淺談我國(guó)發(fā)行地方政府債券的思考

　　摘要：由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響日益加深。為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)目標(biāo),2009年,我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策,通過發(fā)行國(guó)債較大規(guī)模增加政府公共投資。為調(diào)動(dòng)各方面積極性、減緩中央財(cái)政負(fù)擔(dān),我國(guó)決定在4月份首次公開發(fā)行地方政府證券。

　　關(guān)鍵詞：地方政府債券 必要性 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 制度安排

　　一、 我國(guó)發(fā)行地方政府債券的現(xiàn)狀

　　地方政府債券,是指以地方政府為發(fā)行主題的債券,一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。地方政府債券在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已有已將近200年的歷史,其中美國(guó)和日本的地方政府債券無論在發(fā)行規(guī)模還是發(fā)行模式上都最具代表性。

　　在我國(guó),地方政府債券一直受到抑制。在20世紀(jì)80年代末至90年代初,出現(xiàn)過短暫的地方政府債券,當(dāng)時(shí)許多地方政府發(fā)行債券是為了籌集資金修路建橋。但到了1993年,這一行為被國(guó)務(wù)院制止了,而且在1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。原因是地方政府承兌能力差、債務(wù)管理能力欠缺。地方政府債券的禁令一直保持到2009年。

　　但伴隨著經(jīng)濟(jì)形式、體制因素的不斷變化和地方自制、財(cái)政分權(quán)改革的深入,學(xué)界對(duì)地方政府債券發(fā)行的討論越來越多,要求地方政府發(fā)行債券的呼聲越發(fā)強(qiáng)烈。由美國(guó)次貸引起的金融危機(jī),使中國(guó)經(jīng)濟(jì)受到巨大影響,為應(yīng)對(duì)金融危機(jī),中國(guó)出臺(tái)了很多政策,其中為了減緩中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),國(guó)家出臺(tái)發(fā)行地方政府債券。2009年首次發(fā)行的地方政府債券,是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意,以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體,由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的可流通記賬式債券。

　　二、 我國(guó)發(fā)行地方政府債券的必要性

　　(一)、拉動(dòng)內(nèi)需,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)

　　當(dāng)前,由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)尚未見底,2009年將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常困難的一年。為擴(kuò)大內(nèi)需,2009年我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策,通過發(fā)行國(guó)債較大規(guī)模增加政府公共投資。國(guó)債資金主要用于公路鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造、汶川大地震災(zāi)后重建等。大規(guī)模的國(guó)債投資短時(shí)間內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)有巨大的拉動(dòng)作用,但長(zhǎng)期這種拉動(dòng)作用是有限的,此時(shí)就應(yīng)該充分發(fā)揮地方政府債券的作用。地方政府配合中央政府,采取積極的財(cái)政政策,充分調(diào)動(dòng)資金,加快資金使用效率,帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

　　(二)、減少中央財(cái)政壓力,完善地方政府財(cái)政職能

　　1994年以來,我國(guó)實(shí)行分稅制,明確中央與地方的事權(quán)。對(duì)于中央政府來說,一方面要承擔(dān)國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行、外交、科研,宏觀調(diào)控支出及國(guó)家直屬事業(yè)單位發(fā)展;另一方面,還要協(xié)調(diào)地方發(fā)展,財(cái)政壓力相當(dāng)大。為調(diào)動(dòng)各方面積極性,減緩中央財(cái)政壓力,地方政府應(yīng)相應(yīng)安排配套資金,根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大本級(jí)政府投資,政府投資資金來源其中之一就是地方政府證券。分稅制的實(shí)施中,存在著地方稅體系不完善、缺乏主體稅種、有稅種無稅收或征收成本偏高及地方稅的立法和管理權(quán)限過于集中等問題 。多數(shù)地方財(cái)政入不敷出,沒有能力通過政府投資和擴(kuò)大財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政配置資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力。因此,應(yīng)該適當(dāng)賦予地方發(fā)行職權(quán)的權(quán)利。

　　(三)、增加地方融資渠道,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　目前,國(guó)家加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資,基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善一方面可以改善地區(qū)的投資環(huán)境,引進(jìn)投資,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);同時(shí)可以改善居民生活環(huán)境,有利于社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金來源,既有中央財(cái)政撥款,又得依靠地方政府財(cái)政支持。而地方政府面對(duì)巨大的投資資金,以地方財(cái)政收入是無法滿足的,要依靠發(fā)行地方政府債券,擴(kuò)大資金來源。

　　(四)、發(fā)展我國(guó)資本市場(chǎng),增加投資渠道

　　目前我國(guó)債券市場(chǎng)的運(yùn)作還不夠規(guī)范,金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)欠合理 ,形成了以國(guó)債為主,金融債和企業(yè)債比重較小的債券市場(chǎng)結(jié)構(gòu),這導(dǎo)致廣大居民的投資渠道過窄。在這種情況下,以政府信用為保證發(fā)行地方政府債券,不僅能擴(kuò)大直接融資規(guī)模,還為廣大投資者提供了更廣闊的投資渠道。

　　三、 我國(guó)發(fā)行地方政府債券的制度安排

　　在發(fā)行地方政府債券時(shí),應(yīng)該遵循償債能力原則、效益原則、對(duì)地方公債適用范圍限定的原則和以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo),而不是以援助貧困為目標(biāo)的原則。并應(yīng)

　　制定相應(yīng)的制度安排:

　　(1)完善分稅制,明確中央與地方政府的事權(quán)。為了避免發(fā)行地方政府發(fā)債所造成的債券市場(chǎng)紊亂,應(yīng)該繼續(xù)深化分稅制的改革,實(shí)現(xiàn)中央和地方兩級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)獨(dú)立。

　　(2)建立和完善地方政府債券監(jiān)管體制,保持安全性。地方政府債券比起國(guó)債,信用度相對(duì)缺乏,安全性不高,為保護(hù)投資者利益、避免地方政府濫用資金,建立地方政府債券監(jiān)管體制非常必要?？捎蓢?guó)家計(jì)劃部門和財(cái)政部門及證監(jiān)會(huì)共同負(fù)責(zé)我國(guó)地方債券的管理,保證其穩(wěn)定發(fā)展。計(jì)劃部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,把握資金的使用方向;財(cái)政部門則根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的要求,確定地方債券發(fā)行總規(guī)模;證監(jiān)會(huì)主要對(duì)地方債券的發(fā)行、流通和償還進(jìn)行監(jiān)管。

　　(3)完善債券信用評(píng)級(jí)制度,以市場(chǎng)約束地方政府發(fā)行債券。根據(jù)發(fā)行地區(qū)的稅收能力和項(xiàng)目收益能力,堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則,對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、動(dòng)態(tài)的信用評(píng)估。同時(shí)地方政府應(yīng)該進(jìn)行信息披露,包括發(fā)行規(guī)模、資金使用方向、資金使用情況、財(cái)政收入狀況及項(xiàng)目收益性。這樣有利于投資者做出正確的投資選擇,并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,約束地方政府,達(dá)到資金有效使用。

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