guān)注如何完整地披露產(chǎn)出與結(jié)果方面的財(cái)務(wù)信息，建立成本核算系統(tǒng)，并披露政府控制資源的價(jià)值與消耗等資產(chǎn)管理信息。 在政府會計(jì)管理方面，中央政府和地方政府都采用了較完善的信息系統(tǒng)，能夠提供不同口徑和角度的財(cái)務(wù)報(bào)告以滿足利益相關(guān)者的信息需求[3]。 在新西蘭，1994年 6月通過《財(cái)政責(zé)任法案》(Fiscal Responsibility Act)，該法案的目的在于要求政府建立準(zhǔn)確、有效的財(cái)務(wù)管理制度，提供整體、全面的財(cái)務(wù)信息，并定期公布其長短期的財(cái)政計(jì)劃，以穩(wěn)定政府開支和持續(xù)減少政府債務(wù)[4]。 在法國，中央會計(jì)系統(tǒng)和政府預(yù)算自 20世紀(jì) 90年代以來一直受到批評，原因之一是現(xiàn)行系統(tǒng)不能有效地支持公共管理，會計(jì)記錄和預(yù)算撥款的分類方法難以計(jì)算出公共服務(wù)的成本，也阻礙了中央政府和議會了解公共服務(wù)的效率情況。 特別是在最近幾年，法國的公共支出不斷增長，已達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值一半以上，公共服務(wù)成本的計(jì)算和公共支出效率的衡量顯得日益迫切[5]。 法國在政府會計(jì)改革中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，這樣不但能使政府真實(shí)、公允地對外進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)告，而且可以支持內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，并可以在此基礎(chǔ)上建立成本會計(jì)體系，提高資源的使用效果[6]。由上述可見，就公共部門領(lǐng)域而言，國外雖然沒有明確提出“內(nèi)部報(bào)告”這一概念，但是對應(yīng)屬于內(nèi)部報(bào)告承載信息的研究散見于有關(guān)公共部門改革的討論中。

　　(二) 國內(nèi)的研究

　　李紅兵指出，我國財(cái)政周轉(zhuǎn)金會計(jì)報(bào)告存在的主要問題是以外部報(bào)告為主的報(bào)告系統(tǒng)不能滿足內(nèi)部管理對信息的廣泛需求，會計(jì)信息存在滯后性，這是行政單位會計(jì)信息報(bào)告中非常典型的問題。對此，李紅兵提出了對策，指出報(bào)告系統(tǒng)既包括領(lǐng)導(dǎo)層使用的總括報(bào)告，又包括方便中層和基層管理人員工作的詳細(xì)報(bào)告;既要反映滿盤資金情況，又要反映單項(xiàng)資金情況;既要提供期間信息，又應(yīng)反映時(shí)點(diǎn)信息[7]。 進(jìn)入 21世紀(jì)，計(jì)算機(jī)的普遍應(yīng)用及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益普及為解決會計(jì)信息的多維需求和信息滯后性提供了良好的技術(shù)基礎(chǔ)。 張佩等人指出了在信息化時(shí)代下構(gòu)建實(shí)時(shí)對內(nèi)報(bào)告系統(tǒng)的必要性，并且認(rèn)為實(shí)時(shí)對內(nèi)報(bào)告系統(tǒng)并不只是指對內(nèi)管理報(bào)告，它還包括有助于管理當(dāng)局經(jīng)營決策需要的全部信息。 基于事項(xiàng)法的理論基礎(chǔ)，作者提出了一個(gè)構(gòu)建實(shí)時(shí)對內(nèi)報(bào)告系統(tǒng)的簡單設(shè)想[8]。 于增彪認(rèn)為，我國企業(yè)上下級之間信息不對稱是預(yù)算失敗的原因之一，下級總是比上級更多地了解與預(yù)算相關(guān)的信息，下級利用這種多了解的信息即“私有信息”謀取私利，從而導(dǎo)致“預(yù)算松弛”(BudgetarySlack)[9]。 張先治認(rèn)為會計(jì)相關(guān)性要求財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)和內(nèi)部報(bào)告體系創(chuàng)新，他根據(jù)會計(jì)相關(guān)性的要求探討了企業(yè)內(nèi)部報(bào)告的構(gòu)建問題，并構(gòu)建了內(nèi)部報(bào)告的四大系統(tǒng)，即資本經(jīng)營報(bào)告系統(tǒng)、資產(chǎn)經(jīng)營報(bào)告系統(tǒng)、商品經(jīng)營報(bào)告系統(tǒng)和生產(chǎn)經(jīng)營報(bào)告系統(tǒng)[10]。 黃寧、王祥森則從內(nèi)部報(bào)告制度的定位、設(shè)計(jì)、執(zhí)行、維護(hù)等方面進(jìn)行了詳細(xì)探討[11]。 丁嵐認(rèn)為內(nèi)部報(bào)告的實(shí)質(zhì)是管理控制中的反饋控制，她還論述了內(nèi)部報(bào)告在預(yù)算控制中的應(yīng)用[12]。 王月晗則在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上引入內(nèi)部報(bào)告，為內(nèi)部管理業(yè)績評價(jià)體系服務(wù)[13]。 哈維超、周亞夫等人指出醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患、有效避免醫(yī)療差錯(cuò)與糾紛、保障醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療安全和質(zhì)量等有著重要的作用，并初步探討了醫(yī)療不良事件內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)的建立等問題[14]。

　　由上述可見，目前國內(nèi)對內(nèi)部報(bào)告的研究側(cè)重于企業(yè)，而對行政單位的研究嚴(yán)重滯后，研究成果相對較少。

　　三、行政單位內(nèi)部報(bào)告體系構(gòu)建的理論依據(jù)

　　行政單位內(nèi)部報(bào)告體系構(gòu)建的理論依據(jù)可以從委托代理理論、公共管理理論、內(nèi)部控制理論、政府會計(jì)和政府審計(jì)等理論中探求。

　　委托代理理論是以非對稱信息博弈論為基礎(chǔ)，以委托代理關(guān)系為研究內(nèi)容的一種理論。 我國政府預(yù)算中委托代理鏈較長以及時(shí)間限制等因素將不可避免地會導(dǎo)致許多問題，如委托人和代理人之間的信息不對稱、權(quán)力不匹配和利益沖突等。 根據(jù)委托代理理論，解決委托代理問題應(yīng)該主要依靠完善監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府資源的有效配置，它必須以信息的相關(guān)性和完整性為基礎(chǔ)，這就為內(nèi)部報(bào)告體系的建立提供了一種可能。 同時(shí)，行政單位內(nèi)部報(bào)告體系的創(chuàng)新可以從公共管理理論汲取養(yǎng)分。 公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的基礎(chǔ)上提出并發(fā)展起來的。 公共管理集中關(guān)注那些可以用來將思想和政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥墓芾砉ぞ摺⒓夹g(shù)、知識和技巧[15]。 這些工具可能包括職位分類、預(yù)算分析和規(guī)劃、監(jiān)督技巧、反饋和控制機(jī)制(特別是通過信息管理系統(tǒng)的反饋和控制機(jī)制)、合同管理和項(xiàng)目管理等等。 可見，公共管理理論為行政單位內(nèi)部報(bào)告體系創(chuàng)新提供了豐富的思想。 而行政單位內(nèi)部控制的典型手段就是預(yù)算控制。 信息是控制的基礎(chǔ)。 無論何種控制，都必須依靠信息來完成。 控制過程實(shí)際上就是信息運(yùn)動過程[16]。 內(nèi)部報(bào)告作為信息的載體，能夠反映信息運(yùn)動的過程，從而達(dá)到持續(xù)控制的目的。 因此，內(nèi)部控制理論為基于預(yù)算管理的行政單位內(nèi)部報(bào)告體系奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。 政府會計(jì)又是公共財(cái)政管理中的一個(gè)非常重要的領(lǐng)域，能為決策者和執(zhí)行者提供可靠、貼切、及時(shí)的信息，而決策者和執(zhí)行者需要依據(jù)這些信息來評估政府部門的行為并確定未來行動的方向，并且這些信息有助于他們監(jiān)督政府撥款不被濫用，使公共資源能被合理使用。 在一定程度上，作為信息載體的內(nèi)部報(bào)告可以改進(jìn)政府會計(jì)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)信息披露體系。 此外，政府審計(jì)本質(zhì)是對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督，其目標(biāo)是保證財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、有效。 可見，現(xiàn)代政府審計(jì)的本質(zhì)是“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”，其職能是“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證”[17]。 政府審計(jì)不僅僅包括集中審查被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)狀況，還包括對被審計(jì)單位績效、管理、合法性、財(cái)務(wù)控制的有效性進(jìn)行相關(guān)的評估與取證。 然而對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的審計(jì)，由于針對特定時(shí)點(diǎn)，其所能夠提供的被審計(jì)單位的信息十分有限，在一定程度上，內(nèi)部報(bào)告能夠解決政府審計(jì)所需信息的缺失問題[18]。

　　四、基于預(yù)算管理的行政單位內(nèi)部報(bào)告體系構(gòu)建

　　本文構(gòu)建的行政單位內(nèi)部報(bào)告體系是圍繞行政單位整個(gè)預(yù)算管理全過程展開的，并且本文根據(jù)行政單位目前資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，分別構(gòu)建了內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、經(jīng)費(fèi)支出報(bào)告和對應(yīng)關(guān)系報(bào)告。每種類型的報(bào)告，除了設(shè)計(jì)總表外，還可能需要以明細(xì)表的形式對總表中的主要項(xiàng)目加以解釋說明，并以附注的形式對未能在這些報(bào)表中列示的項(xiàng)目進(jìn)行說明。 另外，隨著實(shí)際工作的需要，內(nèi)部報(bào)告體系也將加以擴(kuò)充。

　　(一) 體系構(gòu)建的基礎(chǔ)

　　行政單位的管理特點(diǎn)決定了預(yù)算管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、應(yīng)用和完善是構(gòu)建行政單位內(nèi)部報(bào)告體系的基礎(chǔ)。 本文的預(yù)算管理整體框架(見圖 1)，主要包括如下三部分。

　　1. 總體管理要求。 總體管理要求分為外部管理要求和內(nèi)部管理要求。 前者是指法律法規(guī)對行政單位預(yù)算管理提出的總體要求，后者是指為了滿足行政單位領(lǐng)導(dǎo)決策及實(shí)際管理的需要而產(chǎn)生的要求。 總體管理要求是通過預(yù)算管理流程和核心控制規(guī)則共同發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)的。

　　2. 預(yù)算管理流程。 預(yù)算管理流程包括事前規(guī)劃、事中控制、事后記錄及分析三個(gè)階段，是一個(gè)以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心的事前規(guī)劃、事中控制、事后反饋的財(cái)務(wù)管理體系，是一個(gè)相互稽核、相互銜接的閉環(huán)管理流程，以實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。

　　3. 核心控制規(guī)則。 核心控制規(guī)則是指為滿足總體管理要求而設(shè)定的各類控制規(guī)則，反映了外部財(cái)政部門和行政單位內(nèi)部對預(yù)算管理提出的控制要求，包括財(cái)政預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)和會計(jì)科目結(jié)構(gòu)四個(gè)方面。 整個(gè)預(yù)算管理流程都需要遵循并體現(xiàn)核心控制規(guī)則，核心控制規(guī)則也須通過相互銜接、相互稽核的預(yù)算管理流程來予以落實(shí)。

　　(二) 體系構(gòu)建的目標(biāo)

　　行政單位內(nèi)部報(bào)告體系的總目

　　標(biāo)是最大限度地為行政單位預(yù)算控制提供有用信息，而具體目標(biāo)包括：根據(jù)各級領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，動態(tài)掌握其管理范圍內(nèi)的預(yù)算資金與對應(yīng)事務(wù)整體情況;對各項(xiàng)分類資金設(shè)置不同的管理流程，動態(tài)掌握分類資金整體及明細(xì)執(zhí)行情況;實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)各崗位間、財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)間的工作銜接;實(shí)現(xiàn)多口徑反映預(yù)算執(zhí)行情況，為各級領(lǐng)導(dǎo)管理決策提供依據(jù)。

　　(三) 體系構(gòu)建的總體思路

　　圖2概括了構(gòu)建基于預(yù)算管理的行政單位內(nèi)部報(bào)告體系的總體思路：根據(jù)內(nèi)部信息傳遞的軌跡，采用內(nèi)部報(bào)告這種載體再現(xiàn)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，記錄歷史信息、呈現(xiàn)當(dāng)下信息、反映未來信息。

　　根據(jù)這一核心思想，行政單位首先需要詳細(xì)地分析預(yù)算管理的全過程，并將之劃分為預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行和結(jié)果記錄三個(gè)階段，分別對應(yīng)的管理活動是事前規(guī)劃、事中控制、事后記錄和分析，特別是在預(yù)算的執(zhí)行過程中，優(yōu)化非稅收入管理、經(jīng)費(fèi)支出(費(fèi)用報(bào)銷)、專項(xiàng)資金管理(工程項(xiàng)目)、合同管理、政府采購、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)流程，確定各關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立行政單位資金支出全流程的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，并同會計(jì)系統(tǒng)銜接。 行政單位可以采用計(jì)算機(jī)技術(shù)手段建立行政單位全面預(yù)算管理信息化系統(tǒng)用以控制預(yù)算活動的全過程。 該預(yù)算管理體系包括預(yù)算資金申請、支付全過程的制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行分析與監(jiān)控體系和預(yù)警體系。

　　(四) 體系構(gòu)建的內(nèi)容

　　1. 內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告

　　現(xiàn)代公共預(yù)算是“控制取向”的。 預(yù)算控制是行政單位內(nèi)部控制的一種重要的手段，而內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告是對預(yù)算執(zhí)行過程的反映。 內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告系統(tǒng)與預(yù)算控制系統(tǒng)是相輔相成的關(guān)系：一方面，在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確的前提下，預(yù)算控制系統(tǒng)為內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告系統(tǒng)提供依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn);另一方面，內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告系統(tǒng)為預(yù)算控制系統(tǒng)提供其執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果的信息，并且反饋給有需要的人員(可能是各級管理者，也可能是基層員工)。 內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告可以有效地對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行事中控制、事后分析以及責(zé)任辨析和績效評價(jià)，還可以合理配置財(cái)政資金，提高公共資金的配置效率，追求支出績效。 因此，內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告是行政單位內(nèi)部報(bào)告的一個(gè)重要組成部分。內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告分三大類：第一類是分類內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)表，包括內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行總表和內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行明細(xì)表;第二類是處室內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)表，包括處室(科室)預(yù)算執(zhí)行總表、處室(科室)預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表和預(yù)算執(zhí)行明細(xì)記錄表;第三類是專項(xiàng)內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)表，包括專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況表。

　　(1) 內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行總表反映行政單位各預(yù)算項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的總體情況，包括年度預(yù)算額度、支出情況兩個(gè)維度。 其中，年度預(yù)算是指預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的預(yù)算項(xiàng)目額度;支出情況是指一定期間內(nèi)預(yù)算金額的實(shí)際使用情況，以處室申請預(yù)算為標(biāo)志，只要處室已經(jīng)申請使用預(yù)算資金，無論資金是否支付，即作為已占用的預(yù)算指標(biāo)。

　　(2) 內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行明細(xì)表反映行政單位明細(xì)預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度的情況，包括年度預(yù)算額度、支出情況兩個(gè)維度。 其中，年度預(yù)算是指預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的預(yù)算項(xiàng)目額度;支出情況是指一定期間內(nèi)預(yù)算金額的實(shí)際使用情況，以處室申請預(yù)算為標(biāo)志，只要處室已經(jīng)申請使用預(yù)算資金，無論資金是否支付，都作為已占用的預(yù)算指標(biāo)。

　　(3) 處室(科室)預(yù)算執(zhí)行總表反映各處室預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度信息，包括年度預(yù)算額度及支出情況兩個(gè)方面。

　　(4) 處室(科室)預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表反映各處室預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度信息，包括年度預(yù)算和執(zhí)行情況兩個(gè)維度。 其中，年度預(yù)算是指預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的預(yù)算項(xiàng)目額度;支出情況是指一定期間內(nèi)預(yù)算金額的實(shí)際使用情況，以處室申請預(yù)算為標(biāo)志。

　　(5) 預(yù)算執(zhí)行明細(xì)記錄表反映處室某預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的每一筆明細(xì)記錄，包括執(zhí)行處室、執(zhí)行的項(xiàng)目名稱、申請日期、金額、責(zé)任人、申請事由等方面。

　　(6) 專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況表反映行政單位工程、課題等各專項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度信息，為行政單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。 專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況表包括年度預(yù)算和執(zhí)行情況兩個(gè)維度。 其中，年度預(yù)算是指預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的預(yù)算項(xiàng)目額度;支出情況是指一定期間內(nèi)預(yù)算金額的實(shí)際使用情況，以處室申請預(yù)算為標(biāo)志。

　　2. 經(jīng)費(fèi)支出報(bào)告

　　經(jīng)費(fèi)支出報(bào)告著重從經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的角度反饋各單位經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的使用情況，分為三大類：第一類是單位經(jīng)費(fèi)支出表，包括單位經(jīng)費(fèi)支出總表和單位經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表;第二類是處室經(jīng)費(fèi)支出表，包括處室(科室)經(jīng)費(fèi)支出總表、處室(科室)經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表和經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)記錄表;第三類是經(jīng)費(fèi)控制表，包括重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)額度控制明細(xì)表。 經(jīng)費(fèi)支出報(bào)告從三個(gè)不同的角度反映經(jīng)費(fèi)支出的信息，從而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)費(fèi)支出額度的全面追蹤和反饋。

　　(1) 單位經(jīng)費(fèi)支出總表反映行政單位各經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的支出金額及所占比率，可為行政單位領(lǐng)導(dǎo)提供經(jīng)費(fèi)支出的總體概況。

　　(2) 單位經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表是在單位經(jīng)費(fèi)支出總表的基礎(chǔ)上進(jìn)一步反映各經(jīng)費(fèi)類別的具體支出明細(xì)，如可以進(jìn)一步反映經(jīng)費(fèi)支出總表中“行政支出”的各經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的明細(xì)支出情況，為行政單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供更詳細(xì)的信息。

　　(3) 處室(科室)經(jīng)費(fèi)支出總表反映各經(jīng)費(fèi)支出金額在處室間的分布情況，可為行政單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步提供各處室經(jīng)費(fèi)支出的金額和分布信息。

　　(4) 處室(科室)經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表，是在處室(科室)經(jīng)費(fèi)支出總表的基礎(chǔ)上進(jìn)一步反映各處室(科室)經(jīng)費(fèi)類別的具體支出明細(xì)，如可以進(jìn)一步反映經(jīng)費(fèi)支出總表中“秘書處”的各經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的明細(xì)

　　支出情況，為行政單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供各處室經(jīng)費(fèi)支出的金額和明細(xì)信息。

　　(5) 經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)記錄表反映行政單位各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)發(fā)生的每一筆支出明細(xì)，主要為各單位，尤其是財(cái)務(wù)部門，了解經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目的詳細(xì)構(gòu)成提供支持。

　　(6) 重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)額度控制明細(xì)表反映行政單位重點(diǎn)管控經(jīng)費(fèi)(如差旅費(fèi)、招待費(fèi))控制金額、支出明細(xì)、可用額度等信息，可為行政單位領(lǐng)導(dǎo)及各單位提供重點(diǎn)管控經(jīng)費(fèi)主要控制信息，為行政單位領(lǐng)導(dǎo)決策及各單位合理工作安排提供支持。

　　3. 對應(yīng)關(guān)系報(bào)告

　　(1) 對應(yīng)關(guān)系報(bào)告的構(gòu)成

　　就鉤稽關(guān)系而言，對應(yīng)關(guān)系報(bào)告是行政單位內(nèi)部報(bào)告體系與企業(yè)內(nèi)部報(bào)告體系的一個(gè)非常重大的區(qū)別，也是行政單位內(nèi)部報(bào)告比較特殊的地方，這是由政府與企業(yè)運(yùn)作所需要的資金來源不同導(dǎo)致的。 對應(yīng)關(guān)系報(bào)告分兩類：一類是國庫與內(nèi)部預(yù)算對應(yīng)分配表;另一類是預(yù)算指標(biāo)與經(jīng)費(fèi)支出關(guān)系表。

　　(2) 對應(yīng)關(guān)系報(bào)告的格式

　　國庫指標(biāo)和內(nèi)部預(yù)算對應(yīng)分配關(guān)系表，是本文的一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，它用來反映國庫指標(biāo)與內(nèi)部批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)之間的對應(yīng)關(guān)系，可為財(cái)務(wù)部門進(jìn)行資金對應(yīng)分配發(fā)布提供依據(jù)。 內(nèi)部預(yù)算是在政府部門職能范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)具體工作計(jì)劃的細(xì)化和落實(shí)。 內(nèi)部預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)是財(cái)政預(yù)算批復(fù)結(jié)構(gòu)的分解和細(xì)化，并通過對預(yù)算內(nèi)容分解和細(xì)化實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源合理配置。 內(nèi)部預(yù)算批復(fù)有效銜接了法定功能科目，并進(jìn)一步將預(yù)算管理責(zé)任和目標(biāo)落實(shí)于單位內(nèi)部的各個(gè)部門、各個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，形成有效的責(zé)任傳遞機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的有效匹配。

　　從時(shí)間以及預(yù)算批復(fù)的精細(xì)程度上，內(nèi)部預(yù)算批復(fù)可劃分為兩個(gè)階段：第一階段是財(cái)政控制數(shù)分解下達(dá)階段，第二階段是內(nèi)部預(yù)算正式批復(fù)階段。 財(cái)政控制數(shù)分解下達(dá)階段，是指在財(cái)政“一下”預(yù)算控制數(shù)的基礎(chǔ)上，上級單位按照本級和所屬下級單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和職能屬性，對財(cái)政預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行分解，形成各單位預(yù)算控制數(shù)并下達(dá)各單位的過程;內(nèi)部預(yù)算正式批復(fù)階段，是指各預(yù)算單位在控制數(shù)的基礎(chǔ)上依據(jù)工作安排，對預(yù)算資金進(jìn)一步細(xì)化和分解到具體工作事項(xiàng)的過程。 經(jīng)過上述兩個(gè)階段，行政單位可以將財(cái)政預(yù)算批復(fù)，分解細(xì)化落實(shí)到各個(gè)部門、各個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)活動全方面、全過程的控制。

　　人事處的“人事管理經(jīng)費(fèi)”經(jīng)過執(zhí)行后，分別發(fā)生了差旅費(fèi)、會議費(fèi)及誤餐費(fèi)三項(xiàng)支出，該表可以為相關(guān)部門了解預(yù)算指標(biāo)的支出情況提供支持。

　　五、行政單位內(nèi)部報(bào)告制度實(shí)施策略

　　行政單位實(shí)施內(nèi)部報(bào)告制度應(yīng)由淺入深，分階段推進(jìn)，逐步完善，可以重點(diǎn)從內(nèi)部報(bào)告制度建設(shè)、內(nèi)部報(bào)告組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部報(bào)告編制和內(nèi)部報(bào)告體系評價(jià)四個(gè)方面來入手。

　　(一) 內(nèi)部報(bào)告制度建設(shè)

　　內(nèi)部報(bào)告制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及制定、執(zhí)行、修正和完善等工作。 首先，領(lǐng)導(dǎo)要重視。 行政單位長期粗放式的管理將越來越不適應(yīng)新的形勢，同時(shí)行為主體存在人性弱點(diǎn)，加上行政單位的特殊地位，使得在行政單位建設(shè)內(nèi)部報(bào)告制度難度相當(dāng)大。 而領(lǐng)導(dǎo)的重視能為制度的建設(shè)掃清障礙。

　　其次，全體職工要提高認(rèn)識。 由于對內(nèi)部報(bào)告的研究較少，在推進(jìn)制度建設(shè)的進(jìn)程中，全體職工要不斷深化對內(nèi)部報(bào)告制度功能的認(rèn)識。 第三，行政單位要不斷完善機(jī)制。 行政單位加強(qiáng)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)著眼于建立完善的機(jī)制，不斷加大推進(jìn)內(nèi)部報(bào)告制度的力度，可以從兩方面入手：一方面強(qiáng)化內(nèi)部報(bào)告的管理工作，另一方面完善內(nèi)部報(bào)告的內(nèi)容。 第四，組織保障。 單位應(yīng)當(dāng)成立內(nèi)部報(bào)告組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部報(bào)告的開展工作，從而保障制度的落地。 第五，加強(qiáng)培訓(xùn)。 內(nèi)部報(bào)告制度執(zhí)行與否、好壞的關(guān)鍵在于執(zhí)行者對制度內(nèi)容的理解和認(rèn)同，因此，對內(nèi)部報(bào)告制度的教育培訓(xùn)工作就很重要。

　　(二) 內(nèi)部報(bào)告組織機(jī)構(gòu)及其主要職責(zé)

　　實(shí)行內(nèi)部報(bào)告制度，必須建立內(nèi)部報(bào)告組織機(jī)構(gòu)。 行政單位可以成立內(nèi)部報(bào)告小組，單位主要負(fù)責(zé)人任組長，分管財(cái)務(wù)的負(fù)責(zé)人任副組長，成員由分管其他業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人以及各部門及下屬行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人組成。 各成員單位為內(nèi)部報(bào)告中心，是內(nèi)部報(bào)告的主體。 單位設(shè)立內(nèi)部報(bào)告小組辦公室，設(shè)在行政單位的財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)主管任辦公室主任。

　　這個(gè)組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織內(nèi)部報(bào)告的開展工作，包括內(nèi)部報(bào)告目標(biāo)的維護(hù)，審查、研究、協(xié)調(diào)各種預(yù)算事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際情況增減內(nèi)部報(bào)告體系，保障內(nèi)部報(bào)告的編制、傳遞、使用，評價(jià)內(nèi)部報(bào)告體系等等，促進(jìn)內(nèi)部管理水平不斷提高，從而達(dá)到提高工作效率和效果的目的。

　　(三) 內(nèi)部報(bào)告的編制

　　內(nèi)部報(bào)告的編制具有基礎(chǔ)性的地位，它將影響內(nèi)部報(bào)告的信息質(zhì)量、使用、分析以及對內(nèi)部報(bào)告體系的評價(jià)等多個(gè)方面。 內(nèi)部報(bào)告的編制，形式上要求表格和數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化和標(biāo)準(zhǔn)化，內(nèi)容上要求簡潔明了、易于理解，規(guī)劃應(yīng)具整體性，避免重復(fù)，時(shí)效上要求及時(shí)、按時(shí)、主動、積極。

　　1. 編制主體。 內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和經(jīng)費(fèi)支出報(bào)告通常由相關(guān)責(zé)任部門負(fù)責(zé)編制，對應(yīng)關(guān)系報(bào)告

　　則由相關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)崗位負(fù)責(zé)編制。

　　2. 編制時(shí)間。 內(nèi)部報(bào)告的編制要及時(shí)，各個(gè)內(nèi)部報(bào)告主體可以按照月份、季度和年度的時(shí)間點(diǎn)來編制，也可以根據(jù)實(shí)際需要不定期編制。

　　3. 編制方法。 由于內(nèi)部報(bào)告編制的時(shí)限較短，各個(gè)內(nèi)部報(bào)告主體在編制內(nèi)部報(bào)告時(shí)可根據(jù)報(bào)表項(xiàng)目直接核對相應(yīng)的發(fā)生額或余額，所涉銀行存款應(yīng)及時(shí)對賬，所涉固定資產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，確保賬實(shí)相符，涉及直屬單位或二級單位賬目的，應(yīng)及時(shí)獲取相應(yīng)數(shù)據(jù)。 在清查核對基礎(chǔ)上，報(bào)告主體可利用信息系統(tǒng)環(huán)境，直接輸入數(shù)據(jù)而自動生成某些內(nèi)部報(bào)告。

　　4. 上報(bào)要求。 內(nèi)部報(bào)告一般應(yīng)逐級上報(bào)，直接針對管理層特殊決策需求的內(nèi)部報(bào)告可以除外。

　　(四) 內(nèi)部報(bào)告體系評價(jià)

　　內(nèi)部報(bào)告體系評價(jià)的主要依據(jù)是內(nèi)部報(bào)告日常使用記錄和現(xiàn)場實(shí)際監(jiān)測數(shù)據(jù)，評價(jià)的結(jié)果可以作為內(nèi)部報(bào)告體系改進(jìn)的依據(jù)。 內(nèi)部報(bào)告體系評價(jià)的目的是了解內(nèi)部報(bào)告體系投入使用后是否達(dá)到了預(yù)期的質(zhì)量要求和效益目標(biāo)，同時(shí)為決策提供必要的信息。

　　內(nèi)部報(bào)告體系評價(jià)主要由七個(gè)要素構(gòu)成，即評價(jià)目的、被評價(jià)對象、評價(jià)者、評價(jià)指標(biāo)、權(quán)重系數(shù)、綜合評價(jià)模型和評價(jià)結(jié)果。 其中，評價(jià)指標(biāo)是基礎(chǔ)和前提，可能會隨著內(nèi)部報(bào)告類型、評價(jià)時(shí)間、評價(jià)目的的不同而發(fā)生變化，但在總體上它應(yīng)當(dāng)能夠有效地反映內(nèi)部報(bào)告的基本情況，抓住重點(diǎn)以確保評價(jià)的全面性和可信性。 同時(shí)，評價(jià)指標(biāo)應(yīng)該容易操作，便于收集數(shù)據(jù)。

　　六、結(jié)語

　　本文根據(jù)會計(jì)相關(guān)性的要求，從預(yù)算管理的角度，構(gòu)建了行政單位三大內(nèi)部報(bào)告體系———內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、經(jīng)費(fèi)支出報(bào)告和對應(yīng)關(guān)系報(bào)告，并探討了相應(yīng)的實(shí)施策略，從而為構(gòu)建我國行政單位內(nèi)部報(bào)告體系提供了一個(gè)有益探索。

　　值得注意的是，本文將行政單位的內(nèi)部報(bào)告研究僅僅限于行政單位內(nèi)部財(cái)會信息的報(bào)告研究，而對其他內(nèi)部非財(cái)會信息的報(bào)告問題沒有進(jìn)行具體研究，并且研究方法上也存在一定的局限，因此需要進(jìn)一步改進(jìn)，也有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。