解析地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展趨勢(shì)及完善建議

　　改革開放以來，隨著市場(chǎng)體系中產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)發(fā)育的逐步完善，逐利性的經(jīng)濟(jì)資源流動(dòng)性增強(qiáng)，中央對(duì)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，這就賦予了地方政府獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下地方政府競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)了GDP競(jìng)賽，創(chuàng)造了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)近三十多年來的“增長(zhǎng)奇跡”，但也付出了昂貴的代價(jià)。由于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制和“用腳投票”機(jī)制在我國(guó)作用式微，地方政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面來自居民的民主評(píng)議和民主監(jiān)督難以奏效。居民最為關(guān)心的公共服務(wù)供給問題對(duì)地方政府官員政績(jī)和升遷的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，這造成的直接結(jié)果是：與官員晉升緊密相關(guān)的GDP增長(zhǎng)指標(biāo)作為重中之重被地方政府高度重視，而社會(huì)事業(yè)發(fā)展卻被長(zhǎng)期忽視，并在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間存在著嚴(yán)重不平衡。所以，規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為能夠發(fā)揮出競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)，降低其負(fù)面效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)繁榮的雙豐收。

　　一、地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展趨勢(shì)分析

　　地方政府競(jìng)爭(zhēng)在長(zhǎng)三角、“珠三角”、“京津冀遼魯”環(huán)渤海灣這些發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍存在，現(xiàn)在中西部第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)也表現(xiàn)突出，并且正在往縱深方向發(fā)展，地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略性行為正在變化著，只有緊密結(jié)合地方政府競(jìng)爭(zhēng)的最新發(fā)展，特別是結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同地區(qū)的政府競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀，才能客觀剖析轉(zhuǎn)型期內(nèi)地方政府支配寬口徑資金的來源結(jié)構(gòu)(包含預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外在內(nèi)的所有政府性收入)、策略性交互反應(yīng)函數(shù)的構(gòu)建與表現(xiàn)形式、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的識(shí)別與衡量、激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)等最核心問題，從而促進(jìn)地方政府合理、有序地競(jìng)爭(zhēng)。

　　1、政府競(jìng)爭(zhēng)更重視經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考評(píng)。從生產(chǎn)要素的來源來看，各個(gè)地方政府可以利用的土地資源日益緊俏，“人口紅利”優(yōu)勢(shì)的逐漸喪失，“用工荒” 從東南沿海到中西部地區(qū)蔓延，企業(yè)環(huán)保成本的增加等諸多原因都要求地方政府盡快擺脫粗放式的競(jìng)爭(zhēng)模式，這就客觀上要展開提高經(jīng)濟(jì)支出績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)。隨著政府治理理念的不斷更新，政府治理逐步向績(jī)效政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。近幾年，科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)施、民生財(cái)政理念不斷深入，中央開始調(diào)整優(yōu)化對(duì)地方政府的考核指標(biāo)體系，越來越重視環(huán)保、社會(huì)安全、民生事業(yè)等公共服務(wù)體系的建設(shè)。當(dāng)然，這一系列向好趨勢(shì)的發(fā)展，依賴幾個(gè)前提：各地區(qū)之間產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)一體化的發(fā)展，消除要素流動(dòng)方面的行政障礙;公共財(cái)政制度得以落實(shí);以社會(huì)績(jī)效考核和經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核為雙支柱的考核結(jié)構(gòu)優(yōu)化等等。

　　2、競(jìng)爭(zhēng)策略呈現(xiàn)出地區(qū)多樣化特點(diǎn)。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與企業(yè)投資間的關(guān)系取決于地方政府的效率水平，我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)存在著明顯的地區(qū)差異性。分地區(qū)來看，一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步轉(zhuǎn)向以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為特點(diǎn)的高級(jí)階段，從爭(zhēng)奪資本為主到爭(zhēng)奪一流人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素，中西部地區(qū)還主要處于吸引流動(dòng)性資本和大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的階段。從競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象來看，流動(dòng)性較強(qiáng)的資本仍然是地方政府的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)。對(duì)流動(dòng)性外來資本的過度爭(zhēng)奪，導(dǎo)致地方政府支出有著明顯的“為資本服務(wù)”導(dǎo)向，而對(duì)轄區(qū)居民福利的重視程度仍然不夠，基本公共服務(wù)依然滯后。這說明我國(guó)經(jīng)濟(jì)的二元特征在東部、中部、西部存在著差異性。從經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度來看，東部的河北、遼寧、山東、江蘇、上海、福建、廣東等東部省份之間的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈;河南、湖南、江西、山西、安徽、湖北等中部省份之間的競(jìng)爭(zhēng)也較為激烈;西部地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)較為緩和。

　　3、發(fā)達(dá)地區(qū)的政府競(jìng)爭(zhēng)正從稅收競(jìng)爭(zhēng)過渡到財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)。以稅收優(yōu)惠為主的招商引資為核心的稅收競(jìng)爭(zhēng)是低層次的競(jìng)爭(zhēng)模式，容易導(dǎo)致“撲向底層式競(jìng)爭(zhēng)”，具有不可持續(xù)性;而地方政府支出競(jìng)爭(zhēng)是以制度創(chuàng)新為內(nèi)涵，通過提供較高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)全面吸引流動(dòng)性生產(chǎn)要素，是高層次的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)產(chǎn)生 “奔向頂層式競(jìng)爭(zhēng)”效果，越來越多的地方政府重視地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式。我們的現(xiàn)實(shí)狀況是：效率高的地方政府的最優(yōu)策略是實(shí)行“高實(shí)際稅率、高公共服務(wù)”的支出競(jìng)爭(zhēng);效率較低的地方政府的最優(yōu)策略主要進(jìn)行“低實(shí)際稅率、低公共服務(wù)服務(wù)”的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　4、以制度創(chuàng)新為核心的各種競(jìng)爭(zhēng)手段相互融合、相互促進(jìn)。隨著地方政府競(jìng)爭(zhēng)的加劇，競(jìng)爭(zhēng)模式相應(yīng)地也發(fā)展到了新的階段，向以制度創(chuàng)新為內(nèi)涵的綜合式、全面化競(jìng)爭(zhēng)模式發(fā)展。制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)于吸引生產(chǎn)要素的單純競(jìng)爭(zhēng)模式，因?yàn)橐馗?jìng)爭(zhēng)是各級(jí)政府依賴所掌握的權(quán)力來爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源，受生產(chǎn)要素的邊際生產(chǎn)力遞減規(guī)律約束，而制度競(jìng)爭(zhēng)是地方政府通過提供“制度”這一純公共物品來進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，良好的制度競(jìng)爭(zhēng)有利于社會(huì)效率的提升。各種競(jìng)爭(zhēng)手段與制度競(jìng)爭(zhēng)相互融合，有利于發(fā)揮出二者各自的優(yōu)勢(shì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上提高競(jìng)爭(zhēng)效率。

　　5、經(jīng)濟(jì)資源的跨區(qū)域流動(dòng)性、逐利性增強(qiáng)。各種經(jīng)濟(jì)資源的跨區(qū)域流動(dòng)性和逐利性是政府競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)。在政府競(jìng)爭(zhēng)條件下，各種產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)資源、生產(chǎn)要素的流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，不同轄區(qū)之間存在的潛在收益差異正是經(jīng)濟(jì)資源在跨區(qū)域之間流動(dòng)的動(dòng)力，追逐更多的經(jīng)濟(jì)利益成為各種資源流動(dòng)的充分條件。經(jīng)濟(jì)資源與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的跨區(qū)域流動(dòng)促進(jìn)了稅源的流動(dòng)，由于要素報(bào)酬是地方預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外收入的最終來源，這樣經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)就與地方政府經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系起來，爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源就成了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要目標(biāo)。財(cái)政收支政策影響著經(jīng)濟(jì)資源獲取收益所付出的成本，從而影響經(jīng)濟(jì)資源的流向和流量，正是由于這種機(jī)制加劇了地方政府爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源的競(jìng)爭(zhēng)。

　　二、規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的重要意義

　　改革開放以來，在中央政治集權(quán)下，經(jīng)濟(jì)分權(quán)、資源流動(dòng)“用腳投票”機(jī)制的強(qiáng)化等因素使地方政府擁有了支配資源的自主權(quán)，成為如同一個(gè)個(gè)獨(dú)立核算的“利潤(rùn)中心”。以GDP為核心的地方官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度、民生財(cái)政理念深入人心、制度創(chuàng)新的巨大空間與潛在的預(yù)期收益是新時(shí)期地方政府競(jìng)爭(zhēng)往縱深發(fā)展的根本性、制度性原因。整體來看，當(dāng)前的理論研究主要集中在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的緣起、競(jìng)爭(zhēng)行為、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、規(guī)范與治理等方面。與迅猛發(fā)展的地方政府競(jìng)爭(zhēng)實(shí)踐相比，理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐發(fā)展，研究本課題價(jià)值體現(xiàn)在以下方面。

　　1、在資源配置方面。有助于激勵(lì)地方政府注重轄區(qū)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展，減少地方政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)。在我國(guó)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式下，秉承 “競(jìng)爭(zhēng)性政府”理念，以地方政府及其官員的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為立論基礎(chǔ)，通過構(gòu)建包含地方官員經(jīng)濟(jì)利益與政治晉升利益的效用函數(shù)，并嵌入到政府競(jìng)爭(zhēng)的理論研究中，通過調(diào)查研究代表性地方政府競(jìng)爭(zhēng)時(shí)所用資金來源，探索有代表性的地方政府競(jìng)爭(zhēng)最新的行為表現(xiàn)、競(jìng)爭(zhēng)策略互動(dòng)性反應(yīng)、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的測(cè)量與實(shí)證檢驗(yàn)，有利于深化對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中所蘊(yùn)含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、防范與化解。

　　2、在官員晉升激勵(lì)方面。有利于改變中央政府對(duì)地方政府以GDP為主的考核體系，完善上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的業(yè)績(jī)考核制度，實(shí)現(xiàn)地方官員自身利益最大化與轄區(qū)居民福利兼容。在政府競(jìng)爭(zhēng)中分析地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略性反應(yīng)問題，有助于深化對(duì)地方政府策略互動(dòng)性行為的認(rèn)識(shí)，將制度創(chuàng)新融入到地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，通過研究中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)中策略性行為以及競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)等核心問題，有利于提升地方政府的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于構(gòu)建“以人為本”的民生財(cái)政體制，促進(jìn)“社會(huì)和諧”和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。深入地探討地方政府及其官員競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的行為表現(xiàn)及競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、晉升博弈中的負(fù)外部性、官員晉升概率問題，有利于深化對(duì)晉升錦標(biāo)賽制度理論的認(rèn)識(shí)。

　　3、在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面。有利于扭轉(zhuǎn)和政績(jī)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出迅速增長(zhǎng)，而民生支出相對(duì)不足的局面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立起科學(xué)的地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系，解決地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制與長(zhǎng)期績(jī)效實(shí)現(xiàn)之間存在兩難沖突，從而為上級(jí)政府科學(xué)地制定富有操作性的考核體系提供參考，降低地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的制度成本。隨著用于民生財(cái)政的資金逐漸增多，建立科學(xué)的、操作性強(qiáng)包含經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與民生指標(biāo)的官員政績(jī)考核體制顯得更為迫切。

　　總之，對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究對(duì)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)與合作的有機(jī)統(tǒng)一、改進(jìn)地方政府治理模式、強(qiáng)化地方政府提供公共服務(wù)的理念、促使地方政府從經(jīng)濟(jì)性職能向公共性職能轉(zhuǎn)變等均有著重要的實(shí)踐價(jià)值。

　　三、規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的完善建議

　　1、實(shí)現(xiàn)“做對(duì)激勵(lì)”、“做對(duì)協(xié)調(diào)”的有機(jī)統(tǒng)一。地方政府競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的發(fā)揮需要解決好激勵(lì)來源的問題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡證明了中央政府對(duì)地方政府“做對(duì)了(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的)激勵(lì)”，有利于發(fā)揮出地方政府競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)，鑒于我國(guó)當(dāng)前的地方政府競(jìng)爭(zhēng)還不夠規(guī)范與成熟，在實(shí)際運(yùn)行中不可避免地會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，而要盡力規(guī)避負(fù)面效應(yīng)就要“做對(duì)協(xié)調(diào)”，即中央政府應(yīng)該打破地方政府的既得利益，校正好地方政府的損人利己的行為，發(fā)揮好中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掌控全局的平衡能力。

　　2、建立地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的利益共享機(jī)制。經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的協(xié)調(diào)是處理上下級(jí)政府、同級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的關(guān)鍵。在財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)的體制下，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和合作十分必要。既要發(fā)揮好不同區(qū)域之間自發(fā)形成的地方政府相互合作的優(yōu)勢(shì)，又要發(fā)揮中央政府平衡各地利益的長(zhǎng)處。一方面，中央政府通過調(diào)整宏觀政策，如出臺(tái)全國(guó)性的產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策等，能在一定程度上避免地方政府之間的惡性的、過度的競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，要努力實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)搭配機(jī)制。通過各地分享不同產(chǎn)業(yè)的利益，達(dá)到各地產(chǎn)業(yè)基于比較優(yōu)勢(shì)分工的合理分布。眾所周知，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有利于提高地方政府支出競(jìng)爭(zhēng)的正面效率;合作機(jī)制有利于避免競(jìng)爭(zhēng)所帶來的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間互利協(xié)作、利益共享，有利于各地的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

　　3、盡快形成“以足投票”與“以手投票”機(jī)制。形成“以足投票”與“以手投票”機(jī)制，能夠從根本上對(duì)地方政府實(shí)現(xiàn)雙重約束。第一，“用手投票” 機(jī)制，即選舉約束機(jī)制。居民通過對(duì)地方官員的投票權(quán)選舉產(chǎn)生新的地方政府，這種機(jī)制具有居民偏好信息上的顯示優(yōu)勢(shì)，有利于滿足當(dāng)?shù)毓姷男枨蟆?ldquo;以手投票”賦予居民以直接選舉投票方式對(duì)轄區(qū)發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)。隨著我國(guó)民眾的民主法治意識(shí)逐步提高，以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)、傳媒的日益發(fā)達(dá)，居民表達(dá)自己呼聲的成本越來越低，同時(shí)信息傳播的快捷使得不同地區(qū)居民之間相互比較也越來越容易。第二，“用腳投票”機(jī)制，即地方政府根據(jù)轄區(qū)居民的偏好提供不同稅收水平和公共產(chǎn)品菜單組合供居民選擇，居民就會(huì)根據(jù)自己的偏好選擇相應(yīng)的稅收水平和公共產(chǎn)品組合，這一雙向選擇關(guān)系是通過人口自由流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。“以足投票”的機(jī)制表明，面對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)，地方政府官員在競(jìng)爭(zhēng)中為了政績(jī)必然會(huì)改善公共品供給水平，促進(jìn)政府官員對(duì)轄區(qū)內(nèi)公民對(duì)公共物品需求信息的回應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民眾所需公共物品的有效供給。