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試析我國政策性銀行發(fā)展面臨的困難及對策

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試析我國政策性銀行發(fā)展面臨的困難及對策

  摘要:我國于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。十多年間,政策性銀行為我國經(jīng)濟建設(shè)、宏觀調(diào)控、農(nóng)業(yè)發(fā)展和對外貿(mào)易的發(fā)展發(fā)揮了重要作用,但政策性銀行在建立和發(fā)展中也暴露出了諸多矛盾和問題。在經(jīng)營和改革中存在資本金比率低,業(yè)務(wù)范圍窄,風(fēng)險控制率高等困難,針對這些難題,有效的應(yīng)對策略是:適時調(diào)整和完善相關(guān)政策,建立健全政策性銀行的各項規(guī)章制度,完善其法律法規(guī),具體問題具體分析,實行“一行一策”等。

  關(guān)鍵詞:政策性銀行;困難;對策

  一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

  (一)政策性銀行概述

  政策性銀行是指由政府建立的,并通過參股來保證股權(quán),并且不以盈利為目的,從事政策性融資活動的金融機構(gòu)。政策性銀行是專門配合并貫徹政府社會經(jīng)濟政策意圖,在制定或特定的業(yè)務(wù)區(qū)域內(nèi),直接或間接地從事政策性融資,目的是為了促進社會進步與經(jīng)濟發(fā)展,達(dá)到政府宏觀管理的意圖。

  (二)我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

  根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》及其他文件,我國于1994年相繼建立了三家政策性銀行。政策性銀行自1994年在我國成立以來,在很大程度上對我國的基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域提供了政策性支持,符合我國的國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策,為我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步做出了重大貢獻(xiàn)。但隨著市場經(jīng)濟和改革開放的深入發(fā)展,政策性銀行的發(fā)展也面臨著不少挑戰(zhàn),在經(jīng)營和改革的過程中不可避免的存在著各種風(fēng)險,可以說,我國政策性銀行總體發(fā)展看好,但問題亦很突出。

  二、當(dāng)前我國政策性銀行發(fā)展面臨的困難

  (一)經(jīng)營中存在的風(fēng)險

  1.政策風(fēng)險。政策性銀行以執(zhí)行政府相關(guān)的政策為主要目的,忽略了風(fēng)險意識,導(dǎo)致風(fēng)險意識較為薄弱。近年來,隨著我國的改革和宏觀調(diào)控力度的不斷增強,政策性銀行的信貸風(fēng)險也在一定程度上有所增強,存在著極大的政策風(fēng)險。

  2.道德風(fēng)險。由于放貸方與借貸方存在著信息不對稱的情況,同時,相比起普通商業(yè)銀行,我國政策性銀行所承擔(dān)的責(zé)任低得多,因此,對于信貸人員而言,由于貸款并不是出于主動發(fā)放給借貸方,因此,一旦貸款出現(xiàn)無法收回的情況,信貸人員可以“貸款的政策性”為由推卸責(zé)任。除此之外,由于我國政策性銀行的服務(wù)對象和客戶群體比較單一,長此以往,就形成了與特定的客戶群體,“捆綁式”的特殊關(guān)系,對客戶或企業(yè)來說,容易將政策性銀行的貸款視為政府國庫發(fā)放給的資金,主觀上還本付息的意愿度不高。同時,政策銀行信貸員發(fā)放貸后的管理與監(jiān)督力度不強,致使貸后管理流于形式,因此,我國政策性銀行存在著極高的道德風(fēng)險。

  3.法律風(fēng)險。相比發(fā)達(dá)國家政策性銀行,我國政策性銀行由于存在時間還較短,有關(guān)立法還不成熟,停留在起步階段,對政策性銀行的運行規(guī)則以及違規(guī)處罰等方面沒有明確的規(guī)定,約束力度不夠,具有法律風(fēng)險。立法的落后導(dǎo)致監(jiān)管部門對政策性銀行的監(jiān)管無法可依,監(jiān)管與考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,導(dǎo)致監(jiān)督力度過于弱小,存在很大的空白,導(dǎo)致一些嚴(yán)重問題得不到暴露,隱藏很大的金融風(fēng)險,限制政策性銀行自身的發(fā)展。

  (二)改革與發(fā)展面臨的主要問題

  1.政策性銀行是否需要資本金。理論上,政策性銀行可以不需要資本金。國家能承擔(dān)多大風(fēng)險,政策性銀行就能承擔(dān)多少風(fēng)險?,F(xiàn)在由于改革,政策性銀行的資本金充足率要達(dá)到10%、12%的水平。資本金的作用更多在于降低財務(wù)成本,提高可持續(xù)發(fā)展能力。增加資本金,一方面可以減少對國家財政的依靠,增加政策性銀行自身抗風(fēng)險的能力;另一方面,可以降低成本,擴大資金來源。

  2.政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍。目前很多人從控制風(fēng)險角度,認(rèn)為政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不應(yīng)太寬。然而,如果不從國家整體發(fā)展角度考慮來設(shè)計政策性銀行業(yè)務(wù)范圍,而只是從控制一個金融機構(gòu)、一個銀行的風(fēng)險來考慮的話,則為一種本末倒置的辦法,也是過于狹隘的思考。因此,政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍不應(yīng)一成不變,應(yīng)該根據(jù)國家不同階段發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略進行適時適當(dāng)?shù)碾A段性調(diào)整,為未來發(fā)展預(yù)留空間,動態(tài)靈活地設(shè)計調(diào)整機制。

  3.政策性銀行的風(fēng)險控制問題。政策性銀行與商業(yè)銀行的風(fēng)險控制,沒有太大差別。增加資本金比率,可以控制一部分風(fēng)險。再者,風(fēng)險控制需要增加政策性銀行的撥備能力。這需要政策性銀行有一定盈利能力,不是以利潤最大化為目標(biāo),而是保本微利。再就是靠稅收優(yōu)惠。其他國家都是通過減稅、免稅增加撥備能力,而只有中國是不減稅也不免稅。舉例而言,如果2009年中國進出口銀行不交稅,那么進出口銀行的撥備就變成150%左右,可能與商業(yè)銀行相當(dāng)。這樣增加撥備水平,也就增加了自我循環(huán)能力,這是控制風(fēng)險的比較重要的措施。另外,政策性銀行的規(guī)??刂瓶慷聲聲?yīng)該是代替國務(wù)院進行協(xié)調(diào)的部門。目前我國的投融資體制尚不能充分適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要。一個項目從上報討論到審批,通常需要較長時間。而有些項目需要短時間決策,目前的這種體制很難達(dá)到要求的效率。加強董事會作用,代表國務(wù)院協(xié)調(diào)重大項目和問題,會提高協(xié)調(diào)效率,有利于政策性銀行和中國經(jīng)濟的發(fā)展。

  三、我國政策性銀行應(yīng)對各種風(fēng)險和難題的對策

  (一)防范政策性銀行的經(jīng)營風(fēng)險

  1.我國政策性銀行要適時調(diào)整和完善相關(guān)政策,根據(jù)發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念,避免單一化,將政策引導(dǎo)向著多元化方向轉(zhuǎn)變。為此,首先必須貫徹和執(zhí)行國家政策與防范風(fēng)險相統(tǒng)一的管理理念,建立與健全以客戶風(fēng)險承受能力我日核心的風(fēng)險管理體系;除此之外,政策性銀行還必須處理好與各地方政府的關(guān)系,并加強與地方政府的溝通和聯(lián)系,督促政府相關(guān)部門落實利息費用,來補貼資金來源。在這基礎(chǔ)上還必須加大對貸款企業(yè)的監(jiān)管力度,降低道德風(fēng)險。

  2.建立健全政策性銀行的各項規(guī)章制度,建立和完善職工激勵機制。一是參照《金融機構(gòu)內(nèi)部控制指導(dǎo)原則》的要求,建立完善的規(guī)章制度,力求覆蓋所有的銀行業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)。二是建立合理有效的員工考核指標(biāo),完善激勵機制,最大限度調(diào)動員工的積極性和創(chuàng)造性,提高員工對企業(yè)的責(zé)任意識。三是充分發(fā)揮內(nèi)部考核的作用,拖過提高內(nèi)部考核的覆蓋面和獨立性,來確保其各項內(nèi)部控制措施全面落實,真正發(fā)揮其關(guān)鍵性作用。。四是為了控制政策性銀行的道德風(fēng)險,對員工進行輪崗制度。

  3.完善政策性銀行的法律法規(guī),為實現(xiàn)政策性銀行有效和完整的監(jiān)督管理提供合理的法律依據(jù)。必須加快為政策性銀行立法的步伐,通過立法,進一步明確各類政策性銀行的性質(zhì)、作用、業(yè)務(wù)范圍以及資金運作的規(guī)則等,完善政策性銀行的職能的同時,也提高政策性銀行自我決策和自我約束的能力,為監(jiān)管部門對政策性銀行的監(jiān)督與管理提供法律依據(jù)。

  (二)克服改革中的難題

  1.中國政策性銀行的改革與發(fā)展必須與中國的發(fā)展實際相適應(yīng)。從國際經(jīng)驗看,政策性金融機構(gòu),特別是政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展,都與各個國家的實際需要相適應(yīng)。如美國的兩房實際上屬于政策性機構(gòu),目的在于促進房地產(chǎn)信貸發(fā)展。德國的復(fù)興信貸銀行,屬于全能銀行,業(yè)務(wù)范圍涉及保險、貸款、擔(dān)保等。美國的政策性銀行業(yè)務(wù)比較單一,比如進出口銀行,只是從事貿(mào)易貸款,后改為以保險擔(dān)保為主。日本的國際協(xié)力基金和進出口銀行合并從事海外投資,原來只是貿(mào)易,目前日益轉(zhuǎn)向海外投資。這些政策性機構(gòu)的發(fā)展演變都是和經(jīng)濟發(fā)展的不同階段相適應(yīng)的。中國政策性銀行發(fā)展應(yīng)借鑒世界經(jīng)驗,應(yīng)該考慮我國現(xiàn)階段和今后一段時期的發(fā)展需要,與具體國情相適應(yīng)。但是,中國的發(fā)展環(huán)境和許多國家存在本質(zhì)差別,因此絕不可以照搬其他國家進出口銀行的發(fā)展經(jīng)驗。中國是所有大國里經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境最復(fù)雜的一個,同時也是最困難的一個。歐美國家在經(jīng)濟崛起過程中,能源并沒有成為影響其經(jīng)濟發(fā)展的因素。然而目前石油、大宗商品、航運等價格上漲已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要國際因素。此外,中國的發(fā)展和輿論環(huán)境都較差。我國的經(jīng)濟、資源環(huán)境很差,任何一種人均資源,如土地、水、銅、鐵、石油、天然氣等,在世界上都處于較低水平。西方發(fā)達(dá)國家設(shè)置多種障礙,包括環(huán)境問題,抑制中國經(jīng)濟發(fā)展。因此,政策性銀行的發(fā)展,是化解這些矛盾和外部壓力的重要工具,這也應(yīng)該成為政策性銀行改革的出發(fā)點。

  2.具體問題具體分析,根據(jù)各個不同的政策性銀行的特點,實行“一行一策”。我國共設(shè)立了三家政策性銀行機構(gòu),雖然同為政策性金融機構(gòu),但是這三家銀行在承擔(dān)的業(yè)務(wù)、實際的作用以及服務(wù)對象等方面都存在著極大的差異,面對這種狀況,在促進我國政策性銀行發(fā)展的同時,不能采取一刀切的方式,用相同的政策來引導(dǎo)這三家政策性銀行的發(fā)展。而要根據(jù)其發(fā)展特征和實際情況,具體問題具體分析,因行制宜,采取各自合適的發(fā)展政策。從我國十一五規(guī)劃開始,中央提倡建立社會主義新農(nóng)村,解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金短缺問題,實現(xiàn)我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),通過工業(yè)的發(fā)展來帶動和支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展,因此,這就需要國家實行和采取一系列的補貼政策,通過金融補貼政策,為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供支柱。鑒于此,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不能削弱其政策性,政府應(yīng)該通過采取更為具體和更具保障性的補貼性政策來發(fā)展農(nóng)村金融,帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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