政治是人類歷史發(fā)展到一定時期產生的一種重要社會現(xiàn)象，是人類群體生活中可欲的價值,下面是學習啦小編為大家整理的形式政治論文，希望你們喜歡。

形式政治論文篇一

以政治建設解除新農村建設的困局

摘要：當前新農村建設陷入了“形式化”困境，其根源在于缺乏政治建設的跟進。要解除新農村建設的困局，必須把政治建設納入到新農村建設的議題當中，著力調整與完善與農村社會相對應的基層政治體制、政府運行機制以及以農民權利為中心的政治關系。本文認為，新農村建設應該包括五大建設：政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態(tài)建設，其中政治建設是新農村建設的基礎和前提。政治建設的根本目標是還權于民，其所面臨的重要任務是調整中央與地方、國家與農民、城市與農村的關系。

關鍵詞：新農村建設“形式化”困境政治建設五大建設

推進社會主義新農村建設，是黨中央、國務院做出的具有深遠意義的戰(zhàn)略決策。重建鄉(xiāng)村組織、重建鄉(xiāng)村社會、重建鄉(xiāng)村文化、重建富有魅力的鄉(xiāng)村生活方式，被寄予了極大的厚望和期待。在有關新農村建設的研究中，有的提出以城市帶動農村，以城市發(fā)展引領農村發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。[1]有的提出通過改革土地管理制度和土地產權制度，通過“減少農民”、“增加市民”來解決中國的農村問題。[2]也有的提出以農村文化建設重建鄉(xiāng)村社區(qū)共同體[3]，等等。城鄉(xiāng)一體化、農民市民化、鄉(xiāng)村共同體的復興給我們提供了一幅新農村建設的美好圖景，然而，一個充滿悖論現(xiàn)象的現(xiàn)象是，新農村建設戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村治理危機以及與農村群體性事件為表征的農村社會不穩(wěn)定幾乎遭遇了同步過程，農村社會的發(fā)展已進入了一個新的臨界點。在學術研究的主流話語中，“新農村建設”話語也很快被“農民維權”、“農村穩(wěn)定”、“農村群體性事件”等新話語所取代。[①]是什么原因導致新農村建設陷入困境?中國式的新村運動以及鄉(xiāng)村重建該何去何從?厘清這些問題對于中國的現(xiàn)代化、中國的政治發(fā)展都是至關重要的。本文認為，要突破新農村建設的困局，以“城市回饋農村”、“工業(yè)反哺農業(yè)”的方式實施鄉(xiāng)村重建，政治建設作為新農村建設的支撐和基礎，也是新農村建設繞不開的主題，是新農村建設成敗的關鍵。

一、新農村建設的“形式化”困境

新農村建設是在過度城市化工業(yè)化的現(xiàn)代化戰(zhàn)略之下，對城鄉(xiāng)、工農業(yè)之間結構嚴重失衡的一種教正。不可否認，新農村建設戰(zhàn)略實施5年以來，取得了一定的成效，如村村通工程使農村基礎設施得到了很大的改善，新農村合作醫(yī)療、農村養(yǎng)老保險制度的探索實施使農村社會建設得到了較大的推進，大大緩解了農村的養(yǎng)老、醫(yī)療等難題。但當前農村的矛盾、農業(yè)的困境、農民的問題仍然明顯，農民的邊緣化地位依然沒有實質性改變，農村的衰敗依然在加劇。在2010年的中央1號文件中，中央提出了同步推進城鎮(zhèn)化和新農村建設的“雙輪驅動”新政，但“城鎮(zhèn)化”已迅速占據(jù)公共領域，而最具社會主義性質和公共政策取向的“新農村”則似乎逐漸式微，正在漸漸淡出公眾視野。“雙輪驅動”變成了“一輪”動“一輪”不動。而從新農村建設的具體實踐來看，新農村建設也陷入了“形式化”困境，所謂“形式化”困境，即新農村建設只重形式而缺乏實質性內涵，農民權益缺失的狀況依然存在，城市剝奪農村的格局沒有根本性改變。具體來說，新農村建設的“形式化”主要表現(xiàn)在：

第一，新農村建設成了示范工程、形象工程運動。一方面，新農村建設演變成了“新村莊建設”，只重形式而缺乏實質性內涵。在筆者幾年來的跟蹤調研中發(fā)現(xiàn)，“村容整潔”本來只是新農村建設中一部分，但村容村貌的硬件改造成為新農村建設的主要內容，有的縣以軍事化的方式要求所有村莊外墻一律刷白;有的縣以行政命令的方式大搞“遷村并居”——所謂的“萬人村”活動，并將其名之為“新農村”;有的縣鄉(xiāng)選取少數(shù)幾個示范村進行所謂的宅基地集約開發(fā)活動，通過規(guī)劃新的村莊住宅區(qū)，把節(jié)約出來的宅基地進行房地產開發(fā)，以此作為新農村建設的“亮點”。這些做法都停留在新農村建設表層，沒有觸及到新農村建設的實質性內涵。另一方面，新農村建設成了“示范村建設”。在新農村政策落地實施的過程中，縣鄉(xiāng)政府往往采取“典型政治”的策略，選取個別村莊作為“示范村”進行“典型建設”，為了突顯政績，不惜投入重金大拆大建，大涂大刷，把大量的財政資金都投入到了示范村建設上，既浪費了有限的財政資金，農民也不買帳。同時，縣鄉(xiāng)政府既無意愿也無能力在面上加大財政投入，非示范村難以得到支持，財政投入明顯失衡。湖南省社會科學院進行的湖南省萬戶農戶調查顯示，在湖南省48253個行政村中，只有1211個村是新農村建設示范村[4]，惠及面只有2.5%。總體來看，農村公共產品供給不足的狀況并沒有實質性改變。

第二，城市剝奪農村，工業(yè)剝奪農業(yè)的現(xiàn)狀沒有實質性改變。新農村建設的主旨是工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村，其核心是讓農民共享改革發(fā)展的成果。但是，由于基層政府與農民的關系仍然是以政府為主導的封閉型關系模式，在行政推動型縣域經濟發(fā)展中，縣域政府在征地、拆遷、招商引資、礦產開發(fā)等經濟推動過程中以行政手段變相對農民進行剝奪，脆弱的村民自治難以有效抗衡基層政府的行政權力?？h鄉(xiāng)政府往往借“堅持黨和政府的領導”這種“排他性權力”來對抗“村民自治性”，農民的弱勢地位沒有實質性改變;同時，在今天既有的城鄉(xiāng)格局中，市場對農業(yè)、農村和以農民工為代表的農民的剝奪，也沒有實質性改變?！笆袌觥笔聦嵣鲜窍虺鞘袃A斜的，以農民工為例，一個農民工的勞動報酬和一個城市戶籍職工的勞動報酬在同等條件下相差至少是每月600元。[5]實際上，兩者的差別可能要遠遠高于這個數(shù)字，即便僅以600元計算，全國1億多農民工每年給城鎮(zhèn)創(chuàng)造的超額剩余積累就達1萬億元以上。新農村建設5年多以來，依然沒有走出城市剝奪農村、工業(yè)剝奪農業(yè)的制度鎖定狀態(tài)，其直接后果就是農村中公共服務、公共產品的凋敝與匱乏，農村社會的進一步衰敗，以及農村的文化匱乏。一個值得引起注意的現(xiàn)象是：當前____在農村地區(qū)發(fā)展迅速很快，越來越多的村民不斷地加入了各種教會，與之形成鮮明對比的是，各個村莊的文化站成了“空殼”。

第三，農民的權益得不到有效保障，農民的弱勢地位沒有實質性改變。新農村建設5年以來，農民權益缺失的狀況依然不容樂觀：農民土地權益缺乏保障，失地農民已成為嚴重的社會問題;1億3千萬進城務工人員缺乏權益維護機制，不能享受城市居民同等的基本公共服務，大部分人仍處于“二等公民”地位;農村生態(tài)環(huán)境進一步惡化，農民的環(huán)境權利受到侵害，如各地大量暴出的貢中毒、鉛中毒、地下水污染等，如近期陜西省鳳翔縣、湖南省嘉禾縣等地的血鉛中毒事件等等;農民權益經常受到強勢群體的擠壓和侵害;這些與我們規(guī)劃的新農村完全背道而馳。其直接后果是農村社會沖突日益嚴重，群體性事件呈直線上升趨勢，農民對地方政府的信任危機正在不斷加劇，并加速上移，讓農民共享改革成果的新農村建設良好初衷也落了空。

二、政治建設缺失是新農村建設“形式化”的根源

新農村建設的“示范村化”、城市剝奪農村的格局、農民的弱勢地位，這些問題與困境與農村基礎設施建設、農村公共產品的供給、農民素質的提高、促進農民就業(yè)與增收、甚至包括農村金融問題的解決等等的熱議和期待形成了鮮明對比。究其實質，新農村建設“形式化”的根源還是在于與農村社會發(fā)展相聯(lián)系的上層建筑如政治體制、政府運行以及以農民權益為核心的國家與農民關系沒有實質性改變，也就是說，其根本的原因還在于缺乏政治建設的跟進。當前新農村建設中成效比較明顯的是社會建設，比較受到重視的經濟建設，引起關注的是生態(tài)建設，正大下大力氣抓的是文化建設，唯有政治建設，既沒有納入新農村建設的議題，也沒有引起官方和學界應有的重視，更沒有具體的舉措和目標。甚至很大一部分人認為所謂新農村建設就是農村經濟發(fā)展、社會發(fā)展，這固然沒錯，但若沒有政治建設作為新農村建設的前提和基礎，農村經濟建設、社會建設、文化建設、生態(tài)建設就缺乏支撐和保證。一方面政治建設承載著新農村建設的價值內涵——農民權利的回歸;另一方面，政治建設意味著與新農村建設政策落實緊密相關的一系列制度安排，沒有相應的制度安排作為實施新農村建設的制度保障，經濟建設、社會建設、文化建設、生態(tài)建設的發(fā)展就具有偶然性、個別性，既便一時取得較大的成效，也難以獲得持續(xù)性發(fā)展。因此，必須把政治建設納入新農村建設的議題，新農村建設應該包括五大建設：即政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態(tài)建設。

就政治建設的具體內涵而言，所謂“政治建設”是指在新農村建設中與農村社會相對應的基層政治體制、政府運行機制以及以農民權利為中心的政治關系的調整與完善。從其實質上來看，所謂政治建設就是以農民權利為中心的國家與農民關系的重塑。從當代中國發(fā)展歷程來看，中國革命取得成功之后一個重要任務就是實現(xiàn)以工業(yè)化、城市化為目標的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的原始積累主要來自于農村和農民，因此在國家與農民的關系上，國家通過建立高度集中的動員型體制以動員、命令以及下派任務的方式從農村汲取資源。[6]改革開放后，以家庭聯(lián)產承包責任制以及農民的自由流動為代表，國家與農民關系從政策上進行了大幅調整，但整個農村政治體制沒有根本性改變。改革開放30多年以來，國家向土地、向人力、向資源索取，獲得了GDP快速增長，但這種增長已到了臨界點，農村的自然環(huán)境、道德生態(tài)、人文生態(tài)、干群關系等等，都到了黃色或紅色警界線。而政治建設的滯后導致與農村社會相對應的縣域政府一方面是沒有能力主導新農村建設，而陷入形式化的政績工程，另一方面“以GDP論英雄”的考核機制使縣域政府沒有意愿進行新農村建設。也就是說，當前農村政治體制和運行機制難以適應新農村建設要求。具體來說主要表現(xiàn)在：

第一，縣政的邊緣化，導致縣域政府能力持續(xù)弱化，新農村建設主導乏力。連接廣大農村社會的基層政府是縣，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是直接與農民打交道的一級政府，但縣級政府的高壓、“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制的跟進、垂直單位的排擠，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的權力空間被擠壓殆盡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空有政府之名而無政府之實，因此所謂的“農村基層政府”實為縣級政府。縣政上接中央，下連民眾，是國家與農村社會的接合部，作為地方決策中心，是中央領導與地方治理的“接點”[7]。顯而易見新農村建設政策的落實，縣一級政權發(fā)揮著關鍵性的作用。作為直接管民的一級完備政權，縣域政府對新農村建設的態(tài)度與能力至關重要，它決定著供給什么樣的游戲規(guī)則和供給多少政策實施資源?？梢哉f，新農村建設成在縣，敗也在縣。但在當前的政治體制之下，層級越往下地位越邊緣化，縣這個最重要的地方治理單位則處于最邊緣化的地位，甚至在某種程度上已經惡化為整個政治系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)和脆弱地帶。而從社會經濟方面來看，因為單純地把現(xiàn)代化理解成城市化和工業(yè)化，作為鄉(xiāng)村象征的縣自然得不到重視。在一定程度上，縣政處于政治(行政)和經濟雙重破產狀態(tài)，根本沒有能力對新農村進行大力投入，這一點中西部地區(qū)特別突出。顯而易見，縣政的邊緣化，使縣域政府能力持續(xù)弱化，其后果是縣域政府沒有能力進行新農村建設，而在新農村建設政策實施中“形式化”執(zhí)行。

第二，壓力型運行機制和以GDP為中心的政績考核制度，使縣域政府和官員缺乏新農村建設的動力和意愿。目前國內很多文獻詳細分析了上級政府如何通過立“責任狀”、“軍令狀”的方式，向下級政府下達指標、分解任務以及實行目標責任制。其中最有影響的是榮敬本等提出的壓力型運行機制，所謂壓力型運行機制是指縣鄉(xiāng)為了實現(xiàn)經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。[8]對各級政府官員的政績考核方式與此類似。在這種逐級通過量化指標進行壓力傳遞的過程中，一些能夠量化和可以考核的指標成為關鍵性、決定性指標，如經濟增長、財政收入增長，計劃生育、上訪人次等等，數(shù)目字作為政府層級間的治理工具蛻變?yōu)椤耙訥DP論英雄”。在官員“政治錦標賽”[9]式的激烈的政治晉升競爭中，那些只有長期才能見效的、不方便量化的職責和職能因為其不可測量和“不可見”，下級政府和官員往往就會缺乏動力而形式化執(zhí)行。一方面，新農村建設是一個長期的過程，不可能一下子見到效果，另一方面，新農村建設需要巨大的資金和投入，因此，只要以GDP為中心的壓力型運行機制和政績考核制度沒有根本性改變，縣域政府和官員必然惟GDP之馬首是瞻，缺乏推進進行新農村建設的動力和主動性。

第三，缺乏有效的農民制度化參與和利益表達機制，農民的主體地位缺失。廣大農民還沒有真正成為獨立的利益主體，還不能建立自己的利益表達機制，農民權益經常受到權力和資本等強勢群體的擠壓和侵害。由于地方政府經濟發(fā)展的行政化，權力與資本結盟所形成的利益鏈條，已經在縣域形成了一個強勢利益集團，在招商引資、礦產資源開發(fā)、建筑拆遷、征地過程中，一旦企業(yè)與農民發(fā)生糾紛，政府往往以“長遠利益”為借口，不惜犧牲、損害當?shù)剞r民利益。在群體性事件處置中，一些縣政當局武斷地將利益糾紛定性為“農村黑惡勢力作怪”，隨意動用強制性權力對“利益受損群體”采取震懾打壓的方法。在村民權益缺乏實質性保障的情況下，其抗議行動也往往會演變成“上訪”與“維穩(wěn)”的鬧劇。缺乏有效的農民制度化參與和利益表達機制，就不會有“新農民”，更不會有“新農村”。農民權益和農村經濟社會發(fā)展、農村穩(wěn)定和諧有著極大的關聯(lián)，在農民主體缺位的情況下，沒有農民的積極參與和創(chuàng)造精神的發(fā)揮，新農村建設不可能成功。

三、政治建設的根本目標和重要任務

應當充分認識到，城市化不可能化掉中國的農村，更不能以犧牲農村為代價進行片面的城市化。在中國城市化的漫長道路上，即便按照官方公布的我國城市化率每年保持提高1個百分點來計算，到2030年的城市化率最高也只能達到74%，以那時的15億人口計算，仍然有近4億農民生活在農村，以世界標準來看，這仍然是一個巨大的數(shù)字。因此，新農村建設不是權宜之計，而是國家長期整體發(fā)展的需要。堅定不移地推進新農村建設，事關中國現(xiàn)代化建設的成敗，也是中國現(xiàn)代國家構建過程中國家整合的重要目標和任務。縣政的邊緣化、壓力型運行機制和以GDP為中心的政績考核制度以及農民利益表達機制的缺失，都指向了新農村建設的體制困境，要解除新農村建設的困局，必須把政治建設納入到新農村建設的議題當中，著力調整與完善與農村社會相對應的基層政治體制、政府運行機制以及以農民權利為中心的政治關系。政治建設的根本目標是還權于農民，還農民以國家主人翁地位，其所面臨的重要任務是調整中央與地方、國家與農民、城市與農村的關系。具體來說：

第一，以“省管縣”改革為契機，深入推進行政管理體制改革，調整中央與地方的關系，以解決新農村建設政策執(zhí)行中的懸置和異化問題。當前的行政管理體制是“誰主管、誰負責”的行政發(fā)包制，上級政府把行政權、人事權、司法權等相關權力都“打包”給了第一行政責任人，同時以量化考核的方式和以GDP為中心的政績考核制度相結合，監(jiān)督和控制下級政府和官員，大大強化了地方政府的公司化和政府職能的扭曲，這也是新農村建設形式化的體制性原因之一。因此，要改革當前的壓力型運行機制和以GDP為中心的政績考核制度，讓政府回歸其本位。另一方面，以省管縣財政體制改革為契機，積極推進省直管縣改革，減少行政層級，建立中央和縣政的直接關系，改變縣政的邊緣化地位，以解決政策執(zhí)行中的懸置和異化問題。

第二，通過縣域政權建設，重構國家與農民的關系，充分發(fā)揮農民在新農村建設中主體作用。縣政作為國家與農村社會的聯(lián)結點，作為地方決策中心，是建立農民制度化參與的有效單位。要通過農民對縣域政治的制度化參與，重構國家與農民的關系。要重構國家與農民的關系，關鍵是建立縣域政府和農民之間的制度化關聯(lián)。當前各地都開展了縣委書記和縣長大接訪活動，一些地方有固定的縣委書記接待日，一些地方把縣主要領導的電話在地方電視臺予以公布，這種非制度化的方式部分地緩解了政府和農民之間的緊張關系。但只有高度制度化的機制才能真正解決執(zhí)政黨、政府和農民的關系問題。這一問題意味著要處理好要處理好縣委書記、縣長和縣人民代表大會之間的關系。在已有的制度框架內，通過充分發(fā)揮人大的政治授權的功能，真正建立執(zhí)政黨、政府和農民之間的制度化關聯(lián)。再一個是要解決農民對基層治理的制度化參與和農民的利益表達問題。通過農村自組織的發(fā)育，讓農民以組織化的方式實現(xiàn)利益表達和利益均衡，是培育新農民，建設新農村的關鍵。在韓國七十年代新農村運動中，政府的財政投入并不大，除改善農村居住環(huán)境和基礎設施之外，重建農村基層組織，提高農民自我管理能力就是其中非常重要的內容。歸根結底，新農村建設的主體還要回歸農民本身。新農村建設的根本是還權于農民，恢復農民的主體性價值。

第三，通過建立公共財政體制，調整城市與農村的關系，實現(xiàn)城市與農村的平衡發(fā)展。中國的財政體制是與以城市為中心的現(xiàn)代化戰(zhàn)略相適應的吸取型財政體制，雖然也被稱為“財政分權化”體制，但90年代中期分稅制改革以后預算收入越來越集權化，預算支出高度分權，尤其是預算外資金處于完全分權的狀態(tài)，這也加劇了各級地方政府的GDP沖動。法國著名思想家布丹很早就強調公共財政對于國家運作的決定性意義，并形象地將公共財政比作國家的神經。當前一方面要根據(jù)公共產品的受益范圍決定各級政府的職責分工，然后根據(jù)各級政府的職責決定財政收入的分配和再分配，改變當前的財權不斷上收、事權不斷下移的現(xiàn)狀，通過稅收分權的方式建立政府間的財政關系，改變農村公共產品供給嚴重不足問題。另一方面，在稅收分權的基礎上，在橫向上要發(fā)揮基層政府人大公共預算控制和監(jiān)督作用，使財政支出公開化、透明化、程序化。

注釋：

[①]于建嶸：“當代中國農民維權組織的發(fā)育與成長———基于衡陽農民協(xié)會的實證研究”，《中國農村觀察》2005年第2期，第57—64頁;于建嶸：《土地問題已成為農民維權抗爭的焦點》，《調研世界》2005年第3期，第22—23頁;于建嶸，《當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征》，《中國政法大學學報》，2009年第6期，第114—120頁。徐勇，《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》2009年第6期，第2—7頁。孫海英，《新農村建設中農民非制度化政治參與探析》，《齊魯學刊》，2009年第3期，第93—96頁。

參考文獻：

*2008年度國家社會科學基金項目“縣域政治運作的實踐邏輯與改革方向”(08CZZ006)階段性成果。

[1]徐勇：《從“農村包圍城市”到“城市帶動鄉(xiāng)村”———以新城市建設引領新農村建設》，《東南學術》，2007年第2期，第29—35頁。

[2]黨國英：《調整新農村建設的戰(zhàn)略思路》，《社會科學報》2008年3月27日，第001版。

[3]賀雪峰，《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2007年版。

[4]陳文勝，《新農村建設進程中的現(xiàn)實困境——基于湖南省萬戶農戶調查》，《中國農村經濟》2010年第5期，第15—22頁。

[5]孫景淼：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)加快農村勞動力轉移》。

[6]徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務與命令：現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學學報》2007年第5期，第2—9頁。

[7]徐勇.“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例[J].華中師范大學學報，2009(6)，第2—7頁.

[8]榮敬本，《從壓力型體制到民主合作型體制》，中央編譯出版社，1998，第28頁。

[9]周黎安，《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，上海人民出版社，2008。

作者：樊紅敏

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