內(nèi)容提要在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的產(chǎn)生有著多方面的深刻根源。權力集中型政治體制是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的政治根源。經(jīng)濟的不發(fā)達是產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的經(jīng)濟因素。農(nóng)民文化的特性是誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的文化致因。二元社會結(jié)構是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的社會根源。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，必須系統(tǒng)推進，標本兼治，綜合治理。
關鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債根源探究

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題已成為中國經(jīng)濟改革中的一個難點和熱點問題。解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，不僅是農(nóng)村現(xiàn)代化的根本需要，而且也是中國改革能否進一步順利推進的重要保證條件。從現(xiàn)狀看，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的根源是多元的；解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題是一項系統(tǒng)工程。
一、政治方面來看，政治權力體系運作的不規(guī)范是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的政治根源
有關研究表明：集權的官僚體制有一種財政支出自我膨脹的內(nèi)在動力。特別是當集權體現(xiàn)在政治領域，而經(jīng)濟領域開始分權的時候，政府的財政收支行為就會變得復雜起來。首先，假定地方財政可以一致地追求地方整體利益，經(jīng)濟上的分權仍然加劇了集權政體的財政壓力。因為經(jīng)濟領域內(nèi)的分權導致了地方政府的本位利益。但地方政府在集權政體下沒有被納稅人直接監(jiān)督的分險，沒有必要完全迎合納稅人的需求。另外，從本位利益出發(fā)，地方政府必須考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展問題，而發(fā)展經(jīng)濟所需的資源和地方公共品供給有很大關系。這樣就有可能產(chǎn)生：一是如果地方政府的財政支出吸引了資本和人才的流入，使地方經(jīng)濟快速發(fā)展，進而增加了地方財政收入，那么就會形成良性循環(huán)；二是如果地方政府的決策失誤，創(chuàng)造不出新的財政收入來源，就會加劇地方政府財政的困境，使負債成為必然。所以，集權體制下的財政與民主財政有很大區(qū)別。民主財政下支出和收入必須經(jīng)過預算，政府的支出體現(xiàn)在必需的行政管理和公共品供給上。而集權之下財政收支可以不經(jīng)過預算，政府的支出效果依賴決策者的偏好和判斷力。這意味著即使地方政府不尋租，仍然可能出現(xiàn)公共品供給不足或過度現(xiàn)象。其次，集權政體下中央不會放棄財政資源的直接管理權，這就意味著地方?jīng)]有相應的稅權，無法根據(jù)自身的社會經(jīng)濟條件來設置合理的地方稅種，使得地方政府無法獲得足夠的主體稅種產(chǎn)生體制內(nèi)收益。然而，經(jīng)濟領域內(nèi)的分權事實上又把公共品供給的責任很大一部分下放給地方。這樣，地方政府對本位利益的追求導致了相互之間激烈的競爭，這種競爭不同與過去的爭奪上級政府的財政資源，而是在保持這種競爭的同時，增加了新的內(nèi)容，那就是通過公共品的供給來提高本地的競爭力。因此，地方政府的競爭產(chǎn)生了財政支出的巨大壓力，從而為政府負債提供了可能和必要。再次，在集權體制下，監(jiān)督功能弱化，無法控制政府的扭曲行為。在集權體制下，地方政府官員的利益不僅和地方經(jīng)濟發(fā)展有關，更和上級政府的任命有關。因此，在缺乏最終監(jiān)督人和信息不對稱的條件下，地方政府官員可能會利用職權把財政資源轉(zhuǎn)移為個人福利，進行尋租活動。這種官員的尋租加大了政府收支的矛盾。
從上述分析可以看出，在集權制的背景下，財政支出本身就有自我膨脹的剛性；經(jīng)濟領域內(nèi)的分權改革又進一步加劇了這種膨脹趨勢。因此，解決目前中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，從政治體制方面來看，就是要逐步采取分權化的改革，切實建設好鄉(xiāng)一級公共財政。公共財政本質(zhì)上就是民主財政，加強公共財政建設核心就是要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設。為此，1、要充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題不僅僅是一個經(jīng)濟問題，而且是一個政治問題，應在整個宏觀體制背景下考慮這個問題。2、要積極探索有效的地方分權模式。一方面，應積極推進地方的分權尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分權的改革。分權的實質(zhì)就是國家權力的制度性回撤，是國家從民眾生活中的退出。國家不僅放松了對地方和地方居民的政治控制，而且也在事實上廢棄了一些體現(xiàn)和象征國家權力介入的制度。分權既提供了中國現(xiàn)代化的動力，但也會加劇各地經(jīng)濟、政治、社會、文化發(fā)展的不平衡性。所以，中央政府應建立完善的政策協(xié)調(diào)體系，以推進分權改革的合理化進程。3、要積極推進地方基層政權的法治化、科學化建設。4、大力推進地方基層政權的民主化進程。民主是社會主義的應有之義。民主化與現(xiàn)代化相偕而行。當然，同如何人類活動一樣，民主化進程必須也只能在既定的歷史條件下啟動和運作，并據(jù)此選擇相應的方式和途徑。在中國，民主化進程起步時間不長，特別是歷史上長期缺乏民主習慣，民主政治建設缺乏經(jīng)驗。要逾越各種障礙和困難，順利推進民主化進程，選擇合適的方式和途徑尤為重要。當前，農(nóng)村基層民主政治的建設應突出三個方面：一是應充分發(fā)揚黨內(nèi)民主；二是應充分發(fā)揮人大的作用；三是在基層實行群眾自治，由群眾自己直接行使民主權力。
二、經(jīng)濟的不發(fā)達和財源不旺是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的經(jīng)濟根源
從有關調(diào)查研究中可以看出，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟有三個基本特點：一是經(jīng)濟總量明顯偏低。二是仍然是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構。三是二、三產(chǎn)業(yè)不但規(guī)模小，而且十分落后。所以，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財源仍然是一種以單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的財源結(jié)構。這樣的財源導致財政收入有如下幾個特點：一是財政收入絕對規(guī)模小。由于欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對經(jīng)濟規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入自然要少些。二是財政收入增長緩慢。在二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，因為國家已經(jīng)不再用高價收購的辦法來鼓勵糧、棉、油的生產(chǎn)，傳統(tǒng)種植業(yè)的盈利水平已經(jīng)非常低下。這導致以此為生的農(nóng)民收入徘徊不前，并間接制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長。三是財政收入不穩(wěn)定。無論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還是經(jīng)濟作物都要受到自然條件和市場的雙重約束，其收益水平波動性很大，從而導致財政收入的不穩(wěn)定。所以，積極發(fā)展經(jīng)濟，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的又一根本途徑。為此必須：1應積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要求以市場為導向，發(fā)揮比較優(yōu)勢，按經(jīng)濟效益最大化原則，根據(jù)市場機制配置農(nóng)業(yè)資源要素。所以，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的有效手段。這里，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要循序漸進，要特別防止行政干預。要根據(jù)各地實際，以多元化模式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應積極推動農(nóng)業(yè)科技服務組織的發(fā)展。3應積極發(fā)展個體私營經(jīng)濟。大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟是一條增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的有效途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)府應積極扶持個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，應為它們創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。4、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎上，必須調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的經(jīng)濟結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構，即發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。特別是農(nóng)業(yè)大省中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要做到這一點，調(diào)整了結(jié)構經(jīng)濟就能振興，不調(diào)整結(jié)構經(jīng)濟就難發(fā)展。5、要進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理經(jīng)濟的水平和能力，這里應盡量減少行政性命令，而是應盡可能為經(jīng)濟做好服務工作

三、小農(nóng)文化中天生的機會主義等意識是產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的文化根源
鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的產(chǎn)生也與一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的短期行為和機會主義意識濃厚有關。在中國，小農(nóng)經(jīng)濟的基本經(jīng)濟結(jié)構是產(chǎn)生機會主義意識的天然溫床。馬克思恩格斯認為,“不是意識決定生活,而是生活決定意識’’(〈〈馬克思恩格斯選集〉〉第1卷第73 頁)。“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關系在觀念上的表現(xiàn)”（〈〈馬克思恩格斯選集〉〉第1卷第98頁）。首先，從小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)對象看，主要面對的是自然界。在這種人與自然的“博弈”中，人是“有為”的一方，是主動的一方，而自然界是“無為”的一方，是被動的一方。在這種“有為”對“無為”的“博弈”中，機會主義是最佳策略。因為雖然“博弈”要無限地進行下去，但一方?jīng)]有必要擔心另一方的主動“報復”，從而也就無形中助長了小農(nóng)意識的機會主義傾向。另外，自然界發(fā)生災難的隨機性，也促使了小農(nóng)心態(tài)中機會主義意識的產(chǎn)生，有農(nóng)諺“搶種搶收，不收就丟”，反映的就是這種情況。所以，小農(nóng)最現(xiàn)實的選擇是“拾到藍里才算數(shù)”。在這種情況下，只注重眼前利益、短期行為等等機會主義的表現(xiàn)也就在所難免。其次，從小農(nóng)經(jīng)濟的現(xiàn)實表現(xiàn)看，小農(nóng)經(jīng)濟的其他特性也使機會主義意識更加根深蒂固。如保守性意識，保守性扼殺了風險意識，從而使人更注重于“近期交易”而忽視“遠期交易”。另外，依附性的人格意識也使人缺乏了自主平等的觀念，從而也衍生出一種不對稱心理，這種不對稱心理具體表現(xiàn)為要么是具有自卑傾向，要么是具有自大傾向，而這兩種傾向都容易誘發(fā)機會主義心態(tài)。還有小農(nóng)的多神崇拜，深層次也在體現(xiàn)著一種機會主義的底蘊，同時又進一步固化了機會主義意識，等等。
從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的構成來看，大部分都是農(nóng)民出身，所以農(nóng)民文化的種種特性無不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身上打上深刻的烙印。所以，農(nóng)民文化的種種劣根性，如機會主義的心態(tài)也將會在行動中表現(xiàn)出來。在政府管理行為中，就會表現(xiàn)為重短期、輕長期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債中的有些項目可以說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部機會主義心態(tài)的直接產(chǎn)物。另外表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中重局部、輕整體，以及好大喜功，愛做表面文章等行為深層次都是農(nóng)民文化的具體體現(xiàn)。這些行為對誘發(fā)鄉(xiāng)財政支出擴大都有直接或間接的影響。
四、中國二元的社會結(jié)構是產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的社會根源
由于國家經(jīng)濟實力的有限性和經(jīng)濟富裕程度的有限性，為了盡快實現(xiàn)工業(yè)化，20世紀下半葉的中國基本上采取了分而治之的政策策略，實行了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，形成一個兩極對比極其鮮明的城鄉(xiāng)生活畫卷。這種城鄉(xiāng)二元體制的社會資源配置與發(fā)展的特征是：先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市和市民為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為外圍和補給線。以犧牲農(nóng)民生活來發(fā)展市民生活，以犧牲農(nóng)村來發(fā)展城市（以農(nóng)村經(jīng)濟剩余補給城市各種社會保障與福利），以犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，實行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差價格機制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度，同時又對工商業(yè)實行官僚管制的政策。其結(jié)果是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民只能維持簡單社會再生產(chǎn)，經(jīng)濟和社會發(fā)展歷史性停滯不前。因此，二元的社會結(jié)構嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展徘徊不前，使農(nóng)民陷入相對封閉狀態(tài)。所以，這種二元結(jié)構對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的直接影響是削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源。另外，也直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革和人員的精簡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅擁有黨委、政府兩套班子，而且，擁有人大主席團等。一個三萬人左右的中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擁有在職的副科級以上的領導成員15---20人不算多，各種黨政職能部門和上面直管的站、所、辦約30個，在編人員100---200人，不在編而吃自籌糧的聘用人員、臨時工也不少于這個數(shù)。此外，還要負擔 200---300人的公辦教師隊伍的開支。有個6萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政所有40多人，計劃生育辦公室40多人，計劃生育技術服務站50多人，搞市容管理城建監(jiān)察的幾十人。更為嚴重的問題是，機構膨脹仍在繼續(xù)，人員增加勢不可擋。因為每年復退軍人、大中專畢業(yè)生和縣鄉(xiāng)機關干部及教師子女就業(yè)每年就有許多需要安排，由于國有企業(yè)不景氣，一些無法安置人員又不得不壓向鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
從上述分析中可看出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構的格局也是加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的一個重要根源。為此，1、國家應采取城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的政策。今后在工農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策上應該選擇均衡發(fā)展的政策，實現(xiàn)由利益傾斜到利益公正性的政變。從建國初期到現(xiàn)在，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的非平等對待和非均衡發(fā)展的政策已使我國農(nóng)業(yè)作出了巨大的貢獻，付出了巨大的代價。在農(nóng)業(yè)遠遠落后于工業(yè)發(fā)展的情況下，政策利益適當向農(nóng)業(yè)傾斜，實行必要的農(nóng)業(yè)保護政策，為最終平衡協(xié)調(diào)發(fā)展打下基礎和條件，這也是一種均衡發(fā)展政策。2、要下決心及早改革現(xiàn)行戶籍制度，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自由流動。3、大力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設。4、應下決心撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，合并小鄉(xiāng)建大鎮(zhèn)。這樣做的好處是多方面的：一是有利于機構人員的精簡。撤掉一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就可取消一批機構和人員。二是有利于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，必然會增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體實力，能夠集中財力在改善基礎設施，建設城鎮(zhèn)化上做大文章。三是有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，推進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。四是有利于基層政權建設。五是有利于擴大選任干部范圍，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子的整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力。
總之，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，其產(chǎn)生的根源是多重的。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題是一項系統(tǒng)工程；同時，由于中國特殊的國情，使解決這一問題又具有了長期性和復雜性。從根本上來講，生產(chǎn)力是一切社會問題的最終解釋變量，只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，才是最終解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的關鍵。
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