摘要：在制度經(jīng)濟學視角下，當前我國農(nóng)村義務教育投入體制的局限性集中表現(xiàn)在：在改制成本的分擔上，把過多的責任推脫給縣級財政；在集團利益分配上，使弱勢教育集團和整個教育集團的利益水平都下降。從制度安排的過程及運行實踐來看，這種局限性源于我國軟政權傾向下的隨意行政控制。為此，應對我國的教育預算制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度等進行相應改革。
關鍵詞：農(nóng)村義務教育；投入體制；制度經(jīng)濟學
一
當前我國農(nóng)村義務教育投入體制是在中央政府的主導下確立的，屬于強制性制度變遷。強制性制度變遷有很多優(yōu)點，但由于統(tǒng)治集團的有限理性、集團利益沖突以及對一致同意原則的違背等因素，國家作為制度變遷的主體常常無法提供有效的制度供給。當前的農(nóng)村義務教育體制也概莫例外。從制度經(jīng)濟學的角度看，其局限性集中體在現(xiàn)以下兩方面：
（一）在各級政府主體分擔創(chuàng)立成本中，違背一致同意原則，使縣級財政承擔過多的投入責任
創(chuàng)立成本是制度變革成本的一部分，主要與制度創(chuàng)立者有關。當前農(nóng)村義務教育投入體制創(chuàng)立中最大最直接的創(chuàng)立成本是因取消教育附加費等而造成的投入缺口的彌補。政府主體是這一制度的創(chuàng)立者。各級政府理應按照一致同意原則，根據(jù)財權分擔分擔這一成本。
根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，我國自實施義務教育以來，在農(nóng)村義務教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2％，省和地區(qū)（包括地級市）的負擔部分合計也只有11％，縣和縣級市的負擔為9％，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔了全部的78％。稅費改革后，當前我國農(nóng)村義務教育則意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的絕大部分要轉(zhuǎn)移到縣級財政。
但是縣域經(jīng)濟的薄弱和分稅制改革等使縣級財政相當困窘。2003年，縣域人均GDP是全國的74.8％，人均GDP小康水平以下的縣市占全國縣市總數(shù)的比例接近64％?？h域經(jīng)濟的薄弱使縣級財政缺乏穩(wěn)固而堅實的收入基礎。1994年的分稅制改革后，財權日漸上移，現(xiàn)在中央財政收入占全國財政總收入的65％左右。2000年的稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅等部分稅源，更是加劇了縣級財政的困難，尤其是農(nóng)業(yè)縣。此外，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度均等化水平極低。目前，轉(zhuǎn)移支付中1／3稅收返還。各地稅收返還數(shù)額取決于向中央繳納稅收的數(shù)量，不取決于各個轄區(qū)人口、支出需求等因素。在轉(zhuǎn)移支付的另一部分直接補助中，中央針對農(nóng)村義務教育安排的專項轉(zhuǎn)移支付不但額度小，而且擠占、截留、挪用時常發(fā)生，這種直接轉(zhuǎn)移支付多具有臨時性、應急性特點，缺乏制度保障。
依靠行政強制力把創(chuàng)立成本的絕大部分分攤給縣級政府，中央和省級政府卻推脫了很多責任。這就暗含著縣級政府和上級政府之間由于沒有達成一致性協(xié)議，而對此制度安排意見不一。這意味著上級政府和縣級政府間的委托——代理關系缺乏激勵，則制度運行的效果注定會大打折扣。首先是制度目標無法實現(xiàn)，縣級財政客觀上無力完全承擔投入責任。這與農(nóng)村義務教育投入仍然短缺密切相關。其次是縣級政府的抵制情緒，容易使教育管理成本升高、教育資源配置效率下降等。這與農(nóng)村義務教育的資源使用效率低下密切相關。
（二）在集團利益分配上，既不符合帕累托改進，也不符合卡爾多一?？怂箻藴剩^續(xù)維護強勢教育集團的利益，削弱弱勢教育集團的利益
雖然當前我國全體人民的根本利益上是一致的，但仍然存在具體利益差別、利益集團和集團利益。就教育領域而言，可以進行如下分類：按照城鄉(xiāng)結構分為城市義務教育集團和農(nóng)村義務教育集團；按照教育的層級結構可以大略地分為高等教育利益集團、中等教育利益集團和初等教育利益集團；按照經(jīng)濟地理可以分為東、中西部義務教育利益集團。在此，把城市義務教育集團、高等教育集團、東部義務教育集團統(tǒng)稱為強勢教育集團，反之，則稱為弱勢教育集團。
制度安排與集團利益分配密切相關。任何一種制度安排都對應一種集團利益格局。制度變遷意味著利益格局的調(diào)整。從比較靜態(tài)經(jīng)濟學和福利經(jīng)濟學的角度看，評價一項新制度安排的標準有兩個：帕累托改進和卡爾多一?？怂箻藴剩罢咧钢贫劝才艦槠涓采w下的人提供利益時，沒有一個人的利益因此受到損失；后者指盡管新制度安排使其覆蓋下的部分人的利益受到損失，但是另一部分人因此而獲得的利益大于受損失人的損失，所以從總體上看是合適的。
從近幾年的相關統(tǒng)計資料來看，當前農(nóng)村義務教育投入體制明顯地維護了強勢教育集團的利益，削弱了弱勢教育集團利益，既不符合帕累托改進，也不符合卡爾多—?？怂箻藴省?br/>從義務教育經(jīng)費支出在城市和農(nóng)村中的分配來看，從2000年到2004年，農(nóng)村義務教育支出在整個義務教育支出中的比重不但沒有上升，反而有所下降。 2005年其比重有所上升，比2000年的59.61％也僅高出0.78個百分點，相對于農(nóng)村義務教育的人數(shù)比重，畸形的投入結構仍未改變。
從教育經(jīng)費支出在不同教育級別中的構成來看，從2000年到2005年，高等學校在教育總支出中的比重由23.35％逐年上升到31.75％，而農(nóng)村初級中學和農(nóng)村普通小學的支出比重則不斷下降，分別由9.31％、18.43％下降到8.57％、15.96％。2005年，二者下降的趨勢有所扭轉(zhuǎn)，比 2004年略有回升，但高等學校的支出比重仍在上升（見表1)。
從上海、河南、陜西農(nóng)村中小學生均教育經(jīng)費支出來看，從2000 年到2005年，農(nóng)村義務教育投入東中西部地區(qū)的結構性扭曲進一步加劇。2000年，上海地區(qū)農(nóng)村中小學生均教育經(jīng)費支出分別是河南的7.64倍和 7.06倍，是陜西的5.63倍和7.00倍。2005年，這組數(shù)據(jù)分別為：7.97倍、10.59和6.94倍、8.70倍（見表2)。
僅僅根據(jù)義務教育最低保障線測算，目前我國義務教育財政投入缺口為770億元，實際上缺口要大得多。相比以前弱勢教育集團的利益受到了損害，由此可以判斷這不屬于帕累托改進。同樣，而相比此前強勢教育利益集團獲得的相對利益水平至少沒有下降。即使它所獲得的利益水平上升，扭曲的教育集團利益分配格局會牽制整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，這反過來又會使整個教育的發(fā)展缺乏經(jīng)濟的支撐而受到巨大的損失，所以從長遠來看，強勢教育利益集團獲得的利益水平要小于損失。
可見，投入體制在集團利益分配上不符合卡爾多—?？怂箻藴?，既損害了弱勢教育集團的利益，又使整個教育集團利益受損。如果說，當前義務教育投入體制的集團利益分配不符合帕累托改進意味著義務教育投入結構的失衡，那么不符合卡爾多一?？怂箻藴蕜t意味著當前義務教育投入結構的扭曲。這樣的制度誘發(fā)社會沖突。這一有根本局限性的體制得以制定推行，就在于軟政權傾向下的隨意行政控制。
二
“軟政權的具體表現(xiàn)是：缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務員普遍不遵守交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些本應該管束其行為的有權勢的人們與集團串通一氣。”軟政權的本質(zhì)是不遵守法律法規(guī)。形成軟政權的重要原因在于權力高度集中在上等階層手中。這是發(fā)展中國家特存的政治機制。我國雖不是一個軟政權，但中央集權的傳統(tǒng)以及改革開放的特殊歷史階段使得當前我國存在大量的軟政權現(xiàn)象，或者說有軟政鍘頃向。
軟政權的一個突出特點是政府主體對社會經(jīng)濟等活動進行隨意的行政控制。隨意行政控制的可能性在于權力的高度集中使政府主體凌駕于法制之上，盡管這些法律法規(guī)是由政府主體制定的，而且也體現(xiàn)了公平正義的原則，但是缺乏有力的民主監(jiān)督使這些法律法規(guī)對于政府主體失去約束力。隨意行政控制的必要性在于權力高度集中背景下政府主體有多重控制目標，而且這些目標往往相互沖突。有限理性及自身的特殊利益需求等使政府主體的政策很難協(xié)調(diào)好多重目標，顧此失彼的狀況又迫使政府進一步加強隨意的行政控制。
隨意的行政控制在解決一些社會矛盾的同時，也擾亂了一些社會經(jīng)濟等活動的正常進行，甚至激化了一些其他的社會矛盾。當前農(nóng)村義務教育投入體制的確立就有隨意行政控制的烙印，這是它制度局限性的根源所在。
（一）從制度確立的目的來看，主要是為了配合農(nóng)村稅費改革
2000 年，我國實行農(nóng)村稅費改革，決定取消由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的農(nóng)村教育集資等，這實際上否定了以鄉(xiāng)為主的投入體制。2001年，為適應農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，特別是農(nóng)村稅費改革全面推進的新形勢，國務院頒布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》確立了農(nóng)村義務教育的管理“實行國務院領導，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。這一體制確立的首要目的是配合農(nóng)村稅費改革，而不是為了解決農(nóng)村義務教育中存在的問題。否則，在上世紀90年代中期就應該對當時的投入體制進行變革，因為那時的農(nóng)村義務教育就已經(jīng)陷入困境。從政府的相關文件來看，這一體制也有促進農(nóng)村義務教育發(fā)展的目的，但是從其確立的直接原因和運行效果來看，這一目的處于從屬地位。可以說，如果沒有農(nóng)村稅費改革，農(nóng)村義務教育投入體制的變革時間還是”一個未知數(shù)?？偠灾?，解決農(nóng)村義務教育中存在的種種問題不是這一制度安排的初衷，它偏離了教育導向。所以，也就難怪，從解決義務教育矛盾方面看，這一體制缺乏配套制度的改革。這就形成了農(nóng)村義務教育投入體制“價值取向”的基本格局。

（二）從制度運行的實踐采看，缺乏配套制度的同步改革
制度改革常常是系統(tǒng)：正程。一項制度的變革首先要求那些不可分離的制度與其同時相應變革。否則，新制度會因失去配套制度（或者措施）的支持而歸于無效。伴隨一項制度變革的是大量的準備性工作和輔助性工作。在軟政權傾向下，由于集團利益沖突等因素，行政主導的改革常常是有計劃不科學、有調(diào)查無研究、有部署不周密，制度安排有很大的局限性。在運行中出現(xiàn)問題時，又常常不能采取根本性的解決辦法。從運行反饋來看，目前的農(nóng)村義務教育投入體制帶有明顯的行政控制色彩。沒有對那些不可分離的制度進行同步改革。既然縣級財政要承擔農(nóng)村義務教育投入的大部分，可是在現(xiàn)行的財政收支制度下當部分縣級財政無法承擔時，并沒有對財政轉(zhuǎn)移支付制度進行改革，以緩解縣級財政的閑難；當前的農(nóng)村義務教育投入體制面臨投入短缺的矛盾，在很大程度上與財政預算制度有關（下文詳述）。由于這些配套性改革不到位，原本存在的問題不但仍未解決，甚至有些矛盾一度激化。很多問題的解決是對不得不馬上解決的矛盾而采取的臨時性應急措施。如針對西部地區(qū)中小學危房改造的專項撥款、國家貧困地區(qū)義務教育工程等，這些措施缺乏制度的保證和政策的連續(xù)性、一致性。總之，無論是從配套措施的改革來看，還是從事后問題的解決來看，行政干預是導致體制局限性的關鍵因素。
（三）隨意的行政控制為制度安排埋下了隱患
行政控制對制度改革有利也有弊、對其作用的評價應該具體問題具體分析。就本文討論的問題而言，隨意的行政控制有利于縮短這一制度變革的時間，從短期來看也有利于降低制度變革的某些成本，如宣傳成本，但也為制度局限性埋下了伏筆：
1.難以保證農(nóng)村義務教育與其他社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，誘發(fā)整個社會發(fā)展中的一些深層次矛盾。例如城市化進程對提高農(nóng)民科學文化素質(zhì)的要求與義務教育無法保證提高農(nóng)村中小學生接受良好的教育之間的矛盾等。教育是立國之基；農(nóng)村義務教育是整個教育事業(yè)的基礎部分，像這樣基礎性的社會事業(yè)，對其進行變革必須慎而又慎。為了配合農(nóng)村稅費改革，借行政控制的強制性，確立目前的農(nóng)村義務教育的投入體制，相對于農(nóng)村義務教育而言，這樣的改革具有很大的隨意性。這本身就是對農(nóng)村義務教育基礎性地位的忽視，自然會引發(fā)一些矛盾。比如，農(nóng)村稅費改革的目的是解決三農(nóng)問題，讓農(nóng)民富裕；農(nóng)村進步、農(nóng)業(yè)發(fā)展。而實現(xiàn)這—切的關鍵措施之一就是通過農(nóng)村義務教育提高農(nóng)民素質(zhì)。目前的農(nóng)村義務教育投入體制不但無法保證農(nóng)村義務教育有充足的投入和合理的教育資源配置結構，而且還有使其惡化的趨勢。這樣的農(nóng)村義務教育怎么能承擔起提高農(nóng)民素質(zhì)的重任？三農(nóng)問題的徹底解決又有多少保證呢？之所以認為當前的農(nóng)村義務教育存在這樣那樣的問題，其判斷的根本標準或者說依據(jù)就在于此。
2. 為農(nóng)村義務教育投入短缺和投入結構扭曲埋下隱患。在投入數(shù)量上存在與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的問題，在投入結構上，存在（農(nóng)村）義務教育與高等教育、中等技術教育、中等師范教育等之間，農(nóng)村義務教育與城市義務教育之間，東中西部農(nóng)村義務教育之間的投入結構均衡問題。以上這些都是農(nóng)村義務教育自身發(fā)展規(guī)律的重要內(nèi)容，是農(nóng)村義務教育投入改革要解決的核心問題。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織提供的資料，上世紀90年代初，世界平均的教育投入占GDP的比重為5.7％，發(fā)達國家為6.1％，發(fā)展中國家為4％，我國直到今天還沒有突破4％。按照國際通行標準，人均GNP為600--2000美元的國家，學前和小學階段、中學、大學三級教育生均教育經(jīng)費比為1:2.5:9.2,而我國的這一比例遠偏離這一標準。2000年，我國初等、中等、高等教育預算內(nèi)生均經(jīng)費比為1:4.06:14.87,而1994 年，世界發(fā)展中國家一般為1:1.7:8,發(fā)達國家為1:1.1:1.3或1:4:3.7。
三
農(nóng)村義務教育投入體制與教育預算制度以及財政轉(zhuǎn)移支付制度之間既有獨立性又有耦合性，可以認為他們之間構成一個準分離系統(tǒng)，即從各項制度之間的關聯(lián)性及其關聯(lián)內(nèi)容來看，系統(tǒng)內(nèi)部各項制度之間既有獨立關系又有耦合關系門。耦合關系就是共生共存關系。因為是耦合關系，三者之間具有”一定的不可分離性，故必須對此進行相應改革。
（一）提高教育的預算級次，緩解教育投入總量不足
我國現(xiàn)行的財政預算科目按預算的級次依次分為類、款、項、目四級。一般來說，級次越低，財政經(jīng)費的數(shù)量相對彈性就越大，越缺乏透明度。我國的教育事業(yè)費屬于“文教科衛(wèi)”類的款級，教育基本建設投資屬于“基本建設”類中的社會文教費中的款級。兩者分屬不同的類，不便于教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，處于國家預算的第二次分配。教育經(jīng)費的支出既要受到“類”的制約，又要與類下的其他“款”相競爭。向全國人代會提交的預算案通常只列到“類”，且內(nèi)容粗糙。全國人大代表對于教育預算的監(jiān)督力度極其有限，很多情況下是政府有絕對的預算決定權。這就是為什么全國人大代表呼吁增加教育投入的同時，教育投入總量卻始終徘徊不前的原因。所以，雖然我們提出“百年大計，教育為本”、 “科教興國”的口號，可是在實踐中，教育總是在與政府的短期項目競賽中輸?shù)?。今天，我國的教育發(fā)展缺的不是“錢”，而是一個良好的投入保障制度，尤其是預算制度。因此，應將教育經(jīng)費中的教育事業(yè)費和教育基本建設投資合并，并且提升到款級，實施教育經(jīng)費預算單列，從而提高監(jiān)督力度，這樣才有可能使教育的投入滿足人們對教育的需求。
（二）提高財政轉(zhuǎn)移支付的均等化水平，緩解農(nóng)村義務教育投入結構扭曲問題
前文已對我國財政轉(zhuǎn)移支付的均等化水平較低的問題有所論述。對此，日本的做法很有借鑒意義。日本與教育有關的轉(zhuǎn)移支付主要是：地方交付稅（一種撥款或者補助，不是一種稅收）、國庫支出金。地方交付稅的目的是通過彌補地方財政收入不足，平衡地方財政能力，使地方有能力達到中央規(guī)定的公共服務水平。用于分配地方普通交付稅的公式為：對某地的交付：標準財政支出—標準財政收入標準。財政支出指地方政府達到中央政府規(guī)定的公共服務水平所必須的財政支出。地方交付稅也不能保證地方政府是否能將這類補助優(yōu)先分配給義務教育，為此要通過國庫支出金對義務教育進行專項補助。中央政府對這部分補助有絕對控制權。
因此，不可簡單地把目前我國農(nóng)村義務教育出現(xiàn)的問題歸因于財政收支錯位：收入重心上移、支出重心下移。中央集權的日本有著與我國同樣的收支結構，但是在均等化水平很高的財政轉(zhuǎn)移支付制度下，日本的義務教育發(fā)展得很好。因此說我國的問題應該是在財政轉(zhuǎn)移支付制度上。
另外，在總量有限的情況下，還要解決調(diào)整不同級別教育的支出比重，加大農(nóng)村義務教育的投入比重，改革教育管理體制，提高教育資源的利用效率等重要問題。