淺談地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范論文
地方政府債務(wù)是具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，那么我們要怎么防范這些風(fēng)險(xiǎn)問題呢?下面是學(xué)習(xí)啦小編帶來的關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范論文的內(nèi)容，歡迎閱讀參考!
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范論文篇1：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問題》
[摘要] 今年來我國地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭黾?給國家和政府帶來了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn),本文就當(dāng)前地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及特征、生成原因展開分析,并對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)理進(jìn)行探索性地研究。
[關(guān)鍵詞] 賬務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 地方政府
受多方面因素的影響, 我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速膨脹趨勢(shì),債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。有些地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,已經(jīng)嚴(yán)重影響到本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)。這必須引起各級(jí)政府高度重視,采取有效防控措施,化解并防范地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以確保地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀
1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征
目前,我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在局部已經(jīng)顯現(xiàn),未來潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大,如不積極防范和化解,將會(huì)嚴(yán)重威脅國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定,這勢(shì)必會(huì)影響我們科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)和和諧社會(huì)的構(gòu)建。在我國,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有以下特征:
(1)地方政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”
地方債務(wù)資金并非全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目,有相當(dāng)大一部分被用于非生產(chǎn)性建設(shè)領(lǐng)域、發(fā)放拖欠工資以及借新債還舊債,地方政府負(fù)債“擠出”民間投資,直接損害了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且,地方政府債務(wù)會(huì)大大限制地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入,延緩地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,阻礙和諧社會(huì)的構(gòu)建。
(2)地方巨額債務(wù)勢(shì)必會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊
地方政府的大量債務(wù),最終會(huì)通過特有的財(cái)政貨幣傳導(dǎo)機(jī)制影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。在我國,地方政府是中央政府的地方代理人,代表中央政府去造福一方,所以地方政府沒有破產(chǎn)之猶,這實(shí)際上意味者中央政府是地方政府債務(wù)的最終責(zé)任人。
(3)地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)
政府債務(wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓,只能是每位納稅人。地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。與此同時(shí),巨額地方政府債務(wù)使得財(cái)政各種支付產(chǎn)生危機(jī),造成的干部職工工資拖欠,國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口,會(huì)嚴(yán)重影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活,從而會(huì)使老百姓對(duì)政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。因此,可以說地方政府巨額債務(wù)考驗(yàn)著政府的誠信。
2.我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析
(1)債務(wù)總量不清,規(guī)模巨大
其中的主要原因有以下兩方面:一是我國地方政府債務(wù)來源復(fù)雜,巨額的地方政府債務(wù)是多年積累、特別是在 20 多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保而產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)。二是由于或有債務(wù)自身的特點(diǎn),在技術(shù)上,我們不易準(zhǔn)確把握其數(shù)量。同時(shí),當(dāng)前政績考核機(jī)制不健全,地方政府往往從政績出發(fā),認(rèn)為或有債務(wù)不需要本屆政府償還,因此也就無動(dòng)力查清地方政府債務(wù)。但我們不能因此說地方政府債務(wù)規(guī)模不大,從上一部分析來看,我國地方政府債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)大。
(2)或有債務(wù)所占比重大,潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大
在我國地方政府債務(wù)的構(gòu)成中,有大量的債務(wù)屬于或有債務(wù)。誠然,或有債務(wù)不是地方政府的直接債務(wù),不需要地方政府現(xiàn)期償還,但在一定條件下,或有債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)化為直接或是顯性債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)在借款人無法償還的情況下,地方政府出于大局利益或公眾壓力的考慮,承擔(dān)或有債務(wù)的最終償還責(zé)任,這將會(huì)使政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接顯性債務(wù),這將會(huì)增加地方政府償債壓力。
(3)償債能力低,違約率高
一些處于困境中的地方政府償債能力低下,違約情況嚴(yán)重。負(fù)債運(yùn)行的縣鄉(xiāng)基層政府一般經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,還債缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。一方面,各種達(dá)標(biāo)升級(jí)、形象工程導(dǎo)致債務(wù)持續(xù)增長;另一方面,因?yàn)閭鶆?wù)不能按期償還,本息不斷堆積,市場(chǎng)融資能力下降,還債能力日益惡化。地方債務(wù)資金使用與管理混亂,弱化了財(cái)政償債能力。
(4)缺乏完善的應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制
我國目前地方政府債務(wù)種類多,或有債務(wù)比重大,而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要是直接債務(wù),未包括全部或有債務(wù)。這就使我們無法準(zhǔn)確掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模,這樣,債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等衡量債務(wù)指標(biāo)就無法得到有效的運(yùn)用,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無法建立,大大削弱了決策部門對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控,地方政府債務(wù)管理基本上處于失控狀態(tài)。
二、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索
1.深化財(cái)政體制改革,構(gòu)建公共財(cái)政體制
目前,我國的財(cái)政體制離完善的公共財(cái)政體制還較遠(yuǎn),在當(dāng)前的財(cái)政體制下,過分強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)行財(cái)政體制內(nèi)有效化解地方巨額債務(wù)只能是心有余而力不足。為此,我們必須要改革和完善現(xiàn)行的財(cái)政體制,通過構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制來化解當(dāng)前巨額的地方政府債務(wù)。具體來講,就是科學(xué)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)、進(jìn)一步深化“分稅制”改革以、深化預(yù)算體制改革。
(1)科學(xué)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)
首先,屬于地方性質(zhì)的公共品應(yīng)由地方供應(yīng)。在一般情況下,只有全國性的共享物品和服務(wù)(如國防、外交、全國性的基礎(chǔ)設(shè)施)才由中央政府提供。其次,調(diào)節(jié)收入分配的功能主要由中央政府承擔(dān),但同時(shí)鼓勵(lì)各地盡量克服本地內(nèi)部不公平現(xiàn)象。再次,宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能應(yīng)由中央政府承擔(dān),嚴(yán)禁地方政府干擾中央財(cái)政政策和金融政策的實(shí)施。
(2)進(jìn)一步深化“分稅制”改革
公共財(cái)政體系要求地方政府應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán),擁有能取得穩(wěn)固收入的主體稅種,構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的地方稅體系。對(duì)不合理、不合法的收費(fèi)項(xiàng)目,要堅(jiān)決取締;對(duì)有繼續(xù)保留必要的政府性基金和收費(fèi),要嚴(yán)格規(guī)制,由地方稅務(wù)部門征收,統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理。
(3)完善預(yù)算體制
首先,完善預(yù)算法,提高預(yù)算法的法律地位,維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威,杜絕政府踐踏預(yù)算法的行為。其次,完善預(yù)算體系,構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算能夠提高地方政府財(cái)政資金的使用效率,進(jìn)而也就緩解了地方發(fā)債沖動(dòng)。
由以上論述可知,化解我國地方政府巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),建立地方公共財(cái)政是長久之計(jì)和治本之策。構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制,我們可以:將我們大量的隱性債務(wù)通過發(fā)行地方政府債券顯性化;明確中央和地方之間事權(quán)、財(cái)權(quán);進(jìn)一步完善和推進(jìn)分稅制,賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),所有這些都是抑制地方政府沖動(dòng)、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。
2.建立健全統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體制
建立較為完善的政府債務(wù)綜合管理組織架構(gòu),應(yīng)包括三個(gè)層次:
(1)風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)
(2)風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)
(3)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)
3.建立地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成,不僅涉及政府舉借和擔(dān)保的國內(nèi)外債務(wù),涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),而且涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政的償債能力,涉及財(cái)政的管理水平。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo),建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,對(duì)可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及早預(yù)警,采取措施,做到防患于未然。
4.充分利用外匯儲(chǔ)蓄來緩解地方財(cái)政壓力
建議以外匯儲(chǔ)備來緩解近期地方政府償債壓力。在我國地方政府各級(jí)債務(wù)構(gòu)成中,很大的一部分是由地方政府自身的行為造成的。按照“誰借誰還”的原則,地方政府理應(yīng)承擔(dān)還債的責(zé)任。
5.控制新增債務(wù),建立償債基金
地方各級(jí)政府要按責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則,對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行總量控制。建立償債基金是確保政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的需要,確定每年籌集還債準(zhǔn)備金的數(shù)額,最少應(yīng)保證償付當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。
參考文獻(xiàn):
[1]劉星:《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究》2005年第三版
[2]劉尚希:《地方政府或有債務(wù):隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》2002年第一版
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范論文篇2：《地方政府債務(wù)問題與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防范》
[摘要]20世紀(jì)80年代前后，巴西發(fā)生了三次地方政府債務(wù)危機(jī)。“負(fù)債式增長戰(zhàn)略”以及債務(wù)約束和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺乏是導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的主要原因。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)問題增加，表現(xiàn)為規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)原因多樣化和債務(wù)擴(kuò)展機(jī)制動(dòng)力較強(qiáng)等特點(diǎn)。債務(wù)問題正逐漸累積財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有形成債務(wù)約束機(jī)制、化解機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方債務(wù)規(guī)模超過“債務(wù)閾值”，就有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)，甚至是金融危機(jī)。為此，需要通過《財(cái)政法案》立法來規(guī)范地方政府的舉債行為;通過建立債務(wù)責(zé)任制來約束舉債人的行為;通過債務(wù)披露制度將地方債務(wù)問題透明化;通過債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制來防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生;通過財(cái)稅體制改革和發(fā)行市政債券來形成可持續(xù)的地方政府債務(wù)平衡模式。
[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);債務(wù)危機(jī);金融危機(jī);債務(wù)閾值
一、引言
我國地方政府債務(wù)問題越來越受到關(guān)注。地方政府債務(wù)問題不僅關(guān)系到債務(wù)的償還和政府信譽(yù)，而且關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)能否安全運(yùn)行。當(dāng)前，我國地方政府的債務(wù)問題類似于20世紀(jì)80年代前后巴西地方政府的債務(wù)問題。剖析巴西地方政府債務(wù)危機(jī)發(fā)生的原因、演化過程和后果，借鑒其債務(wù)治理方法，可以起到“它山之石.可以攻玉”的效果。另外，我國地方政府債務(wù)問題日益嚴(yán)重，正逐漸積累財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府債務(wù)問題會(huì)不會(huì)演化為債務(wù)危機(jī)，甚至是金融危機(jī)?這是本文所要探尋的問題。
二、地方政府債務(wù)問題與危機(jī)：巴西的教訓(xùn)
20世紀(jì)70年代末以來，巴西經(jīng)歷了三次大的地方債務(wù)危機(jī)，其中第三次債務(wù)危機(jī)還誘發(fā)了金融市場(chǎng)的劇烈震蕩，最終導(dǎo)致了一場(chǎng)金融危機(jī)。回顧巴西的地方政府債務(wù)危機(jī)和由此導(dǎo)致的金融危機(jī)，總結(jié)和吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)分析和解決我國地方政府債務(wù)問題具有重要的借鑒意義。
(一)背景
20世紀(jì)60年代末至70年代初，巴西經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長，GDP年均增長率達(dá)到了10%左右，創(chuàng)造了“巴西經(jīng)濟(jì)奇跡”。不過在伴隨經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，社會(huì)分化、收入不均等問題也越來越嚴(yán)重。為了解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的主要矛盾，隨后的蓋澤爾政府在政治上實(shí)行民主化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)上通過制定“第二個(gè)國家發(fā)展計(jì)劃(1975—1979)”來保持經(jīng)濟(jì)的高速增長。由于巴西國內(nèi)的儲(chǔ)蓄率較低，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃，巴西政府仍然沿用了之前的“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”，同時(shí)提出“負(fù)債增長戰(zhàn)略”，即依靠向國內(nèi)和國際上的金融機(jī)構(gòu)舉債來籌集資金，維持國內(nèi)的高投資。雖然“負(fù)債增長戰(zhàn)略”維持了經(jīng)濟(jì)的高速增長，但是其負(fù)效應(yīng)也逐漸凸顯出來：(1)累積了巨額的債務(wù)。其中1973—1978年的債務(wù)增長率為38.7%，1978年的外債凈額為316億美元…。為了維持在國際債務(wù)市場(chǎng)上的聲譽(yù)，巴西政府在無力償還舊債和債務(wù)利息時(shí)開始舉借新債來償還舊債。這樣的結(jié)果是債務(wù)規(guī)模越來越大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本國現(xiàn)在和未來財(cái)政能力所能償還的限度。(2)國內(nèi)利率被迫升高。由于巴西實(shí)行了盯住美元的爬行式外匯政策以及舉債利率與歐洲和美國國際金融市場(chǎng)的利率掛鉤，受到石油危機(jī)等外部因素影響，國際金融市場(chǎng)的利率上升，這進(jìn)一步加劇了巴西政府還債的壓力。在國內(nèi)，由于受到資金短缺的影響，國內(nèi)金融市場(chǎng)利率被迫升高。(3)國內(nèi)通貨膨脹率不斷攀升。在取消對(duì)企業(yè)的出口補(bǔ)貼后，為了進(jìn)一步刺激出口賺取外匯來償還外債，政府對(duì)貨幣克魯塞羅實(shí)行主動(dòng)貶值，形成了貨幣性通貨膨脹。同時(shí)，受自然災(zāi)害影響，糧食減產(chǎn)，進(jìn)一步加劇了通貨膨脹。與通貨膨脹掛鉤的指數(shù)工資增長也帶動(dòng)了勞動(dòng)力成本的上升，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，增加了政府的養(yǎng)老支付負(fù)擔(dān)，這又迫使企業(yè)和政府進(jìn)一步舉債來維持運(yùn)行。在這些債務(wù)中，一部分就是由地方政府舉借的。
(二)債務(wù)危機(jī)演化為金融危機(jī)
20世紀(jì)80年代初，由于受到國際石油危機(jī)影響，倫敦和紐約等國際金融市場(chǎng)的利率開始攀升。受此影響，巴西政府舉債的借貸成本升高，這導(dǎo)致巴西政府需要為此支付更高的貸款利息。由于無力支付高額的債務(wù)利息，巴西各州政府紛紛宣布停止對(duì)國外債權(quán)人債務(wù)的清償，這引起了國際金融市場(chǎng)的恐慌，主要外國債權(quán)人紛紛要求巴西政府立即償還債務(wù)。巴西聯(lián)邦政府作為州政府債務(wù)的最終擔(dān)保人，不得不與外國債權(quán)人談判達(dá)成還款協(xié)議，接管了州政府約190億美元的外部債務(wù)，償還期限為20年。
1993年，由于巴西經(jīng)濟(jì)增速下滑，政府稅收縮減，社保和工資支出剛性等原因，使得州政府無力償還聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，紛紛宣布停止支付，又發(fā)生了債務(wù)違約行為，導(dǎo)致了又一次嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。為了解決危機(jī)，聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行了談判，談判的最終結(jié)果是聯(lián)邦政府為部分州政府債務(wù)進(jìn)行償還，債務(wù)總額約為280億美元，償還期限為20年。
1994年前后，由于巴西國內(nèi)通貨膨脹水平上升，以及債券實(shí)際利息率的大幅度上升，各州州政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，最終導(dǎo)致州政府拒絕履行對(duì)聯(lián)邦政府的債務(wù)償還義務(wù)。這一消息引起了金融市場(chǎng)的恐慌，投資人，尤其是外國投資人紛紛從股票市場(chǎng)撤資，股市大跌，資本外逃，外匯短缺導(dǎo)致外匯市場(chǎng)壓力增大。盡管央行擴(kuò)大了外匯管理幅度，放棄了釘住主要國際貨幣的匯率機(jī)制，實(shí)行自由匯率，但是巴西貨幣仍然貶值10%。與此同時(shí)，國內(nèi)通脹壓力增大，內(nèi)需縮減，經(jīng)濟(jì)增速下滑，增長偏離潛在增長軌跡。因此，一場(chǎng)地方政府債務(wù)危機(jī)最終演化為金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
(三)啟示
總的來說，巴西地方政府債務(wù)危機(jī)是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果。內(nèi)因方面，“負(fù)債式增長戰(zhàn)略”是導(dǎo)致其負(fù)債不斷增加的主要原因。而聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的預(yù)算軟約束，缺乏相關(guān)的法律制度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行限制和規(guī)定，以及缺少債務(wù)的透明度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，也是債務(wù)危機(jī)形成和擴(kuò)散的重要原因。外因方面則是國際市場(chǎng)利率等波動(dòng)是誘發(fā)其債務(wù)危機(jī)發(fā)生的導(dǎo)火索。不過，內(nèi)因才是巴西債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生和蔓延的關(guān)鍵因素。 在巴西地方債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，聯(lián)邦政府通過制定《財(cái)政責(zé)任法》等法律法規(guī)，規(guī)定和限制了地方政府舉債規(guī)模等。同時(shí)，通過定期公布債務(wù)報(bào)告來提高地方政府債務(wù)的透明度;對(duì)違反《財(cái)政責(zé)任法》的相關(guān)責(zé)任人實(shí)施行政處罰等一些措施，使得巴西的地方債務(wù)問題越來越得到規(guī)范，其對(duì)地方債務(wù)問題的治理是值得我們學(xué)習(xí)的。
三、我國地方政府債務(wù)問題與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的可能性審視
(一)地方政府債務(wù)的基本狀況
1.債務(wù)規(guī)模大
近10年來，我國地方政府債務(wù)余額呈現(xiàn)了大幅度的增長。洪源和李禮的研究中測(cè)算出2003年全國地方政府直接和或有債務(wù)是3.29萬億元;國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組估計(jì)2004年全國的地方政府債務(wù)余額1萬億元以上;時(shí)紅秀測(cè)算出2005年全國縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的債務(wù)余額不少于4000億元;范伯乃、張建筑的研究指出2006年全國地方政府直接和或有債務(wù)6.64萬億元;財(cái)政部財(cái)科所課題組估計(jì)2007年全國地方債務(wù)余額是4萬億元以上;安邦咨詢估計(jì)2009年我國地方政府債務(wù)余額為7.43萬億元;審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告中披露2010年全國省市縣三級(jí)的地方債務(wù)余額為10.72萬億元;徐婷婷的報(bào)道中引用的數(shù)據(jù)顯示2012年我國地方債務(wù)余額約為13.87萬億元;翁仕友的報(bào)道中則指出2013年我國四級(jí)政府的債務(wù)余額約為14萬億元。由此可見，我國地方政府債務(wù)余額正呈現(xiàn)大幅度的增長態(tài)勢(shì)，且債務(wù)余額存量已經(jīng)非常龐大。
2.債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜
我國地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，主要表現(xiàn)為：(1)直接債務(wù)和或有債務(wù)并存。直接債務(wù)是地方政府需要直接支付的債務(wù)，主要是各類的財(cái)政貸款和借款?；蛴袀鶆?wù)則是未來需要政府償付的和其提供擔(dān)保的債務(wù)需要其最后承擔(dān)償付義務(wù)的債務(wù)，主要是指通過政府投融資平臺(tái)或是下屬單位等形成的各類債務(wù)。如果出現(xiàn)債務(wù)違約，這種債務(wù)最終也需要地方政府來償付。為了規(guī)避財(cái)政規(guī)則的約束，越來越多的地方政府通過地方投融資平臺(tái)來獲取資金，地方債務(wù)隱性化問題也越來越突出。(2)債務(wù)種類繁多。有地方政府向國際金融機(jī)構(gòu)的直接貸款，有以土地抵押向金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保貸款，有地方國有公司和投融資平臺(tái)代為發(fā)行的企業(yè)債，有地方政府為下屬單位和企業(yè)擔(dān)保的各類借款和貸款，有社會(huì)基金缺口，拖欠職工工資和工程項(xiàng)目款等。(3)各級(jí)地方政府的債務(wù)比例不一致，其中市、縣級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。由于受制于地方財(cái)政等的約束，為了增加公共投資，提供基本的教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務(wù)，一些縣級(jí)政府不得不舉債。
3.債務(wù)原因多樣
我國地方政府債務(wù)形成的原因是非常復(fù)雜的。既有財(cái)政體制、投融資體制和行政管理體制等造成的體制性因素，也有政策性因素。(1)財(cái)政體制。1994年中央和地方的分稅制改革后，實(shí)現(xiàn)了“財(cái)權(quán)向上，事權(quán)向下”的財(cái)政格局。由于沒有清晰的事權(quán)劃分，地方政府需要完成教育、醫(yī)療、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)支出，受制于稅收的約束。為了完成這些剛性的支持，地方政府不得不通過借貸、地方投融資平臺(tái)等籌集資金，地方政府漸漸地走上了一條負(fù)債式發(fā)展的道路。(2)投融資體制。由于受“政績考核”和“經(jīng)濟(jì)利益”的驅(qū)動(dòng)，地方政府偏好發(fā)展大項(xiàng)目，也偏好通過成立投融資平臺(tái)涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。大項(xiàng)目需要數(shù)額較大的資金來支持，地方政府為了達(dá)到投資目的，往往通過土地抵押融資等模式取得項(xiàng)目資金，而項(xiàng)目未來的收益卻不能按期償還債務(wù)。(3)行政管理體制。由于對(duì)地方政府的管理和監(jiān)督體制不健全，地方政府熱衷于“短、平、快”的項(xiàng)目，重視資金投入，而輕視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益;重視建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，而輕視實(shí)際財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)能力。(4)政策性因素。在缺少中央相關(guān)支持資金的背景下，為了配合國家的政策性要求，如義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、糧食補(bǔ)貼等政策，地方政府不得不拿出相當(dāng)大的財(cái)力來完成相關(guān)的規(guī)定任務(wù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、稅收較少的地方，由于政策性因素導(dǎo)致的債務(wù)負(fù)擔(dān)也是非常多見的。
4.債務(wù)擴(kuò)展機(jī)制動(dòng)力強(qiáng)勁
受制于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及政策負(fù)擔(dān)性等剛性支出，在“政績考核”的競(jìng)賽中，地方政府為了完成支出需求，往往通過土地抵押和地方性融資平臺(tái)籌集所需資金。如果政策性剛性支出的規(guī)模越大，在稅收等財(cái)政收入來源有限的情況下，地方政府就越有可能通過舉債來完成籌資任務(wù)。如果地方政府官員的政績考核壓力越大，那么為了顯示比競(jìng)爭(zhēng)者具有更強(qiáng)的能力，其越有可能通過舉債來進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施以及形象工程的投資。如果可供抵押的土地價(jià)格越高，地方政府就越容易通過土地資本化來籌集更多的資金。如果控制的投融資平臺(tái)越多，那么地方政府越有可能通過這些平臺(tái)來籌集更多的資金，最終這些擴(kuò)張機(jī)制會(huì)形成越來越多的地方債務(wù)。
(二)形成債務(wù)危機(jī)與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的可能性分析
如前面提到的巴西州政府在拒絕償還其債務(wù)的情況下發(fā)生了債務(wù)危機(jī)。聯(lián)邦政府為了國家的信譽(yù)，最終和州政府達(dá)成協(xié)議，幫助其償還債務(wù)。在我國，地方債務(wù)問題會(huì)不會(huì)形成債務(wù)危機(jī)呢?
這里存在一個(gè)債務(wù)余額的閾值效應(yīng)：如果地方債務(wù)余額累積到一定的度，就可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。這個(gè)閾值T應(yīng)該是依據(jù)某一地方政府未來n年財(cái)政收入的現(xiàn)值之和與合理的負(fù)債率之間的一個(gè)函數(shù)關(guān)系，T=Po(1+r)n(1+d)。其中：Po為期初的財(cái)政收入，r為財(cái)政收入的年增長率，d為合理的負(fù)債率。如果一個(gè)地方政府的債務(wù)余額超過了閾值T，那么就存在潛在違約的可能性。
而最終違約與否，還依賴于幾個(gè)條件：第一，經(jīng)濟(jì)的增長速度。如果經(jīng)濟(jì)增速超過預(yù)期的平均速度，那么稅收會(huì)增加，閾值會(huì)變大，債務(wù)上限可以提高。如果經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑，且低于平均速度，那么稅收會(huì)銳減，閾值會(huì)變小，債務(wù)上限會(huì)降低。第二，再融資能力。如果一個(gè)地方政府具有較強(qiáng)的再融資能力，通過地方債務(wù)平臺(tái)將土地資本化、政府資產(chǎn)資本化、債務(wù)資本化，可以獲得更多的資金，并且可以舉借新債還舊債，擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，同時(shí)可以延長債務(wù)償還時(shí)期。第三，債務(wù)中的談判能力。如果地方政府的債務(wù)是向國際金融機(jī)構(gòu)舉借的，一般會(huì)按時(shí)償還債務(wù)。如果地方政府是向國內(nèi)銀行或地方性商業(yè)銀行舉債，一般可能會(huì)通過談判等將部分債務(wù)的償還期限延長。如果地方政府向私人部門舉債，則一般會(huì)出現(xiàn)拖欠等問題，尤其是大型工程款等問題。如果地方政府的債務(wù)上限達(dá)到了閾值，且經(jīng)濟(jì)增速下滑，稅收銳減，再融資能力受限，債務(wù)中的談判能力弱化，那么一個(gè)地方政府就可能發(fā)生債務(wù)違約。 地方政府會(huì)不會(huì)發(fā)生債務(wù)違約，還與中央和地方的博弈有關(guān)。對(duì)地方政府債務(wù)違約可能性的博弈論分析中發(fā)現(xiàn)，地方政府考慮到中央政府對(duì)債務(wù)的隱形擔(dān)保人身份，一般會(huì)選擇違約，債務(wù)由中央政府代為償還。中央政府為了國家聲譽(yù)，降低債務(wù)違約的社會(huì)成本，一般會(huì)在地方政府發(fā)生債務(wù)違約時(shí)承擔(dān)起最后擔(dān)保人的角色。在我國，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)也具有隱形擔(dān)保人的問題存在。不過，有所不同的是，地方政府官員的任選都是由上級(jí)部門或中央政府決定的，在這種人事直接控制的體制下，考慮到政治前途問題，在債務(wù)余額超過閾值后，也不會(huì)輕易出現(xiàn)債務(wù)違約，而是通過債務(wù)延期，債務(wù)資本化、債務(wù)談判等方式延遲債務(wù)違約。不過，這樣會(huì)積累很多的隱形債務(wù)，增加更多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦爆發(fā)全面性的債務(wù)危機(jī)，危機(jī)的規(guī)模將是非常大的。
我國地方政府債務(wù)問題還與地方融資平臺(tái)有關(guān)。地方政府通過土地資本化來為城市的發(fā)展融資，也聚集了很多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府先將土地作為資本注入地方債務(wù)平臺(tái)，然后依此為資產(chǎn)，依據(jù)土地的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)來向銀行抵押進(jìn)行貸款。地段越好、公共基礎(chǔ)設(shè)施越完善地區(qū)的土地，其市場(chǎng)估價(jià)就越高。土地的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)越高，所能貸到的款項(xiàng)就越大。在一次次的土地價(jià)格評(píng)估與抵押貸款的過程中，土地價(jià)格被不斷地估高，貸款數(shù)量不斷增加，以土地為融資平臺(tái)的隱形債務(wù)余額也越來越大。受到政策調(diào)控影響，以及經(jīng)濟(jì)下滑影響，作為標(biāo)的物的土地價(jià)格有可能回落，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)移給貸款銀行。在我國，以土地融資而形成的銀行貸款數(shù)據(jù)是非常巨大的，為此已經(jīng)給銀行累計(jì)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。如一些省份的政府融資平臺(tái)的負(fù)債對(duì)象90%是銀行，其中70%是通過土地抵押融資，而主要通過財(cái)政收入、地產(chǎn)開發(fā)收入和土地出讓金來償還。在經(jīng)濟(jì)快速增長的情況下，財(cái)政收入增加，房地產(chǎn)繁榮且開發(fā)收入增加，土地出讓金也會(huì)不斷攀升。但越是在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，越會(huì)累積巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果經(jīng)濟(jì)增長受到外部沖擊或內(nèi)部矛盾爆發(fā)，出現(xiàn)下滑或衰退，巨額的債務(wù)問題就會(huì)凸顯出來，債務(wù)償還鏈條可能會(huì)出現(xiàn)中斷，進(jìn)而出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)。如果僅僅是少數(shù)和局部地區(qū)出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)，那么危機(jī)還是可以控制的;如果大部分地方政府出現(xiàn)了債務(wù)償還問題，就會(huì)演化為全國性債務(wù)危機(jī)。由于我國地方政府的債務(wù)模式在全國具有普遍性，如果發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)，有可能是全國性的債務(wù)危機(jī)。又由于我國地方政府的債務(wù)大部分來自銀行，如果地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，就會(huì)將債務(wù)危機(jī)傳遞給金融業(yè)，發(fā)生金融危機(jī)。大規(guī)模的地方債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)勢(shì)必然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長造成損害，使得經(jīng)濟(jì)增長下滑，甚至?xí)霈F(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退。前文提到的巴西地方政府債務(wù)危機(jī)演化為經(jīng)濟(jì)危機(jī)就是最好的例證。
四、結(jié)論及政策建議
“負(fù)債式增長戰(zhàn)略”以及債務(wù)約束和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺乏，是導(dǎo)致20世紀(jì)80年代前后巴西發(fā)生三次地方政府債務(wù)危機(jī)的主要原因。它山之石，可以攻玉。巴西的例子值得我們反思。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)問題較多，表現(xiàn)為規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)原因多樣化和債務(wù)擴(kuò)展機(jī)制動(dòng)力較強(qiáng)等特點(diǎn)。債務(wù)問題正逐漸累計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有形成債務(wù)約束機(jī)制、化解機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方債務(wù)規(guī)模超過“債務(wù)閾值”，就有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)，甚至是金融危機(jī)。那么如何治理地方政府債務(wù)，防范債務(wù)危機(jī)和由此引發(fā)的金融危機(jī)呢?
(一)進(jìn)一步完善《預(yù)算法》
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，《預(yù)算法》中的一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要，且一些新出現(xiàn)的問題沒有反映到法律中。例如，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，在現(xiàn)實(shí)中由中央政府代替地方政府發(fā)行債券已經(jīng)屢屢發(fā)生，或者由地方性融資平臺(tái)等代替地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資也成為了新趨勢(shì)。所以，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)該進(jìn)一步完善《預(yù)算法》。
(二)建立債務(wù)責(zé)任人制度
目前，我國地方政府的某些官員為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過大規(guī)模舉債來完成投資任務(wù)，所造成的巨額債務(wù)問題是其任期內(nèi)，甚至是以后幾任接替者都無法用正常的財(cái)政收入償還的。這種“舉債式增長”模式為地方政府累計(jì)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范舉債行為，應(yīng)該頒布和實(shí)施《債務(wù)責(zé)任法》，明確規(guī)定舉債人的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)“誰舉債誰償還”的原則，規(guī)制地方政府官員的舉債行為。
(三)建立債務(wù)披露制度
由于我國《預(yù)算法》等相關(guān)法律限制地方政府獨(dú)自發(fā)行債券，為了應(yīng)對(duì)日益擴(kuò)大的政府開支，地方政府不得不通過土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)來籌集資金，這使得地方債務(wù)隱形化趨勢(shì)越來越明顯。債務(wù)隱形化容易積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)威脅經(jīng)濟(jì)安全。因此，建立債務(wù)披露制度，將地方政府的債務(wù)規(guī)模、償債措施等信息及時(shí)公開，以便接受監(jiān)督，及時(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(四)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
地方政府債務(wù)的規(guī)模到底有多大?什么樣的債務(wù)規(guī)模才是合適的?解決這兩個(gè)問題不僅需要建立債務(wù)信息披露制度，而且需要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過一定的監(jiān)測(cè)機(jī)制及時(shí)發(fā)布債務(wù)信息，同時(shí)提醒過度負(fù)債的地方政府進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。
(五)建立可持續(xù)的地方政府債務(wù)平衡模式
地方政府積累了巨額的債務(wù)，除了債務(wù)約束和監(jiān)督機(jī)制缺乏的原因外，地方政府收入和籌資機(jī)制不順暢也是重要的原因。一方面，在分稅制改革后，地方政府的事權(quán)增加了，而財(cái)權(quán)減少了，客觀上造成了地方政府“缺錢”的現(xiàn)實(shí)。另一方面，地方政府沒有市政債券發(fā)行權(quán)利，使其喪失了公開籌集資金的渠道，迫使地方政府不得不通過土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)來籌集資金。這樣會(huì)形成債務(wù)的隱形化問題，逐漸積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要進(jìn)行財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配。同時(shí)，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行市政債券，將其債務(wù)陽光化。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范論文篇3：《我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與防范》
[摘要]在中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系中,地方政府舉債是一個(gè)很重要的方面。尤其是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期以后,地方政府債務(wù)呈現(xiàn)了規(guī)模大、舉債方式多樣化、隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)。同時(shí),我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸加大,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)展。因此,采取有效的政策措施來防范我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯得刻不容緩。
[關(guān)鍵詞]地方債務(wù);風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策
近年來,我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為改革和發(fā)展中的一個(gè)重大問題。在中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系中,地方政府舉債是一個(gè)很重要的方面。尤其是我國經(jīng)濟(jì)在長達(dá)30多年的高速發(fā)展中,地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中存在的資金缺口也越來越大,地方政府通過各種融資渠道籌集資金,導(dǎo)致各級(jí)地方政府都以不同形式存在著大量的債務(wù)。這些巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大,不僅影響了地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行與發(fā)展,而且也影響了政府的公信力。因此,解決地方政府債務(wù)問題迫在眉睫。
一、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀
地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人以政府名義舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù),并由此承擔(dān)的資金償付義務(wù)。目前,我國政府權(quán)力層次分為五級(jí)。相應(yīng)地,財(cái)政層次也分為五級(jí)。除中央財(cái)政以外,省、市、地、縣以及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政都是地方財(cái)政。因此,我國地方政府債務(wù)主要包括省級(jí)政府、地級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府四級(jí)政府債務(wù)。
從表面上看,我國似乎不存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題,因?yàn)槲覈鴮?duì)地方政府借債方面有十分嚴(yán)格的限制。我國《預(yù)算法》規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。同時(shí),我國《擔(dān)保法》規(guī)定,除國家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外,社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,地方政府不能向國內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。盡管有上述嚴(yán)格的規(guī)定,但實(shí)際情況并非如此。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,地方政府在本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中為了解決資金缺口問題,以不同形式舉借了大量的債務(wù)。
從性質(zhì)上看,地方政府債務(wù)可分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三部分。國務(wù)院發(fā)展研究中心魏加寧博士指出,目前,中國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營”。另據(jù)中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì),2009年末地方政府負(fù)債約為7.2萬億元,其中,2009年凈新增約3萬億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2-3萬億元,2011年底將達(dá)到約10萬億元。10萬億元的地方政府負(fù)債約占中國2009年GDP的三分之一,相當(dāng)于中國外匯儲(chǔ)備的70%。
從2009年的情況來看,地方政府舉債基本有以下三個(gè)途徑:一是中央政府代發(fā)的2000億地方公債。這2000億地方政府債券將主要用于保障性安居工程、教育等涉及民生的公益性建設(shè)項(xiàng)目,嚴(yán)格控制安排用于能夠通過市場(chǎng)化行為籌資的投資項(xiàng)目。這部分債務(wù)在地方政府債務(wù)的總規(guī)模里占比較小,加之中央政府設(shè)計(jì)了嚴(yán)密的償還和風(fēng)險(xiǎn)控制制度,因而引發(fā)大規(guī)模壞賬的可能性很小。二是中央要求地方政府跟進(jìn)的4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的配套資金由地方政府來承擔(dān)。根據(jù)中央檢查組督查4萬億的最新情況來看,由于地方財(cái)政實(shí)力薄弱,地方配套資金到位率不高。對(duì)于不到位的資金,只能通過向銀行舉債的方式實(shí)現(xiàn)。三是地方政府充分利用適度寬松的貨幣政策、積極的財(cái)政政策及寬松的投資政策的機(jī)遇,建立各種融資平臺(tái),以“城投債”的名義向銀行貸款,帶動(dòng)項(xiàng)目投資,負(fù)債規(guī)模急劇增長。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì),2009年前11個(gè)月各地城投債發(fā)行了106只,全年融資規(guī)模將超過2000億元。根據(jù)以上三大路徑估算,2009年全國地方政府形成的債務(wù)約為7.2萬億元,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)警線。
二、我國地方政府債務(wù)的特點(diǎn)
1.債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)上述分析得知,許多地方政府債務(wù)規(guī)模增長過快,增長率居高不下,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長的速度。
2.地方政府舉債多頭進(jìn)行,形式多樣。一是借債主體多元化。這些巨額債務(wù)有的是政府直接運(yùn)作,有的是通過財(cái)政、發(fā)改委等部門運(yùn)作,還有的是通過政府所屬的投融資公司運(yùn)作。二是債務(wù)種類具有多樣性。各級(jí)地方政府不僅負(fù)有經(jīng)中央政府特批發(fā)行的地方公債,還以開征各種基金、增加收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。
3.債務(wù)具有隱蔽性。一些地方政府在舉債過程中,大都采取變相舉債方式,使債務(wù)類型由顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性負(fù)債。最為明顯的是,地方政府通過為自己所管轄的單位或部門,以及政府所屬投資公司的借債提供擔(dān)保而形成負(fù)債,使得地方債務(wù)隱性化趨勢(shì)明顯,銀行成為政府的最大債權(quán)人。這些債務(wù)分布范圍廣,隱蔽性強(qiáng),不利于我們掌握目前地方政府債務(wù)的真實(shí)情況。
4.政府償債能力低,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。長期以來,大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密,政府償債能力較低,出現(xiàn)了債務(wù)逾期無力償還、以貸還貸、以貸還息、拖欠工程款等現(xiàn)象。另外,由于地方債務(wù)沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)口徑,無法掌握我國目前地方債務(wù)全面、真實(shí)的數(shù)據(jù),導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制體系無法建立,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無法得到監(jiān)控。
三、我國地方政府債務(wù)的形成原因
目前我國地方政府債務(wù)從某種程度上說是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革所付出的代價(jià),既有地方政府發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能、提供地方性公共產(chǎn)品時(shí)產(chǎn)生的,也有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌尚未到位而形成的。
(一)體制原因
1.轉(zhuǎn)軌時(shí)期中央政府與地方政府之間事權(quán)范圍劃分不夠明確。地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最主要、也是最根本的原因。地方政府在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的責(zé)任不斷加強(qiáng),如引進(jìn)資本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、健全社會(huì)保障體系、推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展,等等,而地方財(cái)政資金滿足程度較低,因此產(chǎn)生了有限的地方財(cái)政能力與不斷增長的地方資金需求之間的矛盾。在這種財(cái)政壓力下,地方政府通過各種融資渠道籌集資金來滿足支出需求。
2.未理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,財(cái)政職能范圍界定不清。一些可以由市場(chǎng)運(yùn)作的領(lǐng)域財(cái)政還在越俎代庖,如大量的國有企業(yè)補(bǔ)貼及不規(guī)范的稅收優(yōu)惠,都導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。
3.投融資體制不健全。盡管目前我國正在進(jìn)行投融資體制改革,認(rèn)為政府應(yīng)基本退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,但地方政府在投融資活動(dòng)中仍然扮演著十分重要的角色,在部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域仍包含著相當(dāng)大的政府干預(yù)成分。另外,目前融資渠道混亂,管理分散,融資的決策主體及償還主體不明確,投資失誤的責(zé)任由誰承擔(dān)也不明確。
(二)管理原因
1.地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致其不斷舉債。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),一些地方政府在片面的政績觀的指導(dǎo)下,以各種方式融資舉債,造成大量的債務(wù)。但對(duì)于這些政府債務(wù),卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門對(duì)其進(jìn)行管理,同時(shí),債務(wù)管理的償債責(zé)任不明,預(yù)算缺乏硬約束,也導(dǎo)致了地方政府不顧后果的舉債投資,加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
2.政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)薄弱。目前,政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)仍十分薄弱,尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量體系,無法掌握債務(wù)的整體情況。因此,在實(shí)際情況中,難以對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,也無法使決策部門了解真實(shí)、全面的債務(wù)規(guī)模及數(shù)據(jù),從而在一定程度上加重了對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理的難度。
四、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策
當(dāng)前,我國政府債務(wù)規(guī)模龐大,種類繁多,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升,拖累了地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)展,因此必須采取切實(shí)有效的政策措施來防范和化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第一,通過完善相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范政府的舉債行為。世界上大多數(shù)國家地方政府借債行為是合法的,但這種借債行為又受到各種限制。但我國的《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》明令禁止地方政府負(fù)債,使得我國地方政府債務(wù)問題更加復(fù)雜化。因此,必須不斷修改和完善我國的法律規(guī)定,將修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律的工作盡早列入國家立法機(jī)關(guān)的議事日程,強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理,使其與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng),并盡可能與國際接軌。
第二,建立完善的地方債務(wù)管理信息系統(tǒng)。其主要內(nèi)容包括:政府擔(dān)保的明細(xì)情況;政府對(duì)公共部門和非公共部門提供的各種財(cái)政支持的情況;政府所屬投融資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表和債務(wù)情況;重要的國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表和債務(wù)情況;社會(huì)保障資金積累狀況和資金缺口情況;下級(jí)政府的債務(wù)形式、拖欠財(cái)政資金等。這些信息應(yīng)盡可能的量化和分類處理,以便相關(guān)部門能全面掌握情況。
第三,設(shè)立償債基金,建立地方政府償債機(jī)制。各級(jí)地方政府要集中力量全面清理和匯總現(xiàn)有債務(wù),明確界定債務(wù)償付責(zé)任,根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃。按照“誰舉債,誰收益,誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則,明確償債責(zé)任單位,落實(shí)償債資金來源,并按合同規(guī)定按期償還債務(wù)。各級(jí)地方政府要設(shè)立相應(yīng)的償債基金,并由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理,不得截留、挪用。
第四,建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信用預(yù)警和控制體系。政府應(yīng)現(xiàn)實(shí)地評(píng)估當(dāng)前債務(wù)狀況,在各專家機(jī)構(gòu)的配合下確定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制線,將各地區(qū)的債務(wù)率及其他風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)予以量化,從而測(cè)定出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度,以控制政府的舉債行為。同時(shí)督促各地區(qū)、各級(jí)政府建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng),運(yùn)用負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等多項(xiàng)監(jiān)控指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的管理。在對(duì)債務(wù)的監(jiān)控中,應(yīng)明確界定各級(jí)政府以及政府各部門之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,將防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個(gè)人,建立防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考核責(zé)任制,加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的管理。
第五,加快地方政府職能轉(zhuǎn)換,規(guī)范政府投資行為。要加快推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變,將地方政府的職能從大包大攬轉(zhuǎn)換到有限的公共管理和服務(wù)職能上來,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的職能更多地讓渡給市場(chǎng)、企業(yè)和中介組織,使其投資主要集中在公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施、科技進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)等能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生持續(xù)作用的公益性投資項(xiàng)目上來。在當(dāng)前地方政府債務(wù)居高不下的情況下,當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制政府舉債經(jīng)營,規(guī)范政府的投資行為,遏制政府債務(wù)急劇增長的勢(shì)頭。一是嚴(yán)禁地方財(cái)政借錢開支。對(duì)預(yù)算不平衡的地方,要調(diào)整支出結(jié)構(gòu),壓縮支出規(guī)模和支出標(biāo)準(zhǔn),努力實(shí)現(xiàn)平衡。二是不準(zhǔn)行政事業(yè)單位擅自舉債,尤其要嚴(yán)禁地方政府舉債搞“形象工程”、“政績工程”建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)也要依據(jù)實(shí)際情況開展,不能超越當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承受能力。同時(shí),改革政府投資公用事業(yè)的方式,推行公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營化。改變過去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的做法,將國有、公營的公用事業(yè)所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)全部或部分地向民間轉(zhuǎn)移,引入市場(chǎng)機(jī)制,更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來滿足公眾的需求,以減輕財(cái)政壓力。
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