試析我國(guó)政策性銀行發(fā)展面臨的困難及對(duì)策

　　摘要：我國(guó)于1994年相繼建立了國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。十多年間，政策性銀行為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、宏觀調(diào)控、農(nóng)業(yè)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但政策性銀行在建立和發(fā)展中也暴露出了諸多矛盾和問題。在經(jīng)營(yíng)和改革中存在資本金比率低，業(yè)務(wù)范圍窄，風(fēng)險(xiǎn)控制率高等困難，針對(duì)這些難題，有效的應(yīng)對(duì)策略是：適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)政策，建立健全政策性銀行的各項(xiàng)規(guī)章制度，完善其法律法規(guī)，具體問題具體分析，實(shí)行“一行一策”等。

　　關(guān)鍵詞：政策性銀行;困難;對(duì)策

　　一、我國(guó)政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

　　(一)政策性銀行概述

　　政策性銀行是指由政府建立的，并通過參股來保證股權(quán)，并且不以盈利為目的，從事政策性融資活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)。政策性銀行是專門配合并貫徹政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策意圖，在制定或特定的業(yè)務(wù)區(qū)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資，目的是為了促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，達(dá)到政府宏觀管理的意圖。

　　(二)我國(guó)政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

　　根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》及其他文件，我國(guó)于1994年相繼建立了三家政策性銀行。政策性銀行自1994年在我國(guó)成立以來，在很大程度上對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域提供了政策性支持，符合我國(guó)的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出了重大貢獻(xiàn)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開放的深入發(fā)展，政策性銀行的發(fā)展也面臨著不少挑戰(zhàn)，在經(jīng)營(yíng)和改革的過程中不可避免的存在著各種風(fēng)險(xiǎn)，可以說，我國(guó)政策性銀行總體發(fā)展看好，但問題亦很突出。

　　二、當(dāng)前我國(guó)政策性銀行發(fā)展面臨的困難

　　(一)經(jīng)營(yíng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)

　　1.政策風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行以執(zhí)行政府相關(guān)的政策為主要目的，忽略了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱。近年來，隨著我國(guó)的改革和宏觀調(diào)控力度的不斷增強(qiáng)，政策性銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)也在一定程度上有所增強(qiáng)，存在著極大的政策風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.道德風(fēng)險(xiǎn)。由于放貸方與借貸方存在著信息不對(duì)稱的情況，同時(shí)，相比起普通商業(yè)銀行，我國(guó)政策性銀行所承擔(dān)的責(zé)任低得多，因此，對(duì)于信貸人員而言，由于貸款并不是出于主動(dòng)發(fā)放給借貸方，因此，一旦貸款出現(xiàn)無法收回的情況，信貸人員可以“貸款的政策性”為由推卸責(zé)任。除此之外，由于我國(guó)政策性銀行的服務(wù)對(duì)象和客戶群體比較單一，長(zhǎng)此以往，就形成了與特定的客戶群體，“捆綁式”的特殊關(guān)系，對(duì)客戶或企業(yè)來說，容易將政策性銀行的貸款視為政府國(guó)庫(kù)發(fā)放給的資金，主觀上還本付息的意愿度不高。同時(shí)，政策銀行信貸員發(fā)放貸后的管理與監(jiān)督力度不強(qiáng)，致使貸后管理流于形式，因此，我國(guó)政策性銀行存在著極高的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.法律風(fēng)險(xiǎn)。相比發(fā)達(dá)國(guó)家政策性銀行，我國(guó)政策性銀行由于存在時(shí)間還較短，有關(guān)立法還不成熟，停留在起步階段，對(duì)政策性銀行的運(yùn)行規(guī)則以及違規(guī)處罰等方面沒有明確的規(guī)定，約束力度不夠，具有法律風(fēng)險(xiǎn)。立法的落后導(dǎo)致監(jiān)管部門對(duì)政策性銀行的監(jiān)管無法可依，監(jiān)管與考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)督力度過于弱小，存在很大的空白，導(dǎo)致一些嚴(yán)重問題得不到暴露，隱藏很大的金融風(fēng)險(xiǎn)，限制政策性銀行自身的發(fā)展。

　　(二)改革與發(fā)展面臨的主要問題

　　1.政策性銀行是否需要資本金。理論上，政策性銀行可以不需要資本金。國(guó)家能承擔(dān)多大風(fēng)險(xiǎn)，政策性銀行就能承擔(dān)多少風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在由于改革，政策性銀行的資本金充足率要達(dá)到10%、12%的水平。資本金的作用更多在于降低財(cái)務(wù)成本，提高可持續(xù)發(fā)展能力。增加資本金，一方面可以減少對(duì)國(guó)家財(cái)政的依靠，增加政策性銀行自身抗風(fēng)險(xiǎn)的能力;另一方面，可以降低成本，擴(kuò)大資金來源。

　　2.政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍。目前很多人從控制風(fēng)險(xiǎn)角度，認(rèn)為政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不應(yīng)太寬。然而，如果不從國(guó)家整體發(fā)展角度考慮來設(shè)計(jì)政策性銀行業(yè)務(wù)范圍，而只是從控制一個(gè)金融機(jī)構(gòu)、一個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)來考慮的話，則為一種本末倒置的辦法，也是過于狹隘的思考。因此，政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍不應(yīng)一成不變，應(yīng)該根據(jù)國(guó)家不同階段發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)碾A段性調(diào)整，為未來發(fā)展預(yù)留空間，動(dòng)態(tài)靈活地設(shè)計(jì)調(diào)整機(jī)制。

　　3.政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。政策性銀行與商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制，沒有太大差別。增加資本金比率，可以控制一部分風(fēng)險(xiǎn)。再者，風(fēng)險(xiǎn)控制需要增加政策性銀行的撥備能力。這需要政策性銀行有一定盈利能力，不是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而是保本微利。再就是靠稅收優(yōu)惠。其他國(guó)家都是通過減稅、免稅增加撥備能力，而只有中國(guó)是不減稅也不免稅。舉例而言，如果2009年中國(guó)進(jìn)出口銀行不交稅，那么進(jìn)出口銀行的撥備就變成150%左右，可能與商業(yè)銀行相當(dāng)。這樣增加撥備水平，也就增加了自我循環(huán)能力，這是控制風(fēng)險(xiǎn)的比較重要的措施。另外，政策性銀行的規(guī)?？刂瓶慷聲?huì)，董事會(huì)應(yīng)該是代替國(guó)務(wù)院進(jìn)行協(xié)調(diào)的部門。目前我國(guó)的投融資體制尚不能充分適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。一個(gè)項(xiàng)目從上報(bào)討論到審批，通常需要較長(zhǎng)時(shí)間。而有些項(xiàng)目需要短時(shí)間決策，目前的這種體制很難達(dá)到要求的效率。加強(qiáng)董事會(huì)作用，代表國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目和問題，會(huì)提高協(xié)調(diào)效率，有利于政策性銀行和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　三、我國(guó)政策性銀行應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和難題的對(duì)策

　　(一)防范政策性銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

　　1.我國(guó)政策性銀行要適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)政策，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，避免單一化，將政策引導(dǎo)向著多元化方向轉(zhuǎn)變。為此，首先必須貫徹和執(zhí)行國(guó)家政策與防范風(fēng)險(xiǎn)相統(tǒng)一的管理理念，建立與健全以客戶風(fēng)險(xiǎn)承受能力我日核心的風(fēng)險(xiǎn)管理體系;除此之外，政策性銀行還必須處理好與各地方政府的關(guān)系，并加強(qiáng)與地方政府的溝通和聯(lián)系，督促政府相關(guān)部門落實(shí)利息費(fèi)用，來補(bǔ)貼資金來源。在這基礎(chǔ)上還必須加大對(duì)貸款企業(yè)的監(jiān)管力度，降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.建立健全政策性銀行的各項(xiàng)規(guī)章制度，建立和完善職工激勵(lì)機(jī)制。一是參照《金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指導(dǎo)原則》的要求，建立完善的規(guī)章制度，力求覆蓋所有的銀行業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)。二是建立合理有效的員工考核指標(biāo)，完善激勵(lì)機(jī)制，最大限度調(diào)動(dòng)員工的積極性和創(chuàng)造性，提高員工對(duì)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。三是充分發(fā)揮內(nèi)部考核的作用，拖過提高內(nèi)部考核的覆蓋面和獨(dú)立性，來確保其各項(xiàng)內(nèi)部控制措施全面落實(shí)，真正發(fā)揮其關(guān)鍵性作用。。四是為了控制政策性銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)員工進(jìn)行輪崗制度。

　　3.完善政策性銀行的法律法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)政策性銀行有效和完整的監(jiān)督管理提供合理的法律依據(jù)。必須加快為政策性銀行立法的步伐，通過立法，進(jìn)一步明確各類政策性銀行的性質(zhì)、作用、業(yè)務(wù)范圍以及資金運(yùn)作的規(guī)則等，完善政策性銀行的職能的同時(shí)，也提高政策性銀行自我決策和自我約束的能力，為監(jiān)管部門對(duì)政策性銀行的監(jiān)督與管理提供法律依據(jù)。

　　(二)克服改革中的難題

　　1.中國(guó)政策性銀行的改革與發(fā)展必須與中國(guó)的發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政策性金融機(jī)構(gòu)，特別是政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展，都與各個(gè)國(guó)家的實(shí)際需要相適應(yīng)。如美國(guó)的兩房實(shí)際上屬于政策性機(jī)構(gòu)，目的在于促進(jìn)房地產(chǎn)信貸發(fā)展。德國(guó)的復(fù)興信貸銀行，屬于全能銀行，業(yè)務(wù)范圍涉及保險(xiǎn)、貸款、擔(dān)保等。美國(guó)的政策性銀行業(yè)務(wù)比較單一，比如進(jìn)出口銀行，只是從事貿(mào)易貸款，后改為以保險(xiǎn)擔(dān)保為主。日本的國(guó)際協(xié)力基金和進(jìn)出口銀行合并從事海外投資，原來只是貿(mào)易，目前日益轉(zhuǎn)向海外投資。這些政策性機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變都是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段相適應(yīng)的。中國(guó)政策性銀行發(fā)展應(yīng)借鑒世界經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該考慮我國(guó)現(xiàn)階段和今后一段時(shí)期的發(fā)展需要，與具體國(guó)情相適應(yīng)。但是，中國(guó)的發(fā)展環(huán)境和許多國(guó)家存在本質(zhì)差別，因此絕不可以照搬其他國(guó)家進(jìn)出口銀行的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)是所有大國(guó)里經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境最復(fù)雜的一個(gè)，同時(shí)也是最困難的一個(gè)。歐美國(guó)家在經(jīng)濟(jì)崛起過程中，能源并沒有成為影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。然而目前石油、大宗商品、航運(yùn)等價(jià)格上漲已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要國(guó)際因素。此外，中國(guó)的發(fā)展和輿論環(huán)境都較差。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境很差，任何一種人均資源，如土地、水、銅、鐵、石油、天然氣等，在世界上都處于較低水平。西方發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)置多種障礙，包括環(huán)境問題，抑制中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，政策性銀行的發(fā)展，是化解這些矛盾和外部壓力的重要工具，這也應(yīng)該成為政策性銀行改革的出發(fā)點(diǎn)。

　　2.具體問題具體分析，根據(jù)各個(gè)不同的政策性銀行的特點(diǎn)，實(shí)行“一行一策”。我國(guó)共設(shè)立了三家政策性銀行機(jī)構(gòu)，雖然同為政策性金融機(jī)構(gòu)，但是這三家銀行在承擔(dān)的業(yè)務(wù)、實(shí)際的作用以及服務(wù)對(duì)象等方面都存在著極大的差異，面對(duì)這種狀況，在促進(jìn)我國(guó)政策性銀行發(fā)展的同時(shí)，不能采取一刀切的方式，用相同的政策來引導(dǎo)這三家政策性銀行的發(fā)展。而要根據(jù)其發(fā)展特征和實(shí)際情況，具體問題具體分析，因行制宜，采取各自合適的發(fā)展政策。從我國(guó)十一五規(guī)劃開始，中央提倡建立社會(huì)主義新農(nóng)村，解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金短缺問題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過工業(yè)的發(fā)展來帶動(dòng)和支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因此，這就需要國(guó)家實(shí)行和采取一系列的補(bǔ)貼政策，通過金融補(bǔ)貼政策，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供支柱。鑒于此，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不能削弱其政策性，政府應(yīng)該通過采取更為具體和更具保障性的補(bǔ)貼性政策來發(fā)展農(nóng)村金融，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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