一、我國農(nóng)村新農(nóng)?，F(xiàn)狀及存在的問題

　　近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，數(shù)以千萬計(jì)的青壯年農(nóng)民流入城市打工，導(dǎo)致農(nóng)村的老年人數(shù)量和老齡化程度超過了城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，我國60歲及60歲以上農(nóng)村老年人口有8500萬人，占老年人口總數(shù)的60%多，而我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式如土地養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老也在城鎮(zhèn)化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的是種種難題，如人口老齡化現(xiàn)象，空巢老人現(xiàn)象，種種問題給我國的農(nóng)村老人養(yǎng)老提出了新的挑戰(zhàn)。幾千年傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到前所未有的嚴(yán)重沖擊，面對(duì)不斷擴(kuò)大的老年群體，社會(huì)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生，隨之養(yǎng)老服務(wù)合同糾紛與日俱增。這一客觀現(xiàn)實(shí)及未來的緊迫形勢，促使我國必須關(guān)注農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老的制度建設(shè)問題。

　　(一)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的弱化增強(qiáng)了農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的愿望。自上世紀(jì)70年代以來計(jì)劃生育的成功推行，我國農(nóng)村人口出生率下降，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，老齡化速度加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。

　　(二)土地養(yǎng)老保障功能弱化增強(qiáng)了農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的愿望。我國農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農(nóng)村土地分散化經(jīng)營，土地生產(chǎn)效率越來越低下，土地養(yǎng)老保障已無法適應(yīng)目前的需求。

　　(三)城市化進(jìn)程的加快增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的愿望。城市化建設(shè)過程中，一方面直接造成農(nóng)村土地的減少，使農(nóng)村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，使得大量農(nóng)民工涌向城鎮(zhèn)，而由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的限制，農(nóng)民工要么無法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要么不能放心地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　我國開始實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)較晚，資金籌集基本上是“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策支持”的原則。這實(shí)質(zhì)上就是一種農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，缺乏共濟(jì)性。隨著科學(xué)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，人們生活水平的提高， 使得這項(xiàng)制度的實(shí)施及融資存在著一系列問題。

　　1.政府資金風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)驟增。由于公共衛(wèi)生、醫(yī)療技術(shù)的改進(jìn)和個(gè)人健康意識(shí)的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會(huì)帶來預(yù)期壽命的增加，可以說，政府是這個(gè)計(jì)劃的主要出資人和最終擔(dān)保人，完全暴露在聚合性的長壽風(fēng)險(xiǎn)之下。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，落實(shí)新農(nóng)保制度，最大的難點(diǎn)是集體補(bǔ)助是否落到實(shí)處，否則，籌資的壓力難免轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民。在目前地方財(cái)政普遍吃緊，而承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)不斷增加的條件下，新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一個(gè)剛性的制度安排，在一些財(cái)政情況不太好的地區(qū)，融資而言就是一個(gè)壓力。因此，無論此項(xiàng)投入是由中央財(cái)政全額承擔(dān)，還是由“中央財(cái)政根據(jù)地區(qū)不同給予補(bǔ)貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會(huì)“斷炊”、“崩潰”，成為很現(xiàn)實(shí)的問題，特別是對(duì)財(cái)力脆弱的地方財(cái)政而言。

　　2.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體制不健全。一直以來我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、撤銷，費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放，不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行。這些地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎(chǔ)上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。

　　3.保障水平低。“新農(nóng)保”計(jì)劃2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。而根據(jù)2008年中國人口信息數(shù)據(jù)，而鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人;2008年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)為5595萬人，但是面對(duì)如此低覆蓋面，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件和政策條件下，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全面鋪開還有很大的難度，無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的基本生活需要，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性。由于農(nóng)民的參保意識(shí)不夠強(qiáng)，相當(dāng)部分的農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，了解不夠，會(huì)致使參保意識(shí)不強(qiáng)。

　　4.覆蓋面窄。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)偏重于農(nóng)村留守人員，對(duì)于被征地農(nóng)民和返鄉(xiāng)的進(jìn)城務(wù)工人員沒有做出合理的設(shè)計(jì)，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網(wǎng)。

　　5.農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給嚴(yán)重不足，我國農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)烈的需求源自我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及計(jì)劃生育的成功實(shí)行，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，老齡化問題的日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明顯地偏向于城市，導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給嚴(yán)重不足，因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在嚴(yán)重的供需不平衡。

　　6.新養(yǎng)老保險(xiǎn)立法效應(yīng)滯后。法律是通過強(qiáng)制性手段來規(guī)范公民行為，維護(hù)社會(huì)的安定有序，遵紀(jì)守法是每個(gè)公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。盡管今年我國出臺(tái)了第一部<社會(huì)保險(xiǎn)法>但由于新法剛剛推出，因?yàn)楦鞯匾郧胺ㄒ?guī)不統(tǒng)一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至是矛盾之處，從而使現(xiàn)法能否有效發(fā)揮出應(yīng)有的作用。針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)方面實(shí)用性到底如何有待于時(shí)間的考驗(yàn)。

　　二、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

　　為進(jìn)一步加快推進(jìn)新農(nóng)保工作，改善制度實(shí)施效果，提出如下建議：

　　1.加快實(shí)施新立法的進(jìn)程。新立法中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的重要保障，也是整個(gè)國家朝著社會(huì)公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要舉措。有助于解決農(nóng)村養(yǎng)老困境，消除農(nóng)民的養(yǎng)老的后顧之憂.保證基金籌集的穩(wěn)定性和保值增值的安全性，確保我國農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。

　　2.改革籌資方式，建立政府、集體和農(nóng)戶共同負(fù)擔(dān)的多元籌資機(jī)制。為解決我國社會(huì)保障基金嚴(yán)重不足的問題，引入集體與農(nóng)戶共同參與的多元籌資機(jī)制就顯得勢在必行。農(nóng)民作為社會(huì)保障的受益主體理應(yīng)負(fù)擔(dān)其中的一部分費(fèi)用，但是考慮到農(nóng)民大多為低收入群體，建立在多元籌資機(jī)制基礎(chǔ)上的社會(huì)保障需采取逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行。

　　3.應(yīng)該在健全機(jī)制的基礎(chǔ)上，采取因地制宜的策略，分層分類地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作。在富裕地區(qū)，可以仿效城市社會(huì)保障的和經(jīng)驗(yàn)，全面展開養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn);而在貧困的地區(qū)，又要針對(duì)不同的保障群體，實(shí)施不同的有針對(duì)性和選擇性的社會(huì)保障。在老年人多的地方，重點(diǎn)推行養(yǎng)老保險(xiǎn);在疾病多發(fā)的地方，重點(diǎn)推行醫(yī)療保險(xiǎn)或農(nóng)民醫(yī)療合作制度;在貧困地區(qū)，重點(diǎn)推行優(yōu)撫、優(yōu)教與最低生活保障制度。

　　4.提高保障水平，加大中央和地方財(cái)政的支持力度。盡管有地方性補(bǔ)助和個(gè)人賬戶支持，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困人口，中央財(cái)政補(bǔ)貼無疑是保障的主要來源。中央政府應(yīng)進(jìn)一步加大保障力度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)予以更大政策傾斜。

　　5.針對(duì)不同人群需求，建立多層次的農(nóng)保制度。在制度的構(gòu)建過程中，參保對(duì)象的經(jīng)濟(jì)能力和所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是主要考慮因素，但社會(huì)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，不同人群對(duì)它的需求狀況也不可忽略。有關(guān)學(xué)者提出，我國農(nóng)保的參保對(duì)象大致可分三類：一般農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工。農(nóng)保制度應(yīng)當(dāng)充分考慮其特點(diǎn)來建立。對(duì)被征地農(nóng)民，政府補(bǔ)貼應(yīng)主要由安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的一定比例組成，若仍不足，則由當(dāng)?shù)卣?ldquo;兜底”。對(duì)有工資收入且流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工群體，因其工種的多樣性，應(yīng)進(jìn)一步劃分：與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系者應(yīng)被納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn);返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者可在原籍所在地參保，在城務(wù)工期間的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金并入原籍農(nóng)保制度;從事流動(dòng)性強(qiáng)工種的農(nóng)民工參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法參保。

　　6.規(guī)范基金的運(yùn)營和監(jiān)管，確保其保值增值。新農(nóng)保由各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門履行監(jiān)管職責(zé)，定期公開參保人繳費(fèi)和待遇等信息，接受公眾監(jiān)督。此外，還可引入獨(dú)立于基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)之外、具有權(quán)威性和公平性的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以制約農(nóng)保管理部門的活動(dòng)。