一、 WTO的宗旨和基本原則

　　WTO是一個由135個成員國組成的政府間組織。

　　(一)WTO宗旨：

　　1.提高生活水平，保證充分就業(yè)。

　　2.擴大貨物、服務的生產(chǎn)和貿(mào)易。

　　3.堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，各成員應促進對世界資源的最優(yōu)利用、保護

　　和維護環(huán)境，并以符合不同經(jīng)濟發(fā)展水平下各成員需要的方式，加強采取各種相應的措施。4。努力確保發(fā)展中國家在國際貿(mào)易增長中獲得與其經(jīng)濟發(fā)展水平相應的份額和利益。

　　職能組織世貿(mào)成員進行開放市場的談判，制定國際經(jīng)貿(mào)原則;監(jiān)督各國對市場開放和世貿(mào)組織原則的執(zhí)行;建立貿(mào)易爭端解決機制。

　　(二)基本運行原則

　　1.自由競爭原則。各締約國之間的貿(mào)易實行自由競爭，排除行政干預和壟斷。

　　2.關(guān)稅減讓原則。締約國之間互減關(guān)稅，應自動地運用于所有其他締約國同類產(chǎn)品的進口。

　　3.非歧視性原則，主要指最惠國待遇和國民待遇。最惠國待遇是指一締約國給另一個締約國的貿(mào)易條件、優(yōu)惠、特權(quán)等應一律運用于所有其他成員國，不得有差別待遇。國民待遇是指締約國對來自其他締約國的產(chǎn)品，在稅收、運輸?shù)确矫?，應與本國產(chǎn)品同等對待，不得歧視。

　　4.取消數(shù)量限制原則。指締約國對進口的產(chǎn)品，除關(guān)稅、國內(nèi)稅及其他規(guī)定外，不得以配額和許可證對進口產(chǎn)品實行數(shù)量限制。

　　5.公平原則。當一締約國發(fā)現(xiàn)另一締約國對其出口的產(chǎn)品實行補貼或以極低價格傾銷，使其同類產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售遭受損失時，可采取反傾銷、反補貼措施。

　　6.協(xié)商原則。當締約國間發(fā)生貿(mào)易爭端時，應通過協(xié)商解決，避免互相報復。

　　7.透明度原則。締約國涉及對外經(jīng)貿(mào)的有關(guān)政策、法令、條例，包括財務、價格、檢驗、展覽和加工等政策法規(guī)，未經(jīng)正式公布，不得實施。

　　二、行政公開是我國透明政府建立的前提

　　透明度原則是WTO重要的基本原則。WTO規(guī)則約束的主要對象是行政機關(guān)及其行政行為。從某種意義上說，WTO規(guī)則屬于國際行政法的范疇，我們要特別重視我國行政制度的創(chuàng)新，以適應WTO規(guī)則。其中為適應WTO透明度原則而建立的行政公開制度的創(chuàng)新尤為重要。行政公開作為行政現(xiàn)代化的標志之一，是當今行政發(fā)展的趨勢，是行政民主化的突出特征，已引起越來越多國家的重視，并被大多數(shù)法治國家所采用。隨著建立具有中國特色社會主義民主政治的政治體制改革的深入及加入WTO的成功，我國的行政公開制度也面臨著進一步發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和機遇。透明度原則是世界貿(mào)易組織追求的貿(mào)易自由化、透明度和穩(wěn)定性三大目標之一，是WTO所規(guī)定的極為重要的原則。WTO各項協(xié)議如《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(第10條)、《服務貿(mào)易總協(xié)定》(第3條)等，都對透明度提出了要求。根據(jù)WTO的各項具體協(xié)議，透明度原則所涉及的具體內(nèi)容是十分豐富和廣泛的。其中，行政公開是不可缺少的重要內(nèi)容，行政公開在WTO規(guī)則中具有非常重要和突出的地位。這是因為行政主體既是重要的貿(mào)易措施執(zhí)行機構(gòu)，負責執(zhí)行立法機關(guān)的有關(guān)貿(mào)易的法律和政策，又是重要的貿(mào)易措施制定機構(gòu)，為了完成和實現(xiàn)行政管理的目標和任務，行政主體必須依據(jù)立法機關(guān)制定的法津和政策，制定大量的有關(guān)貿(mào)易的行政法規(guī)和政策。各種貿(mào)易法律、法規(guī)、政策切實可行地貫徹執(zhí)行，各級行政機關(guān)對其下級行政機關(guān)有監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力。行政主體在當代各國貿(mào)易措施制定和執(zhí)行中的重要地位和作用，決定了實施行政公開對WTO透明度原則的實現(xiàn)具有特殊的重要意義。不僅如此，行政公開還是WTO其它基本原則得以實現(xiàn)的重要保障。WTO的其他重要原則都離不開行政公開制度的有效貫徹執(zhí)行。這是因為WTO的基本原則，無論非歧視性原則、自由貿(mào)易原則，還是公平競爭原則，都是需要各國政府通過本國的法律、法規(guī)予以具體落實的，沒有各國法律規(guī)則的透明，沒有各國的行政公開制度，對WTO的諸多原則在各國的貫徹執(zhí)行情況，就難以進行切實有效的監(jiān)督，WTO的諸多原則，最終也難以確保其真正全面貫徹實施。透明度要求對政府體制挑戰(zhàn)的核心在于行政公開。它通過使成員政府難于輕易改變游戲規(guī)則來確保投資與貿(mào)易市場環(huán)境具有更高的可預見性。幾乎在所有涉及貿(mào)易環(huán)境的政策領(lǐng)域，成員如要采取任性的、歧視性的及保護性的政策都將受到其在世界貿(mào)易組織所作承諾的制約。保證貿(mào)易環(huán)境的可預見性的關(guān)鍵在于國內(nèi)法律、規(guī)章和各種實際做法的透明度。”

　　從以上分析可以看出，透明政府是指符合國際合作發(fā)展要求和規(guī)定、符合民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求以及維護公眾知情權(quán)而擁有一定透明度的政府，它是相對于不透明、暗箱操作而言的。透明政府的內(nèi)涵處在不斷發(fā)展完善的量變過程當中，是一個不斷變化發(fā)展中的概念。在某種意義上講，透明政府(陽光政府)對現(xiàn)代政府行為的規(guī)范化提出了更高的要求，也給現(xiàn)代政府以依法行政、保障政務公開透明為核心內(nèi)容的法治建設(shè)提供了契機。尤在我國，我國政府在實踐透明度原則問題上任重道遠，其中行政公開制度的推行與完善已勢在必行。

　　三、我國行政公開的現(xiàn)狀及其面臨的問題

　　(一)我國行政公開的現(xiàn)狀

　　由于我國曾經(jīng)長期實行經(jīng)濟和社會的集中管理，政府管理部門習慣于對所屬單位使用直接命令的管理形式，沒有向社會公開的必要，也沒有形成管理公開化的傳統(tǒng)。八十年代以來，我國相繼制定出臺了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《價格法》和《立法法》等法律、法規(guī)，在一定程度上體現(xiàn)了公開原則，但總的來說，行政公開原則目前在我國很大程度上還只停留在憲法或理論層次上，具體化、法制化程度還遠遠不夠。

　　近年來，我國在行政公開制度化、法律化方面已經(jīng)取得了長足的進步。如國務院批準發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，經(jīng)國務院或部門首長簽署發(fā)布的行政法規(guī)，一律刊登于《中華人民共和國國務院公報》上，公布已成為整個行政法規(guī)制定程序的一個重要環(huán)節(jié)。再如《國家公務員法》規(guī)定了錄用國家公務員必須首先發(fā)布招考公告，將有關(guān)錄用情況公告于眾。另外，在行政公開方面最具代表性的是《行政處罰法》，例如該法第4條明確規(guī)定“行政處罰遵循公開、公正原則”，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布;未經(jīng)公布的不得作為行政處罰的依據(jù)。第81條規(guī)定，“行政機關(guān)在作出行政決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。”《行政處罰法》第五章第三節(jié)專門規(guī)定了聽證程序。1997年12月公布，1998年5月l日開始實施些方式、履行途徑等公開義務。《價格法》在行政公開方面又邁出了可喜的一步。例如該法第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格，自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”第24條規(guī)定“政府指導價、政府定價制定后，由制定價格的部門向消費者、經(jīng)營者公布。”

　　(二)面臨的問題

　　我國政府在行政公開方面，也存在以下一些突出問題：

　　1.政府機構(gòu)沒有有效制約機制。作為擁有最大數(shù)量和價值信息的政府機構(gòu)，至今為止也沒有明確的法律、法規(guī)來制約其權(quán)力。許多掌握在政府部門手中的信息，公眾無法通過合法的途徑獲得。

　　2.黑箱操作式的內(nèi)部文件大量存在。這涉及到行政機關(guān)規(guī)范性文件的公開化問題，而這種規(guī)范性文件多數(shù)屬于行政主體的內(nèi)部文件，并未向社會公眾公開。人們不知道有這些未公開的規(guī)則信息，也不知道在哪里查找這些規(guī)則信息，或知道在哪里查找也未必能得到或及時得到。

　　3.法律不統(tǒng)一。因缺乏透明度導致不同的規(guī)范性文件之間存在矛盾和沖突的現(xiàn)象時常發(fā)生。為了爭奪部門利益和地方利益，表現(xiàn)出部門立法主義和地方立法主義的偏向性思潮。

　　4.沒有普遍樹立這樣一種觀念，即將行政行為作為一個過程來看待，讓相對人參與意思表示，而不是將行政行為僅僅當作一個最終決定。

　　四、對完善我國透明政府行政公開制度的建議

　　中國加入WTO以后，面臨最大挑戰(zhàn)的將是政府。政府如何應對這些挑戰(zhàn)，適應WTO規(guī)則的要求是當務之急。更為重要的是，我們可以以此為契機，重新思考政府的作用，從而實現(xiàn)政府的準確定位。從長遠看，入世將對政府權(quán)利行使規(guī)則乃至國家與社會的關(guān)系都產(chǎn)生深刻的影響，政府的角色也因此發(fā)生轉(zhuǎn)變。所以，我們應對政府的執(zhí)政理念有一個全新的思考。這個路向必須以行政公開為基調(diào)，邁向透明、守信與責任政府。

　　(一)由“任性”政府走向守信政府

　　加入WTO以后，我們首先應當解決政府的守信問題。政府嚴格守信是透明政府、陽光政府的切實保障，若政府言而無信，出爾反爾，即令政務全部公開，所有決策、行政信息悉數(shù)公之于眾，亦難免流于空談。當然政府是否守信，不單是政府官員的個人素質(zhì)和品行問題，更是政府機關(guān)行使權(quán)利的觀念和責任問題。只有當每一個政府官員都能對政府的權(quán)利來源和行使規(guī)則有一個正確深刻的了解，認識到政府的每項權(quán)利都來自人民的賦予，必須在合法的范圍內(nèi)以合理的方式行使權(quán)利，錯誤行使權(quán)利必須承擔責任的前提下，才有可能樹立起政府守信的觀念。

　　(二)由權(quán)力政府走向責任政府

　　透明政府和守信政府的理念必然要求政府切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政思路，為自身準確定位，這就使得傳統(tǒng)執(zhí)政理念須突破管理、權(quán)力的誤區(qū)，轉(zhuǎn)向服務和責任。因為，透明政府不僅意味著政務公開，而且意味著政府必須接受陽監(jiān)督，為自身行為切實負責。政府行使權(quán)力本來無可厚非，但如果把行使權(quán)力當作政府的唯一存在的方式，就大錯特錯了。遺憾的是，長期以來甚至忘卻了政府應當承擔的責任，那，我們的政府機關(guān)及其工作人員始終認為政府就是用來行使權(quán)力，管理社會，約束相對人行為的。談到權(quán)力大家你爭我奪，實踐中不斷出現(xiàn)搶奪處罰權(quán)、強制權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)的立分孫蓋章、公文旅行、漠視相對人權(quán)利的各式官僚主義。談到責任，個個退避三舍，想方設(shè)法為自己留出不受監(jiān)督的領(lǐng)地，形成了很多法院不能審查的權(quán)利救濟真空。權(quán)力政府在權(quán)力膨脹的同時不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。更為可怕的是，它顛倒了民眾和政府的主仆關(guān)系，消解了政府的責任，從而使擅斷的權(quán)力更加態(tài)意。事實上，承擔責任是政府的第一要義，它不僅意味著政府行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任，拒絕應該行使的權(quán)力也是一種失職，還以為著違法行使權(quán)力必須承擔法律責任。WTO規(guī)則中有一項重要的原則就是保障司法審查原則。正是在這個意義上，有學者指出，在相關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府行為都必須接受法院的司法審查，政府必須為自己的違法行為承擔法律責任。

　　(三)法律文件和行政措施的公開

　　上面所說的是立法過程的公開，法律文件和行政措施的公開側(cè)重于結(jié)果的公開。這兩方面的結(jié)合，是構(gòu)建“陽光政府”的基本要求。目前，在行政過程中還存在很多“信息禁區(qū)”和“黑洞”，存在諸如內(nèi)部指標、內(nèi)部措施、內(nèi)部批復、內(nèi)部精神，這些所謂的“內(nèi)部”往往冠之以“機密”，不得外傳。這些做法與法治的基本精神是不相符的，也容易滋生腐敗。對這些做法，我國《立法法》和《行政訴訟法》已經(jīng)進行了一些令人鼓舞的努力，但還遠遠達不到WTO透明度要求。需要修改我國有關(guān)的保密法規(guī)，建立政府信息公開的一系列制度。具體來說，法律文件，包括法律、行政法規(guī)、中央部屬規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，都應當在專門的公報或其他公開刊物上公布，行政政策除依法應予以保密的內(nèi)容外，也應通過一定的形式予以公布。除此之外，對于特別涉及行政相對人權(quán)益的有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、政策，政府還應印制成單行本，供公眾購買。目前問題比較突出的是行政規(guī)范性文件。一些政策性文件和其他規(guī)范性文件實際上具有外部約束力，但卻沒有公開，成了行政機關(guān)的“秘密武器”。這已經(jīng)成為我國行政立法和執(zhí)法中一個急需解決的問題。

　　(四)建立健全政務公開的監(jiān)督機制

　　民主監(jiān)督，是社會主義政治文明的具體體現(xiàn)。孟德斯雞說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。這說明社會對國家權(quán)力進行監(jiān)督和控制的重要性。我們應抓住重點，從以下幾個方面建立健全政務公開監(jiān)督機制。

　　1.完善新聞輿論監(jiān)督機制。輿論是一種事實或意見通過公共論壇傳播與流動的狀態(tài)。公共論壇是各種形式的開放的言論管道或集散地，它可能是廣播、電視、報紙、雜志等傳統(tǒng)的傳播媒體和新興的互聯(lián)網(wǎng)，也可能是某些講壇、沙龍和公開的會議，傳單和張貼物，也可能表現(xiàn)為街談巷議和集會游行示威。其中，新聞媒體在輿論監(jiān)督中發(fā)揮著重要、甚至是主要的作用。輿論監(jiān)督的對象是各級政府機構(gòu)和政府官員。這里“政府機構(gòu)”是指那些按照法律設(shè)立、旨在解決公共問題、由公共財政提供經(jīng)費的機構(gòu)，在我國，不僅包括各級立法、執(zhí)法和司法機構(gòu)，尚包括那些由公共財政提供活動經(jīng)費和支付其組成人員薪金的機構(gòu)，例如各黨派、共青團、工會、婦聯(lián)等團體。輿論監(jiān)督的內(nèi)容指一般公民和媒體對政府機構(gòu)或政府官員的濫用權(quán)力、侵犯公眾的知情權(quán)等不當行為所作的公開批評。這些批評可能是對于有關(guān)不當行為的事實的指控，也可能是對于這種事實進行評論，或者就此提出改進的建議。所謂“不當行為”(misconduct)不僅包括違反憲法和法律的行為，而且包括官員違犯社會公德的行為。因為官員的個品德直接影響到他們執(zhí)行法律、服務于公共利益的品格，是官員適任性的一個構(gòu)成要素。輿論監(jiān)督的實際范圍涵蓋那些違反憲法和法律秩序以及構(gòu)成這一秩序之社會基礎(chǔ)的公認道德的行為。這里特別要強調(diào)的一點是，若要真正發(fā)揮好新聞輿論部門的監(jiān)督作用，要保持新聞部門與政府部門的距離，否則，難以擔當如此重任。

　　2.發(fā)揮黨的領(lǐng)導作用。執(zhí)政黨在建設(shè)透明政府方面承擔著重大的責任。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是全方位的，體現(xiàn)在重大方針政策、思想路線建設(shè)上。就對政府信息公開的領(lǐng)導方面，主要體現(xiàn)在兩個方面：

　　(1)政府信息公開立法方面，把共產(chǎn)黨的符合公眾需要、符合國際發(fā)展要求、符合民主政治建設(shè)和政治文明建設(shè)要求以及順應時代發(fā)展要求的思想、思路、意志上升為法律;

　　(2)對政府信息公開的內(nèi)容、范圍、方式、方法等方面是否符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，是否充分保障了公眾的知情權(quán)進行監(jiān)督。當然是運用法律武器進行監(jiān)督，不是個人主觀意志的監(jiān)督，是對執(zhí)法情況的監(jiān)督，是以法律為準繩的監(jiān)督。

　　(3)加強人大職能建設(shè)，發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用。對政府工作進行監(jiān)督，是人大的重要職能之一，也是《憲法》賦予的重要使命。同時，也是實現(xiàn)群眾監(jiān)督的主要途徑。各級人大作為同級政府的權(quán)力部門，一定要充分行使監(jiān)督職能，發(fā)揮好監(jiān)督作用。尤其是全國人民代表大會及其常務委員會，就對政府信息公開進行監(jiān)督方面要加強方法探討研究，加強監(jiān)督方面的立法建制，尤其是要嚴格執(zhí)法、嚴格監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)侵犯公眾知情權(quán)的予以嚴懲，并及時糾正。

　　(五)轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務意識

　　透明政府建設(shè)與政府職能的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。如果政府職能未能夠以社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)要求和國際規(guī)則要求得到轉(zhuǎn)變，即使有著完善的關(guān)于建設(shè)透明政府的規(guī)章制度，也只能是無源之水、無本之木。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要變“全能”型政府為“有限”型政府，變“管理”型政府為“服務”型政府，服務。轉(zhuǎn)變政府職能，必須改革行政審批制度。我們對原有審批項目要進行清理，國務院盡管已取消了1190多個行政審批事項，各級地方政府也取消了一批行政審批事項。但是，我們?nèi)匀槐仨毎凑站?、統(tǒng)一、效能的原則，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平，努力形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。履行政府職責，必須依法行政，維護法律尊嚴，保護群眾利益。國務院各部門和各級地方政府要不斷提高依法行政水平，帶頭嚴格執(zhí)法。推進行政執(zhí)法體制改革，加強執(zhí)法監(jiān)督，認真做好行政復議，高度重視和做好信訪工作，增強政府工作透明度，支持人民群眾和新聞媒體對政府工作進行監(jiān)督。電子政務建設(shè)要不斷推進。積極倡導誠實守信的職業(yè)道德：健全政府信用體系。這些將對提高執(zhí)法水平和工作效能，建設(shè)透明政府實現(xiàn)行政公開發(fā)揮重要作用。