在中國農(nóng)村人口城市化和非農(nóng)化的發(fā)展進程中，20世紀最后兩個10年是重要的轉(zhuǎn)折性時期?？傮w而言，進入經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期以來的城市化和非農(nóng)化進程都比轉(zhuǎn)型之前明顯加快，但是，城市化明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展和非農(nóng)化水平，而且，進入90年代以后人口城市化和非農(nóng)化都出現(xiàn)了相對減慢的變化趨勢。如何加快實現(xiàn)城市化和非農(nóng)化的新一輪協(xié)調(diào)再推進，已經(jīng)成為新世紀中國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的一大突出問題，務(wù)須引起充分的關(guān)注。

一、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型中的城市化滯后

1979年中國進入經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期以來，人口城市化由過去長時期低水平的停滯不前狀態(tài)進入了加快發(fā)展的新階段，但是，加快發(fā)展的城市化明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展和非農(nóng)化水平。

1.城市化滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平

轉(zhuǎn)型期之前，中國的城市化進程長時期處于低水平的停滯不前狀態(tài)。1978年中國的城市化率(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?為17.9%，與1958年的 16.3%相比，20年間僅上升了1.6個百分點，而與1960年的19.8%相比，則下降了1.9個百分點。進入轉(zhuǎn)型期以后，城市化速度明顯加快，1990年城市化率上升到26.4%，比1978年上升了8.5個百分點，1998年又上升到30.4%。1978年至1998年，全國市鎮(zhèn)人口平均增長率為4.1%，是總?cè)丝谀暝鲩L率的3倍多。

但是，與迅速提高的經(jīng)濟發(fā)展水平相比，加快提高的城市化水平卻顯得相對滯后。衡量一個國家的人口城市化是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，通常是按國際經(jīng)驗作參照比較。按照著名發(fā)展經(jīng)濟學家錢納里提出的發(fā)展模型或"標準結(jié)構(gòu)"，在人均GNP100美元(1964年美元，下同)以下的時候，我國的城市化水平 (17.9%，1978)比"標準結(jié)構(gòu)"高5.1個百分點，在人均GNP100美元時，我國的城市化水平(21.6%，1983)接近于"標準結(jié)構(gòu)"中的 22.0%。隨著人均GNP的繼續(xù)增長，我國城市化水平偏低于"標準結(jié)構(gòu)"的程度趨于明顯增大，當人均GNP為200美元時，我國的城市化水平 (27.6%，1992)比"標準結(jié)構(gòu)"低8.6個百分點，250美元和300美元時則分別偏低10.7個百分點和14.9個百分點。

需要注意的是，按錢納里"標準結(jié)構(gòu)"進行對照，我國城市化滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平的情況完全是在進入轉(zhuǎn)型期特別是1983年以后才出現(xiàn)的。也就是說，轉(zhuǎn)型期之前，我國的城市化雖然長時期處于低水平的停滯不前狀態(tài)，但卻并不滯后于當時的經(jīng)濟發(fā)展水平，甚至還是"超前"或"過度"的。而進入轉(zhuǎn)型期以來，城市化進程雖然趨于加快，但卻滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，而且滯后的程度也趨增大。近年來，關(guān)于進入轉(zhuǎn)型期以后我國城市化的滯后問題，已經(jīng)日益引起應(yīng)有的充分關(guān)注。有的學者利用世界銀行（1987）數(shù)據(jù)進行計算分析，認為中國的城市化水平比同等人均GNP國家平均水平約低12個百分點，如果按購買力平價（PPP）方法計算，則低21個百分點（王小魯，夏小林，1999）。當然，錢納里的"標準結(jié)構(gòu)"是否完全適合于對照我國實際，尚待進一步深入探討。

2、城市化滯后于非農(nóng)化水平

人口城市化是否滯后或滯后程度還可用從業(yè)人員的非農(nóng)業(yè)率（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占從業(yè)人員總數(shù)的比重，以N表示）與人口城市化率（U）的比值（NU）來度量。中國的NU比在1952年時為1.3（以U為1.0），1962年和1965年都為1.0，即50年代呈下降趨勢，60年代前期城市化與非農(nóng)化水平基本一致。但1965年以后NU比值趨于增大，至1970年增至1.1，1975年增至1.3，1978年又增至1.7的最高點，可見，改革開放之初城市化轉(zhuǎn)入加速發(fā)展之時，正是人口城市化滯后程度最高之日。

在錢納里的"標準結(jié)構(gòu)"中，相應(yīng)于人均GNP不到100美元和100美元時的初級產(chǎn)業(yè)(主要是農(nóng)業(yè))勞動力份額分別為71.2%和65.8%，人均 GNP200和300美元時的初級產(chǎn)業(yè)勞動力份額分別為48.9%和43.8%，據(jù)此可大體推算不同人均GNP水平時的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力份額與城市化率之間的比值：人均GNP100美元以下和100美元時分別為2.25和1.55，200和300美元時則分別為1.22和1.16?？梢?，在"標準結(jié)構(gòu)" 中，NU比大體呈現(xiàn)隨人均GNP的增長而下降(趨向于穩(wěn)定在1.2的水平上)的變化趨勢。但我國的NU比卻是隨著人均GNP增長而呈現(xiàn)居高不下的狀態(tài)，1978至1998年基本上都維持在1.6～1.7的水平上。這種情況實際上意味著城市化滯后于非農(nóng)化的程度也在趨于增大，同時也說明，城市化滯后于非農(nóng)化的情況基本上也是在進入轉(zhuǎn)型期以后才出現(xiàn)的。

3.體制型的城市化滯后

城市化滯后于經(jīng)濟發(fā)展和非農(nóng)化水平是進入轉(zhuǎn)型期以后才出現(xiàn)的新情況和新問題，并不意味著這種滯后是由體制轉(zhuǎn)換而引起的，而是說明新舊體制的轉(zhuǎn)換還不適應(yīng)城市化與經(jīng)濟和非農(nóng)化協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。

眾所周知，過去計劃經(jīng)濟體制下人口城市化長時期處于停滯不前的狀態(tài)，與以嚴格控制鄉(xiāng)----遷移為特征的戶籍管理制度有著密切的關(guān)系。1958年1 月，全國人大會通過并頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此開始，我國全面運用戶籍管理控制人口遷移，尤其是控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口。 1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定草案》，《規(guī)定》明確提出對從農(nóng)村遷往城市和集鎮(zhèn)、從集鎮(zhèn)遷往城市要"嚴加限制"，集中體現(xiàn)了我國現(xiàn)行戶籍制度控制人口遷移的核心思想：在1977年11月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》中，進一步明確指出："嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義歷史時期的一項重要政策"，并具體規(guī)定："從農(nóng)村遷往北京、上海、天津3市的，要嚴加控制。從鎮(zhèn)遷往市、從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應(yīng)適當控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村、從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當?shù)?，?yīng)準予落戶。"至此，以控制鄉(xiāng)----城遷移為基本特征的現(xiàn)行戶籍制度已臻完備。

從人口城市化與經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系看，如果計劃經(jīng)濟時期低水平的人口城市化相對于低經(jīng)濟發(fā)展水平而言確實已呈某種過度狀態(tài)的話，那么，推行限制鄉(xiāng) --城遷移的戶籍政策在當時情況下看來還是有必要的。但是進入轉(zhuǎn)型期以后，在人口城市化已經(jīng)轉(zhuǎn)為明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平的情況下，如果繼續(xù)沿襲過去嚴格限制的政策，那就只能起到加劇城市化滯后的作用。盡管轉(zhuǎn)型時期在戶籍制度改革中也推出了不少積極的舉措，例如吸收農(nóng)民自理口糧進鎮(zhèn)落戶、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點、城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定和城市藍印戶口制度等，但總體而言，與經(jīng)濟領(lǐng)域的體制改革相比，直接關(guān)系到人口城市化的戶籍制度改革顯得相對滯后。這種滯后顯然不利于加快實現(xiàn)人口城市化與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、從城市化滯后到非農(nóng)化滯緩

進入90年代以后，無論從人口城市化還是從農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移進程看，都出現(xiàn)明顯趨緩的變化。1980至1988年市鎮(zhèn)人口和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力增長幅度都較大，在經(jīng)歷了80年代末的低谷以后，1990至1994年又有了較大的增長，但是，1994至1998年，市鎮(zhèn)人口年均增長數(shù)由 1990～1994年的1027.5萬人減少到910萬人，年均增長率由3.2%下降為2.2%，市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎氐哪昃鲩L百分點也趨減少。農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移趨于滯緩的狀況更為明顯，與1990～1994年相比，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力年均增長數(shù)由822.7萬人減少到410.5萬人，減少了 44.0%，年均增長率由8.4%下降為3.6%，而非農(nóng)化率的年均增長百分點則由1.6減少到0.7個百分點。顯然，城市化與非農(nóng)化進程是相互推動相互制約的，但是，城市化滯后是矛盾的主要方面。

1.城市化滯后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)容量的制約

80年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在吸納農(nóng)村剩余勞動力中發(fā)揮了主渠道作用，但是，城市化滯后背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基本上處于粗放型外延擴張的狀態(tài)。城市化滯后阻礙了農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素的合理流動，形成以鄉(xiāng)村社區(qū)為利益主體的小而全的封閉的經(jīng)濟運行系統(tǒng)，造成資源浪費、布局分散、結(jié)構(gòu)雷同，難以體現(xiàn)規(guī)模集聚效應(yīng)。1979～1984年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)累計占用耕地8000萬畝，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員計幾乎人均占用1畝耕地，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人均占地面積比城市大中型企業(yè)高出了3倍以上(辜勝阻，1999)。

事實表明，城市化滯后背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)容量擴大已經(jīng)遇到了"門檻"。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量的變化看，1984～1988年由3235萬人增加到9546萬人，年均增加1260萬人，1988～1996年年平均增加數(shù)減少到495萬人，而1996至1998年則已轉(zhuǎn)為減少971萬人。

農(nóng)村城市化滯后必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以至整個農(nóng)村經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的滯后。城市化滯后情況下的農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，很大程度上只能是粗放型或數(shù)量擴張型的低層次轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是難以持續(xù)推進的，已經(jīng)轉(zhuǎn)移的成果也是難以持續(xù)鞏固的。

2.城市化滯后對城市就業(yè)容量的制約

城市是高就業(yè)容量載體，同樣單位面積的城市地域能夠承載比農(nóng)村多得多的就業(yè)人口。城市化滯后意味著城市就業(yè)容量沒有達到一定經(jīng)濟發(fā)展水平下可以達到的應(yīng)有水平，假定目前實際城市化率(30%)比現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平下可望達到的應(yīng)有水平滯后10個百分比，那么，如果城市化不滯后，城鎮(zhèn)就業(yè)容量將可在現(xiàn)有水平上擴容1/3。而據(jù)有關(guān)專家推算，我國城市化率如果提高10%，將可產(chǎn)生7780萬個就業(yè)崗位。

就業(yè)增長根本上有賴于經(jīng)濟增長的帶動。但是，進入90年代以后，我國的全社會GDP就業(yè)增長彈性值明顯降低，1997年降到了歷史最低點(0.11)。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)崗位的問題早就引起極大的關(guān)注，但實際情況卻總是不盡如人意，1994年至1996年，全國從業(yè)人員總數(shù)中的三產(chǎn)比重由23%上升到26%，上升了3個百分點，而 1996至1998年僅上升了0.7個百分點。就業(yè)彈性下降和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的原因是多方面的，但是，很大程度上與城市化滯后有密切關(guān)系。正是由于城市化滯后，使經(jīng)濟增長拉動就業(yè)增長的效應(yīng)大打折扣，也使"三產(chǎn)化"的進程明顯滯后。有關(guān)研究表明，在不考慮其他因素的條件下，第三產(chǎn)業(yè)的比重和城市化水平提高的就業(yè)彈性都在0.9左右，是在提高就業(yè)彈性中貢獻率最顯著的兩個因素(國家計委宏觀經(jīng)濟研究院課題組，1999)。由上可以推論，城市化滯后及與之相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，在就業(yè)彈性下降中也是貢獻率最顯著的兩個因素。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移趨于滯緩，顯然與城市化滯后制約城市就業(yè)容量擴展有著密切的關(guān)系。

3.城市化滯后后果的滯后反映

中國城市化滯后在進入轉(zhuǎn)型期以后的80年代就漸趨明顯，但農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的迅速推進和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，成為推進農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的強大動因，從而使城市化滯后的后果在很大程度處于隱蔽狀態(tài)。隨著經(jīng)濟體制改革由農(nóng)村向城市加快推進，城市化滯后的后果逐漸得以顯性化的暴露。90年代農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移明顯趨于滯緩，就是城市化滯后后果的滯后反映。

值得指出的是，作為城市化滯后后果的滯后反映，農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移趨于滯緩的狀況在東部發(fā)達地區(qū)往往更為突出。據(jù)統(tǒng)計資料，在全國30個省、自治區(qū)、直轄市的農(nóng)村勞動力中，1993～1996年工業(yè)勞動力出現(xiàn)減少的有5個地區(qū)，農(nóng)業(yè)勞動力增多的有14個地區(qū)，而1996～1998年，工業(yè)勞動力出現(xiàn)減少和農(nóng)業(yè)勞動力增多的地區(qū)已經(jīng)分別增加到19個和 22個。而且值得注意的是，在1996～1998年農(nóng)村工業(yè)勞動力出現(xiàn)減少的19個地區(qū)中，東部沿海地區(qū)占了10個，僅河北和廣東沒有減少，在同期農(nóng)業(yè)勞動力增多的22個地區(qū)中，東部沿海地區(qū)也占了10個，僅天津和浙江沒有增加。上述情況說明，80年代農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移較快的東部沿海地區(qū)，進入90年代以后非農(nóng)化轉(zhuǎn)移趨于滯緩的狀況也更為明顯。當然，農(nóng)村工業(yè)勞動力減少的部分原因是轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，但更多地是向農(nóng)業(yè)回流，即再度成為農(nóng)業(yè)內(nèi)部的隱性剩余勞動力。

我國人口城市化滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平的程度有著較大的區(qū)域差異。無疑，從東西部之間的差異看，城市化和經(jīng)濟發(fā)展水平以東部發(fā)達地區(qū)為較高，但從城市化相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平的狀況看，往往也以東部沿海地區(qū)更為突出。作為先發(fā)達起來的東部地區(qū)，過去在經(jīng)濟發(fā)展過程中沒有同步推進城市化所埋下的后果，在當前加速推進城市化的過程中正由隱性轉(zhuǎn)化為顯性，其表現(xiàn)之一即為農(nóng)村勞動力非農(nóng)化滯緩的狀況更為明顯。

三、加快實現(xiàn)城市化與非農(nóng)化協(xié)調(diào)再推進

進入轉(zhuǎn)型時期以后中國城市化和非農(nóng)化的加快推進很大程度上表現(xiàn)為對過去長時期停滯不前狀態(tài)的一種"補償"，90年代中期以后人口城市化和非農(nóng)化趨于滯緩則又反映了過去積累的能量釋放已近底線。新世紀來臨之際，中國必須加快實現(xiàn)新一輪的城市化與非農(nóng)化協(xié)調(diào)再推進。

1.城市化與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)再推進

有關(guān)人士指出，中國國民經(jīng)濟的主要矛盾在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟，矛盾的主要方面在于城市化滯后(劉福坦，1999)；進入90年代以后，中國已經(jīng)進入城市化推動型經(jīng)濟增長的新階段(周振華，1995)。

加快實現(xiàn)城市化與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)再推進，首先就是要在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平下積極加快城市化進程，盡可能減小城市化的滯后程度。城市化滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，實際上意味著經(jīng)濟發(fā)展成果用于城市化發(fā)展或城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的份額偏少。因此必須繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，使之與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。各國經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施是擴大投資需求的主要部門，依靠勞動密集型方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，能夠促進高就業(yè)增長(胡鞍鋼，1998)。在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平下加快城市化進程能夠提高就業(yè)彈性，能夠進一步擴大城鎮(zhèn)就業(yè)容量，既有利于緩解城鎮(zhèn)本身的就業(yè)壓力，也有利于吸納農(nóng)村剩余勞動力。

其次，要以城市化推動新一輪的城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長。有的學者認為，加速城市化將會成為今后10年經(jīng)濟增長的主要加速器(王小魯，夏小林，1999)。農(nóng)村經(jīng)濟增長必須加快納入城市化推動型發(fā)展軌道，要以加速城市化為動力，推動農(nóng)村經(jīng)濟增長方式加快由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)為，使農(nóng)村經(jīng)濟躍上一個新的臺階。在新世紀中國西部大開發(fā)中，特別要注意解決好城市化與經(jīng)濟同步協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，努力避免東部地區(qū)過去農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展而城市化卻明顯滯后所帶來的種種負面后果。

2.城市化與非農(nóng)化的協(xié)調(diào)再推進如前所述，農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移如果不伴以城市化的同步協(xié)調(diào)推進，當非農(nóng)化轉(zhuǎn)移推進到一定階段時，勢必將會遇到門檻的障礙。離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展必須伴以農(nóng)村城市化的同步推進，這不僅是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展必須要與小城鎮(zhèn)的建設(shè)更加密切地有機結(jié)合起來，而且也是指城市輻射帶動力進一步加強向廣大農(nóng)村地區(qū)的滲透。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)由分散走向集中，形成其應(yīng)有的規(guī)模集聚效應(yīng)，是加快實現(xiàn)農(nóng)村城市化與非農(nóng)化協(xié)調(diào)再推進的重要關(guān)鍵。因為，只有實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)集中，才有利于城鎮(zhèn)發(fā)展，才有利于進一步發(fā)揮吸納農(nóng)村剩余勞動力的主渠道作用。

3.城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移的協(xié)調(diào)再推進

轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移客觀上已經(jīng)與城鎮(zhèn)勞動力的轉(zhuǎn)移再就業(yè)問題相互交織在一起。在3～4千萬農(nóng)村勞動力已經(jīng)進入各類城鎮(zhèn)開創(chuàng)就業(yè)新天地的同時，城里人下鄉(xiāng)尋找再就業(yè)機會也已不乏其例。無論是城鎮(zhèn)勞動力的轉(zhuǎn)移再就業(yè)，還是農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化再轉(zhuǎn)移，都要加快納入城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。進城農(nóng)民工實際上主要是彌補了城市勞動力供需的結(jié)構(gòu)性空缺，緩解城鎮(zhèn)下崗人員的再就業(yè)壓力不能采取簡單的"騰籠換鳥"做法。要變"騰籠換鳥"為"擴籠引鳥"，變"孤鳥單飛"為"比翼雙飛"，也就是說，應(yīng)大力提倡已在城里"筑籠"創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工與正在"尋籠"的城里下崗無業(yè)人員優(yōu)勢互補，聯(lián)手創(chuàng)業(yè)，這樣才會有利于增加就業(yè)崗位。當前的城市化滯后意味著擴大城市就業(yè)容量尚有較大余地，加快城市化進程中的城市就業(yè)崗位增加，既應(yīng)用于吸納城鎮(zhèn)下崗無業(yè)人員，也應(yīng)用于吸納農(nóng)村剩余勞動力，這樣才會真正發(fā)揮城市化在緩解城鄉(xiāng)就業(yè)壓力，促進城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展中應(yīng)該起到的積極作用。

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