摘要保障措施是國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)中對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行救濟(jì)和恢復(fù)的一項(xiàng)重要法律措施,尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化席卷整個(gè)世界的今天,貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)也伴隨著外國(guó)投資、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等積極因素的流入而迅速增大,如何合理運(yùn)用WTO的有關(guān)規(guī)定適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用保障措施來(lái)保障本國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全,如何完善我國(guó)的保障措施法以在實(shí)質(zhì)上取得與WTO保障措施規(guī)則的一致,這些都成為了迫在眉睫的問(wèn)題。本文從保障措施的概念入手,詳細(xì)闡述了保障措施的有關(guān)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則,以及我國(guó)現(xiàn)存的保障措施制度的不足和缺陷,并在此基礎(chǔ)上提出了如何完善的見解和保障措施法未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞貿(mào)易保障措施 數(shù)量增加 產(chǎn)業(yè)調(diào)整 司法審查

一、貿(mào)易保障措施的一般概念

保障措施是一種世貿(mào)協(xié)定所允許的、通過(guò)使用世貿(mào)協(xié)定一般所禁止的貿(mào)易保護(hù)手段對(duì)某類符合法定限制條件的進(jìn)口產(chǎn)品所實(shí)施的貿(mào)易限制、管制、抵制或者中止提供優(yōu)惠的措施。而具體的保障措施方式則表現(xiàn)為配額管制、提高進(jìn)口關(guān)稅、中止優(yōu)惠待遇等數(shù)量限制和非數(shù)量限制的形式,雖然在形式上多樣化,但其產(chǎn)生的背景多是由于某類產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的激增而使得生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商受到損害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅,而目的也都是為了保護(hù)本國(guó)的同類產(chǎn)業(yè)。貿(mào)易保障措施實(shí)際上是一種限制貿(mào)易自由化的措施,但其產(chǎn)生和運(yùn)行也是符合了實(shí)質(zhì)上的公平貿(mào)易原則,因此其合法性得到了WTO成員的認(rèn)可,在WTO范圍內(nèi)具有合法地位。

與反傾銷和反補(bǔ)貼措施相比,保障措施有和它們相一致的地方,如它們都是對(duì)自由貿(mào)易的一種限制,都必須按照法律規(guī)定的程序來(lái)實(shí)施,都有一定的實(shí)施期限要求,都可以分為臨時(shí)措施和正式措施等,但也有一些明顯的不同之處:第一,保障措施所適用的對(duì)象是不同的,保障措施針對(duì)的對(duì)象是某類進(jìn)口數(shù)量劇增或者大幅增加的產(chǎn)品,反傾銷措施的實(shí)施對(duì)象是低于成本價(jià)或者低于正常價(jià)格的產(chǎn)品,反補(bǔ)貼措施是針對(duì)受到非法出口補(bǔ)貼的產(chǎn)品。進(jìn)一步來(lái)看,反傾銷和反補(bǔ)貼措施針對(duì)的對(duì)象都是不正當(dāng)貿(mào)易行為,但保障措施限制的對(duì)象是正當(dāng)合法的貿(mào)易行為。第二,三大措施所適用的國(guó)家不同,盡管三大措施都針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品,但是反傾銷措施適用面最廣,可以針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)口,也可以適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)口,反補(bǔ)貼措施主要針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,保障措施理論上也可以針對(duì)任何國(guó)家,但在實(shí)際操作中更多的是針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家來(lái)運(yùn)用,這與發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平較低,粗加工產(chǎn)品數(shù)量多有關(guān)。第三,三種措施應(yīng)當(dāng)滿足的實(shí)體條件和程序條件不同,實(shí)施保障措施所必須滿足的條件比反傾銷和反補(bǔ)貼措施實(shí)施條件要嚴(yán)格得多,必須存在短期內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)口大量增長(zhǎng)的事實(shí),而且造成了進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅,而在實(shí)施反傾銷反補(bǔ)貼措施時(shí),只要能夠證明相關(guān)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭到了實(shí)質(zhì)損害或者實(shí)質(zhì)損害威脅。在因果關(guān)系上,保障措施的適用要證明進(jìn)口產(chǎn)品短期內(nèi)的激增是造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的主要原因或者重要原因,而反傾銷和反補(bǔ)貼措施實(shí)施只要證明其是造成實(shí)質(zhì)損害或者實(shí)質(zhì)損害威脅的原因之一就可以了。第四,保障措施的具體執(zhí)行方式不同,不管是反傾銷措施還是反補(bǔ)貼措施,其最終的執(zhí)行措施一般是兩種:一是是進(jìn)口國(guó)按照傾銷幅度和補(bǔ)貼幅度來(lái)計(jì)算反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅;二是進(jìn)口產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口企業(yè)或者政府提出價(jià)格承諾或減少補(bǔ)貼的承諾,以達(dá)到進(jìn)口國(guó)認(rèn)為足以消除損害的程度,而保障措施的執(zhí)行方式包括修改減讓、提高關(guān)稅、實(shí)行數(shù)量限制或關(guān)稅配額等。第五,保障措施的實(shí)施期限一般不得超過(guò)四年,而反傾銷和反補(bǔ)貼措施實(shí)施期限一般不超過(guò)五年。第六,反傾銷措施被許多國(guó)家視為保護(hù)本國(guó)工業(yè)部門利益的重要手段被頻繁使用,而貿(mào)易保障措施的使用頻率就要低得多,適用條件十分苛刻。

二、我國(guó)的保障措施法律制度

隨著改革開放的不斷深入和國(guó)家外貿(mào)管理體制的改革,外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的門檻逐步降低,保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的必要性也越來(lái)越大。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全面開展的情況下,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力較弱的產(chǎn)業(yè)不可避免地要面對(duì)巨大的沖擊,一些具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量增加也是擺在我們面前的事實(shí),鑒于此,我國(guó)早在1994年制定的《對(duì)外貿(mào)易法》中就將保障措施制度作為了我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的基本制度之一,而在入世后,為了履行承諾,利用WTO規(guī)則來(lái)加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的正當(dāng)保護(hù),我國(guó)在2004年通過(guò)了修訂的《對(duì)外貿(mào)易法》,使得我國(guó)對(duì)外貿(mào)易制度進(jìn)一步向WTO《保障措施協(xié)議》相靠攏。同時(shí),為了使保障措施條款具有可操作性,防止法律濫用,2001年國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)第一部專門的保障措施行政法規(guī),《中華人民共和國(guó)保障措施條例》,這也是我國(guó)保障措施制度的重要組成部分。《保障措施條例》第二條規(guī)定:“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量,并對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅的,依照本條例的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查,采取保障措施。”從這個(gè)條款可以看出,我國(guó)保障措施法實(shí)施需要三個(gè)條件:

(一)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增加

我國(guó)《保障措施條例》第七條規(guī)定:“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加,是指進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的絕對(duì)增加或者與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比的相對(duì)增加?！彼^產(chǎn)品的絕對(duì)增加,是指產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量在過(guò)去的最近時(shí)期相對(duì)于過(guò)去時(shí)段的持續(xù)增加;產(chǎn)品數(shù)量的相對(duì)增加是指在過(guò)去的最近時(shí)期內(nèi),進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量相對(duì)于進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而言的相對(duì)增加。具體來(lái)說(shuō),如去年進(jìn)口數(shù)量為3萬(wàn),今年進(jìn)口10萬(wàn),這就是進(jìn)口數(shù)量的絕對(duì)增加。而相對(duì)增加不像絕對(duì)增加那樣顯而易見,相對(duì)增加也不意味著一段時(shí)間內(nèi)的進(jìn)口數(shù)量絕對(duì)地增加了,還是以上面的例子來(lái)說(shuō),如去年進(jìn)口數(shù)量為3萬(wàn),國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)量為5萬(wàn),今年進(jìn)口的數(shù)量仍然是3萬(wàn),但是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量只有1萬(wàn),此時(shí)就是產(chǎn)品進(jìn)口的絕對(duì)數(shù)量沒(méi)有增加,但是相對(duì)數(shù)量卻增加了。因此,產(chǎn)品數(shù)量的絕對(duì)增加與相對(duì)增加都是實(shí)施保障措施的條件之一,兩者只要滿足其一就可以構(gòu)成進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加這一條件。

(二)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅

我國(guó)《保障措施條例》對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的定義基本參照WTO《保障措施協(xié)議》:“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè),是指中華人民共和國(guó)國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的全部生產(chǎn)商,或者其總產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者”。對(duì)于其中的“同類產(chǎn)品”和“直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”的概念,《保障措施條例》沒(méi)有明確規(guī)定,相關(guān)學(xué)者做出的解釋是“所謂同類產(chǎn)品是指與進(jìn)口產(chǎn)品完全相同的產(chǎn)品,或者其特征與進(jìn)口產(chǎn)品的特征非常相似的產(chǎn)品;所謂直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品是指本質(zhì)上可以與進(jìn)口產(chǎn)品互相替代的產(chǎn)品,也就是說(shuō),它們具有相同的用途因而基本上可以互相替代”。至于什么是嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅,我國(guó)有關(guān)條例中并沒(méi)有做出規(guī)定,但是在WTO《保障措施協(xié)議》中規(guī)定:“嚴(yán)重?fù)p害是指對(duì)一國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的重大減損;嚴(yán)重?fù)p害威脅是指一種明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害”,我國(guó)對(duì)這兩個(gè)概念的界定可以參考此解釋,另外,對(duì)實(shí)際確定嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅所應(yīng)考慮的具體因素,我國(guó)《保障措施條例》明確提出了應(yīng)當(dāng)審查的主要的三個(gè)因素:一是進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量;二是增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額;三是進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響,包括對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)量、銷售水平、市場(chǎng)份額、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、利潤(rùn)與虧損、就業(yè)等方面的影響。

(三)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加與嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系

除了滿足上面所說(shuō)的兩個(gè)條件之外,還需要證明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加與嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系,如果不滿足這個(gè)條件即使進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量大量增加,國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅,也不能對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施保障措施。而且保障措施實(shí)施的前提是必須證明這種進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量增加是造成嚴(yán)重?fù)p害的主要原因或者重要原因,這是一件十分復(fù)雜和繁瑣的工作,因?yàn)樵趯?shí)際案例中,造成一國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅的原因不是單一的,而是眾多原因共同作用的結(jié)果。對(duì)于因果關(guān)系的確定,一般要采取上述所說(shuō)的證明其是主要原因的這種方式,即綜合式。但是我國(guó)只規(guī)定在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí),不得將進(jìn)口增加以外的因素對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害歸因于進(jìn)口增加,并沒(méi)有對(duì)因果關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。但是從我國(guó)實(shí)施保障措施的實(shí)踐來(lái)看,采取的是實(shí)質(zhì)原因標(biāo)準(zhǔn)。