地方政府債務(wù)風(fēng)險問題防范的探索

　　地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，由于過去的交易或事項而引起的將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任。政府性債務(wù)關(guān)系到政府信譽(yù)，影響到地方投資發(fā)展的軟環(huán)境，如何有效防范和化解政府性債務(wù)帶來的財政風(fēng)險，達(dá)到既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，有確保財政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，是實行政府性債務(wù)科學(xué)管理的更本目的。

　　一、要增強(qiáng)風(fēng)險意識，根據(jù)政府財力適度舉債

　　政府及相關(guān)部門、單位要樹立一定的風(fēng)險意識和憂患意識，始終對政府性債務(wù)風(fēng)險的危害性和防范政府性債務(wù)風(fēng)險的重要性保持清醒的認(rèn)識。要充分認(rèn)識到政府舉債必須與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可用財力增量情況相適應(yīng)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、財政收支形勢和現(xiàn)有政府性債務(wù)規(guī)模，科學(xué)合理制定政府舉債的中長期規(guī)劃。在保證償債負(fù)擔(dān)均衡的情況下，規(guī)劃未來的債務(wù)期限和結(jié)構(gòu)，對于不同的政府性債務(wù)的風(fēng)險程度，做出合理的未來債務(wù)資金的使用方向，然后采取與之相適應(yīng)的舉債限制措施，防止重借輕還和只追求貸款數(shù)量、忽視項目質(zhì)量的傾向，用以保障債務(wù)資金的使用效果和償還能力。

　　二、理順管理體制，明確主體嚴(yán)格審批制度

　　各級政府要切實加強(qiáng)政府性債務(wù)的歸口管理，進(jìn)一步明確財政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，嚴(yán)禁政府各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，盡快扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。作為政府性債務(wù)的主管機(jī)關(guān)，財政部門要承擔(dān)起對區(qū)域內(nèi)政府性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的責(zé)任，充分發(fā)揮職能作用，按照公共財政的要求，嚴(yán)格界定舉債的范圍，各級政府要成立政府性債務(wù)審批管理領(lǐng)導(dǎo)小組，要負(fù)責(zé)對本級政府的舉借債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審批并密切監(jiān)督政府性債務(wù)的使用的償還情況。財政部門要做到整合融資平臺，盤活國有資產(chǎn)，集中管理，避免各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，導(dǎo)致政府性債務(wù)的風(fēng)險程度加深。嚴(yán)格基本建設(shè)程序，規(guī)范投資管理行為，尤其要杜絕將政府性債務(wù)資金投向經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，實現(xiàn)對財政投資項目資金運(yùn)用和財務(wù)活動的有效監(jiān)管。要以防范和化解財政風(fēng)險為重點(diǎn)，從落實償債資金入手，結(jié)合預(yù)算編制改革，逐步把政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，建立起一套科學(xué)有效的政府性債務(wù)管理機(jī)制，以預(yù)算約束舉債和償債能力，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。

　　三、落實債務(wù)責(zé)任，完善政府債務(wù)管理制度

　　要建立政府性管理辦法，用制度明確政府舉債的范圍、原則、程序、條件等，建立完善責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機(jī)制，切實優(yōu)化并落實償債方案，在確定舉債計劃的同時，必須一并制定償債計劃，明確償債的資金來源。對以收費(fèi)等經(jīng)營性收入作為償債來源的，要對預(yù)期的收入進(jìn)行認(rèn)真的測算評估，確保償債資金來源可靠，避免收入計劃落空，影響債務(wù)償還?，F(xiàn)實中不少舉債單位為了舉債計劃容易通過，借到更多的錢，往往高估舉借項目的收入，與項目投入營運(yùn)后的實際收入差距很大，造成償債困難，這種情況必須改變;對需要財政安排資金作為償債資金來源的，在制定償債計劃時必須經(jīng)財政部門審核同意和政府批準(zhǔn)，財政部門要按照償債計劃把償債資金列入預(yù)算并及時撥付;對以土地出讓收入作為償債資金來源的，土地的開發(fā)利用和出讓必須符合國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)劃，并充分考慮土地報批、出讓價格、政策變化等不確定因素。對由于不同原因造成償債資金來源變化的，必須及時調(diào)整償債方案，重新落實償債資金來源，確保償債方案穩(wěn)妥、可靠。并且要加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)貸資金管理,注重還貸能力。為數(shù)不少的地方政府為取得所謂的政績,不顧地方的實際需要,不顧項目的效益,不顧本級財政的償債能力,想盡辦法爭取國債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。這部分項目轉(zhuǎn)貸資金,借時容易還時難,上級財政只好采取扣款的方式回收資金,導(dǎo)致借債的地方政府財政運(yùn)行困難,或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類的轉(zhuǎn)換,或是向上級財政借新債還舊債。因此,對政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強(qiáng)管理。

　　四、明確償債主體，建立地方政府債務(wù)償還機(jī)制

　　債務(wù)的償還，是地方政府債務(wù)管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)，首先建立和完善償債機(jī)制，明確償債責(zé)任，要按照“誰借款、誰還款、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任，在舉債時就確定償債責(zé)任主體，由責(zé)任主體承擔(dān)債務(wù)償還任務(wù)，要進(jìn)一步完善責(zé)任制，采取約束性措施，加大督查力度，強(qiáng)化償債主體的償債責(zé)任。償債責(zé)任主體單位要組織落實償債資金，及時按合同支付本息;對于由于某種原因償債計劃確定的償債資金不能落實、償還出現(xiàn)困難的，應(yīng)千方百計籌措其他資金，彌補(bǔ)償債資金的不足，并主動做好與債權(quán)單位的溝通，確保及時足額償還到期的政府性債務(wù)。再建立償債基金，這是確保政府信譽(yù)和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。從理論上講，儲備的償債基金與其他正常支出一樣，也是一種財政支出，當(dāng)未定的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)時，較大規(guī)模的償債基金儲備可以減少地方財政短期內(nèi)所面臨的支付壓力。對于那些自身有部分償債能力的債務(wù)項目，各級地方政府應(yīng)對其經(jīng)營情況和財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)控，要求其制定出償債計劃，并監(jiān)督執(zhí)行。

　　五、拓寬財源渠道，增強(qiáng)政府償債能力

　　政府應(yīng)牢固樹立綜合財政理念，在切實加強(qiáng)政府財政資金管理的同時，統(tǒng)籌安排其他政府可利用資源以擴(kuò)大政府宏觀調(diào)控能力，達(dá)到綜合平衡的目的。徹底打破地方部門既得利益的障礙，把以部門所有制為基礎(chǔ)的個別決策轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹榛A(chǔ)的公共決策，提高政府決策的公開性和透明性，改善政府資源配置的效率。對競爭性項目，財政今后不應(yīng)再對其進(jìn)行擔(dān)保;而對于確需財政擔(dān)保的項目，為了減輕擔(dān)保風(fēng)險，地方政府可根據(jù)項目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實物擔(dān)保等一系列行之有效的擔(dān)保制度。今后隨著我國地方政府債務(wù)融資渠道的多樣化和規(guī)范化，地方政府應(yīng)不斷縮小債務(wù)的擔(dān)保規(guī)模和擔(dān)保范圍，而應(yīng)盡量通過其他方式如財政補(bǔ)貼、財政貼息、參股、控股等方式實現(xiàn)融資目的。提高地方政府資信水平，建立完善的地方政府債務(wù)償還機(jī)制。償債基金具有償付、減債、調(diào)節(jié)增殖和擔(dān)保等優(yōu)勢，為了合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、加強(qiáng)地方財政的后備資金，地方政府應(yīng)建立和規(guī)范對償債基金的提取、存儲、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度。地方政府償債基金的資金來源主要應(yīng)包括，地方政府的年度預(yù)算安排，財政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)項目效益提成等。在充分保證償債基金建立、運(yùn)轉(zhuǎn)長期性、穩(wěn)定性的前提條件下，償債基金務(wù)必專項用于各種地方政府債務(wù)的償還。

　　六、創(chuàng)新籌資機(jī)制，拓寬融資渠道

　　面對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，應(yīng)按照建立社會主義經(jīng)濟(jì)體制的要求，以市場為導(dǎo)向，引入市場競爭體制，本著“適度超前，帶動城市空間的擴(kuò)展，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的原則，堅持突出以樞紐型、功能型的交通和信息環(huán)境設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)。以交通和信息現(xiàn)代化帶動整個城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化?？刹扇∫韵聦Σ撸?/p>

　　1、加強(qiáng)法制化建設(shè)，制定城市可持續(xù)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃。應(yīng)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的法制法規(guī)，強(qiáng)化地方政府的管理職能，成立專門的機(jī)構(gòu)對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行合理布局和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

　　2、深化改革，建立和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營市場體系。改革現(xiàn)行的政府高度集中壟斷的管理體制，進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷、引入競爭機(jī)制，鼓勵不同經(jīng)濟(jì)成分、不同行業(yè)的企業(yè)和資金，特別是外資企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域。

　　3、創(chuàng)新籌資機(jī)制、拓寬資金渠道。各級政府應(yīng)緊緊抓住應(yīng)對金融危機(jī)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的新機(jī)遇，加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應(yīng)按照國際慣例運(yùn)作，通過國內(nèi)外市場籌措建設(shè)資金。

　　4、擴(kuò)大使用者在項目建設(shè)及管理中的參與程度，形成良好的激勵機(jī)制。

　　5、以技術(shù)進(jìn)步推動城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。政府在籌集資金加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，還應(yīng)充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，大力引進(jìn)和開發(fā)新技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，縮短建設(shè)時間節(jié)約開發(fā)成本，提高管理管理成效，最大限度的提高投入產(chǎn)出效率。