公共管理論文投稿作品(2)

時(shí)間：2017-02-16 17:32:27 家文952由分享

　　公共管理論文投稿作品篇二

　　公共管理與行政管理、私人管理

　　[摘要]本文在對(duì)國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者觀點(diǎn)簡(jiǎn)要評(píng)析的基礎(chǔ)之上，闡發(fā)和論述了公共管理是以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為核心并有社會(huì)中介組織和公民大眾參與的、為實(shí)現(xiàn)公共利益采用多種方式和方法對(duì)公共事物進(jìn)行有效管理的公共實(shí)踐活動(dòng);行政管理是政府為維護(hù)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力、制度、法律、公共政策等方式對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行的公共行政或公共管理的公共實(shí)踐活動(dòng);私人管理是以個(gè)人和私人組織為主體，為實(shí)現(xiàn)私人利益最大化，對(duì)私人領(lǐng)域的私人事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng);的相互關(guān)系是既有區(qū)別又有聯(lián)系的辯證關(guān)系。

　　[關(guān)鍵詞]公共管理行政管理私人管理

　　〔中圖分類號(hào)〕C93-05〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-7326(2007)01-0056-07

　　自我國(guó)設(shè)置公共管理碩士學(xué)位(MPA)教育以來，有關(guān)公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念及其相互關(guān)系的爭(zhēng)論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎(chǔ)理論膚淺薄弱，學(xué)術(shù)論著自相矛盾的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念的含義，理順三者的相互關(guān)系，以促進(jìn)我國(guó)的公共管理碩士學(xué)位(MPA)教育和研究健康深入發(fā)展。

　　一、公共管理概念

　　何謂公共管理?有人認(rèn)為，公共管理(學(xué))就是行政管理(學(xué))。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學(xué)是從西方引進(jìn)的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學(xué)，有人把它譯為行政管理學(xué)。因?yàn)樾姓焐哂泄残蕴刭|(zhì)，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學(xué)，有人譯為公共管理學(xué)。[1] 我理解夏老的意思，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)僅僅是個(gè)譯名不同的問題，并無實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個(gè)問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國(guó)表達(dá)的可能是同一個(gè)對(duì)象的含義，但是也不是對(duì)國(guó)外在這一個(gè)領(lǐng)域全部研究現(xiàn)狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進(jìn)去國(guó)外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國(guó)在這個(gè)方面的理論引進(jìn)國(guó)內(nèi)，那就遇到一個(gè)與中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的問題，而夏老的看法沒有完成這項(xiàng)工作。其三，當(dāng)前中國(guó)教育部在專業(yè)設(shè)置上把公共管理設(shè)為一級(jí)學(xué)科，把行政管理置于公共管理之下設(shè)為二級(jí)學(xué)科，表達(dá)了公共管理與行政管理有差別的意向，此時(shí)再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當(dāng)然，夏老強(qiáng)調(diào)公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實(shí)踐中更有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樾姓芾砑凑芾泶_實(shí)在公共管理中處于核心地位，扮演著主導(dǎo)者的角色;舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。

　　有人認(rèn)為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當(dāng)大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢(shì)。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2] 陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀(jì)80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務(wù)管理市場(chǎng)化的公共管理模式。陳教授關(guān)注當(dāng)今世界公共管理學(xué)科發(fā)展的前沿趨勢(shì)，令人欽佩。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進(jìn)私人管理方法的優(yōu)點(diǎn)，沒有看到這種模式存在的缺點(diǎn)。據(jù)我觀察，當(dāng)年在美國(guó)很興盛的新公共管理如今并不是很時(shí)髦的東西，相反，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威才是當(dāng)今在美國(guó)起主導(dǎo)作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚(yáng)宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學(xué)》卻講的是政府管理的內(nèi)容，這種論著上面的互相矛盾表現(xiàn)了作者自己研究中的困惑。

　　更有意思的是與陳振明教授恰恰相反，張成福教授寫文章批判新公共管理，而他著的《公共管理學(xué)》教材，卻完全講的是新公共管理的內(nèi)容。[3]這種論著上面自相矛盾的情形使人無法明白作者的學(xué)術(shù)立場(chǎng)究竟是什么。

　　陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭(zhēng)論的學(xué)者之一。他認(rèn)為，公共管理(public management)與公共行政(public administration),不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質(zhì)上是一致的。他說：“所謂公共管理是指那些不以營(yíng)利為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。”“從本質(zhì)上看，我們對(duì)公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動(dòng)所制定的行為準(zhǔn)則，因此，公共政策就是有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益調(diào)控活動(dòng)中的行為規(guī)范。”[4]陳慶云教授強(qiáng)調(diào)公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因?yàn)楫?dāng)今世界各國(guó)的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷：其一，就譯名而論，public management僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現(xiàn)實(shí)。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，public administration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說public administration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢?其二，management一詞，英文的管理涵義具有微觀工具主義的意思，它與public administration一詞的公共行政的宏觀管理是有明顯區(qū)別的。其三，公共政策作為公共管理的一種模式是完全正確的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，顯然在邏輯上也是一種以偏概全的失誤。

　　張康之教授從另一個(gè)不同角度，強(qiáng)調(diào)公共管理不同于公共行政，并于2002年和2003年先后推出《公共行政學(xué)》和《公共管理導(dǎo)論》兩部著作。[5]他認(rèn)為，“行政”與“管理”不同，公共管理學(xué)是從公共行政學(xué)經(jīng)過新公共行政學(xué)發(fā)展而來的，公共行政是管理行政，公共管理是服務(wù)行政。張教授提出“行政”與“管理”不同有一定道理，特別是在比較研究公共行政與私人管理時(shí)很有用處，他構(gòu)思的公共管理與公共行政的不同內(nèi)涵也很有意思。但是他的有些觀點(diǎn)難以令人茍同，也是值得商榷的。其一，他提出行政與管理有區(qū)別，這在比較研究公共管理與私人管理時(shí)雖然有意義，但是就公共管理領(lǐng)域本身來講，并無多大實(shí)質(zhì)性意義，因?yàn)橛⑽腶dministration本來就有行政和管理的含義。其二，他說公共管理學(xué)是從公共行政學(xué)經(jīng)過新公共行政學(xué)發(fā)展而來的，這個(gè)概括并不完全符合客觀歷史事實(shí)。據(jù)我所知，在西方由(美)威爾遜開創(chuàng)的由(德)馬克斯·韋伯完成的公共行政學(xué)之后，由(美)梅里亞姆和他的學(xué)生拉斯韋爾創(chuàng)立的公共政策科學(xué)，比新公共行政學(xué)要早得多，而且影響大得多，今天在美國(guó)尚有一個(gè)與 MPA并行的MPP(公共政策碩士學(xué)位)，而新公共行政學(xué)則是1968年之后由(美)H·喬治·弗雷德里克森為首的一批青年學(xué)者倡導(dǎo)的，他著的《新公共行政學(xué)》直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所謂公共管理學(xué)其實(shí)質(zhì)是上世紀(jì)80年代在英美興起的新公共管理，顯然也不能涵蓋“公共管理”范疇?wèi)?yīng)當(dāng)概括的全部?jī)?nèi)容。

　　劉熙瑞教授主編的《中國(guó)公共管理》和汪玉凱教授主編的《公共管理》，[6]認(rèn)為“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失，“公共行政”的內(nèi)容豐富得多，突出了行政的“公共性”，而“公共管理”又比“公共行政”更突出了管理的多元主體性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)代公共管理由公共行政發(fā)展而來是符合客觀歷史的事實(shí)的，但是否定行政或行政管理，過分強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共性”和“公共管理” 的“多元主體性”，又會(huì)淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主導(dǎo)地位，則是一個(gè)大問題。

　　喬耀章教授提出一種看法，認(rèn)為“在實(shí)踐層面上”，“行政管理”和“公共管理”之間有一個(gè)“公共行政管理”，“而公共行政管理可視為從行政管理到公共管理之間的‘中介’或過渡形態(tài)，它具有行政管理和公共管理的二重特質(zhì)或?qū)傩?rdquo;。[7] 據(jù)我了解，“在實(shí)踐層面上”并不存在名為“公共行政管理”的這個(gè)所謂的從行政管理到公共管理的中介或過渡的形態(tài)。不過，如果要從理論邏輯層面上把傳統(tǒng)的政府行政管理到正在建構(gòu)的公共管理之間的多種公共管理模式用“公共行政管理”這個(gè)詞加以抽象概括也未嘗不可。很顯然，作者混淆了理論層面與實(shí)踐層面的東西。

　　上述情況表明，當(dāng)前我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理概念的理解是相當(dāng)混亂不清的，對(duì)公共管理和行政管理、私人管理的關(guān)系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當(dāng)代中國(guó)公共管理學(xué)界的現(xiàn)狀。它既說明了學(xué)界對(duì)公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說明學(xué)界正在積極熱情地探討公共管理這門學(xué)問的科學(xué)真理。

　　我認(rèn)為，“公共管理學(xué)”概念在中國(guó)是一個(gè)新名詞，是在規(guī)范意義上正在形成的新概念，它反映和概括的是我國(guó)社會(huì)政治生活中正在發(fā)生、成長(zhǎng)和建構(gòu)著的東西，它不像“行政管理”和“私人管理”那樣是歷史上已有的事實(shí)或既成事實(shí)的名詞概念。我在《公共行政、公共政策、公共管理》一文中，對(duì)西方公共管理作了歷史的考察，并說明“公共管理”一詞為“政治學(xué)”、“行政學(xué)”和“管理學(xué)”三大學(xué)科所使用，我把它們分別界定為“宏觀公共管理”、“中觀公共管理”和“微觀公共管理”。[8] 這篇文章有個(gè)大缺點(diǎn)，就是沒有界定“公共管理”概念的含義。我在《論公共管理范疇》一文中解答了這個(gè)問題。我提出：“公共管理就是指以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為核心并有社會(huì)中介組織和公民大眾參與的為實(shí)現(xiàn)公共利益采用各種方式和方法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的公共實(shí)踐活動(dòng)。”[9] 這個(gè)定義首先說明公共管理的主體系統(tǒng)由公共權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)中介組織和公民大眾三部分組成，其中公共權(quán)力機(jī)關(guān)是核心(行政機(jī)關(guān)又是公共管理核心的核心)，社會(huì)中介組織是紐帶，公民大眾參與是基礎(chǔ)。其次，說明公共管理的客體對(duì)象是為實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。最后，說明公共管理的介體工具是由公共政策等多種管理方式和方法構(gòu)成的。這篇文章是我于2001年提交給在湛江召開的“首屆全國(guó)公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)”的論文。經(jīng)過5年時(shí)間的考驗(yàn)和檢驗(yàn)，我發(fā)現(xiàn)我提出的這個(gè)“公共管理”概念的定義還是比較適合我國(guó)公共管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)及發(fā)展趨勢(shì)的。陳慶云教授和他們課題組于2005年發(fā)表了一篇《公共管理理論研究：概念、視角與模式》的文章。[10] 其中，對(duì)“公共管理”概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組成的管理體系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。與我對(duì)“公共管理”概念下的定義基本上是一樣的。表明他們對(duì)公共管理概念涵義的理解發(fā)生了相當(dāng)大的變化，這是值得歡迎的。當(dāng)然，他們比我對(duì)公共管理的理解要更深入些，又有更多新的發(fā)現(xiàn)。他們認(rèn)為，公共管理既不能簡(jiǎn)單地等同于以政府為中心的政府管理，也不能與社會(huì)多元主體合作治理直接劃等號(hào)。他們認(rèn)為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關(guān)系以及主體所承擔(dān)的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式，即政策管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會(huì)化模式;以社會(huì)為本位，政府、民眾和非政府公共組織平等合作的兩種社會(huì)治理模式，即社會(huì)治理的自主化模式、多中心模式。用形象的語言來表達(dá)，前三種模式為“父子關(guān)系”后兩種模式則是“兄弟關(guān)系”。他們的這些看法令人感到高興和鼓舞。不過，陳慶云教授依然堅(jiān)持公共管理就是英文的public management，認(rèn)為公共管理僅具有工具主義的含義，與我們中國(guó)人當(dāng)前講的public administration即宏觀的和中觀的公共管理還是有區(qū)別的。我認(rèn)為，public administration即公共管理首先應(yīng)明確大的政治方向，從宏觀上和中觀上對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和調(diào)控。當(dāng)然，它也要重視熟練地使用微觀的管理工具，但是，它不能陷入工具主義和事務(wù)主義之中迷失方向。因此，他的public management工具主義式的公共管理還是值得商榷的。

　　二、公共管理與行政管理

　　公共管理與行政管理既有區(qū)別又有聯(lián)系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的內(nèi)涵比行政管理的內(nèi)涵更豐富，但是，在當(dāng)今世界各國(guó)行政管理又是公共管理的核心和主導(dǎo)者，舍去行政管理，公共管理就無從談起。

　　這里有必要對(duì)“行政管理學(xué)”這個(gè)概念作點(diǎn)說明。據(jù)我所知，“行政管理學(xué)”概念在中國(guó)的出現(xiàn)晚于“行政學(xué)”概念。夏書章老先生1982年1月29日在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》，可能是““””后最早論及“行政學(xué)”概念的一篇文章。可是，到了1984年情況發(fā)生了微妙的變化。這一年8月國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)部在吉林召開了行政管理研討會(huì)，同年底，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)籌備組在京成立。這一年出版的《中國(guó)行政管理學(xué)初探》一書，正式公開提出了“行政管理學(xué)”這個(gè)名詞。書中載有夏老的《關(guān)于開展行政管理學(xué)研究的一些粗淺認(rèn)識(shí)》一文，此后，夏老主編的教材大多用《行政管理學(xué)》這個(gè)書名。1985年國(guó)務(wù)院在全國(guó)一些高校設(shè)置了第一批行政管理學(xué)專業(yè)，我們西北大學(xué)也有幸名列其中?？墒牵恍W(xué)者對(duì)“行政管理學(xué)”這個(gè)名詞一直有看法。因?yàn)橛⑽腶dministration的含義是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把a(bǔ)dministration譯為“行政管理”就會(huì)發(fā)生同義語重復(fù)的問題。另外，英文management的含義是管理，而“管理學(xué)”在西方又是一門研究私人企業(yè)管理的學(xué)問。因此，“行政管理”這個(gè)名詞有混淆公共行政與私人管理之嫌。所以，當(dāng)夏老1985年推出由他主編的《行政管理學(xué)》時(shí)，黃達(dá)強(qiáng)先生隨后出版了《行政學(xué)》教材。當(dāng)“行政管理學(xué)”專業(yè)在一些高校開辦后，另一個(gè)“政治學(xué)——行政學(xué)”專業(yè)也在一些高校開辦起來。當(dāng)中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)成立后，另一個(gè)全國(guó)行政學(xué)研究會(huì)也成立了。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)每年有年會(huì)，參加者包括政府官員、黨校、行政院校、社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和高校的廣大人員;與此同時(shí)，全國(guó)高校每年也有一個(gè)“政治學(xué)——行政學(xué)”教學(xué)研討會(huì)，參加人員基本上是高校教師?？疾鞖v史我們發(fā)現(xiàn)“行政學(xué)”這個(gè)概念比“行政管理學(xué)”這個(gè)概念更精確嚴(yán)密些，更學(xué)術(shù)化些，專業(yè)化程度更高些，而“行政管理學(xué)”概念比“行政學(xué)”概念的含義更明白些，更通俗易懂些，更大眾化些。其實(shí)，“行政管理學(xué)”與“行政學(xué)”從根本上看并無實(shí)質(zhì)性差別，它們研究的是同一個(gè)對(duì)象，即政府行政或政府管理，只不過是把“貓”加了個(gè)“咪”。因此，本文所使用的“行政管理學(xué)”與“行政學(xué)”概念是一個(gè)意思。所謂“行政管理”就是指政府為維護(hù)公共利益運(yùn)用公共權(quán)力、制度、法律和公共政策等方式對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行的公共行政或公共管理的公共實(shí)踐活動(dòng)。

　　從歷史上看，公共管理作為一種客觀存在的事實(shí)比行政管理早得多?？梢哉f早在人類原始社會(huì)初期就已經(jīng)有了公共管理。正如恩格斯所言：“雖然當(dāng)時(shí)的公共事務(wù)比今日更多，——家庭經(jīng)濟(jì)都是由若干個(gè)家庭按照共產(chǎn)制共同經(jīng)營(yíng)的，土地乃是全部部落的財(cái)產(chǎn)，僅有小小的園圃歸家庭經(jīng)濟(jì)暫時(shí)使用，——可是絲毫沒有今日這樣臃腫復(fù)雜的管理機(jī)關(guān)，一切問題，都由當(dāng)事人自己解決，在大數(shù)情況下，歷來的習(xí)慣就把一切調(diào)整好了。”[11]( P92 ) 而行政管理只是在有了國(guó)家之后，才有的政府管理，并且在前資本主義社會(huì)的國(guó)家里政府行政與立法、司法是缺乏明確分工的，那時(shí)的行政管理更確切地講是一種政治管理。真正明確地與議會(huì)立法、法院司法相區(qū)分的政府行政管理，是資產(chǎn)階級(jí)建國(guó)后實(shí)行三權(quán)分立體制的產(chǎn)物。

　　從理論上考察，公共管理學(xué)又晚于行政管理學(xué)。公共管理和行政管理作為人類的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和零星的理論觀點(diǎn)，可以說在人類社會(huì)歷史中俯拾即是。但是，作為科學(xué)的學(xué)科理論知識(shí)和方法，人們公認(rèn)(美)威爾遜1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政管理學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志。而當(dāng)代“公共管理”只是在上個(gè)世紀(jì)80年代末才開始從西方炒起來的一個(gè)新名詞，它的含義就是由英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根所倡導(dǎo)的“新公共管理”。當(dāng)時(shí)，它在西方還只是一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，而并非一門學(xué)問，更不是一門理論學(xué)科，所以，在西方人的著作里只有“公共管理”的提法，沒有“公共管理學(xué)”的提法，至今大學(xué)里也沒有設(shè)這門學(xué)科。[12] 可是，當(dāng)中國(guó)學(xué)者把西方人講的“公共管理”引入中國(guó)后，事情卻發(fā)生了質(zhì)的變化。在中國(guó)，“公共管理學(xué)”不僅堂而皇之進(jìn)入了大學(xué)課堂，而且成為MPA教育的首門核心課程。此時(shí)，人們就不能不為“公共管理學(xué)”正名了，而且人們認(rèn)為“公共管理學(xué)”應(yīng)當(dāng)反映和概括客觀歷史和現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)名實(shí)相符。這樣說來，“公共管理學(xué)”這個(gè)名詞的發(fā)明權(quán)似乎不是外國(guó)人，而應(yīng)當(dāng)歸屬給中國(guó)人。

　　遵照“取實(shí)予名”和“名副其實(shí)”的古老中國(guó)邏輯學(xué)原則，我認(rèn)為可以把“公共管理學(xué)”定義為：它是一門概括和探討人類社會(huì)歷史里公共事務(wù)管理的本質(zhì)、規(guī)律和方法的科學(xué)知識(shí)和應(yīng)用學(xué)科。這個(gè)定義可以把原始社會(huì)的公共管理、前資本主義社會(huì)的政治管理、資本主義社會(huì)的行政管理、公共政策管理、新公共行政、新公共管理、非政府公共組織管理、社區(qū)自治、全球治理和社會(huì)主義國(guó)家共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府服務(wù)、社團(tuán)管理、村民自治等等各種各樣的公共管理模式概括進(jìn)去。

　　當(dāng)然，這絕不是說公共管理的各種模式在公共管理里的地位就沒有主次之分了。這里必須指出的是，在當(dāng)今世界各國(guó)的各種公共管理模式中政府的行政管理或公共行政處于核心位置、具有基礎(chǔ)功能、發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這種地位是絕對(duì)不能動(dòng)搖的，其他公共管理模式可以是政府行政管理或公共行政的必要補(bǔ)充形式，但是在現(xiàn)時(shí)代不可能成為取代形式。原因在于當(dāng)今世界尚處于人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的階級(jí)社會(huì)歷史時(shí)期，在任何一個(gè)國(guó)家里少數(shù)人要對(duì)社會(huì)絕大多數(shù)人實(shí)行有效的統(tǒng)治和管理，維護(hù)社會(huì)共同體有一個(gè)起碼的公共秩序和良性的運(yùn)轉(zhuǎn)，就不得不把政府以合法強(qiáng)制力為主要標(biāo)志的公共行政或行政管理作為首選。同時(shí)，也只有如此，政府才能組織民眾成就偉大公共事業(yè)。正是在這個(gè)意義上，馬克思講：“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)。”[13]( P479 ) 可見，絕對(duì)不能脫離開政府行政管理或公共行政這個(gè)核心和主導(dǎo)者去講什么公共管理。當(dāng)然，展望人類社會(huì)歷史的未來發(fā)展趨勢(shì)，正如馬克思和恩格斯這些偉大導(dǎo)師們所預(yù)見的那樣，隨著人類社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)力的極大提高，人們思想覺悟的極大提高，人類社會(huì)里的階級(jí)是會(huì)消滅的。階級(jí)消滅了，國(guó)家也就消亡了，自然政府的行政管理也就會(huì)消失。那時(shí)，取而代之的將是自由人在自由聯(lián)合體里實(shí)行自治這種公共管理模式，它是原始社會(huì)的公共管理經(jīng)過階級(jí)社會(huì)的政府管理之后，人類在公共管理領(lǐng)域所發(fā)生的否定之否定的結(jié)果?？墒?，觀察當(dāng)今世界各國(guó)公共管理的現(xiàn)實(shí)，誰也無法否認(rèn)政府行政管理或公共行政在公共管理里的核心地位和主導(dǎo)作用，這種地位和作用是任何一種公共管理模式無法取代的。這就是公共管理與行政管理的聯(lián)系及其辯證關(guān)系。

　　三、公共管理與私人管理

　　公共管理與私人管理在一般情況下是兩個(gè)并列的范疇，在特定情況下二者又會(huì)發(fā)生互相交叉關(guān)系或互相滲透的關(guān)系，因此，二者既有區(qū)別，又有聯(lián)系，是一種對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。

　　首先，讓我們考察一下公共管理與私人管理的區(qū)別。應(yīng)當(dāng)說，公共管理和私人管理最大的區(qū)別就在于它們是人類社會(huì)兩個(gè)不同領(lǐng)域里的兩種不同性質(zhì)的管理活動(dòng)，公共管理是公共管理者為維護(hù)公共利益對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)的管理活動(dòng)，而私人管理是私人管理者為實(shí)現(xiàn)私人利益最大化對(duì)私人領(lǐng)域的私人事務(wù)的管理活動(dòng)。先看公共管理。公共管理者如上所述，是由政府、社會(huì)中介組織和公民大眾三部分組成的管理主體系統(tǒng)。公共領(lǐng)域可簡(jiǎn)稱為“公域”，公共事務(wù)可簡(jiǎn)稱為“公事”。(德)哈貝馬斯的《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書，主要研究了與“平民公共領(lǐng)域”不相同的“資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域”。他又把資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域區(qū)分為“政治公共領(lǐng)域”和“文學(xué)公共領(lǐng)域”。他認(rèn)為當(dāng)代資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域正處于由自由主義模式的政治公共領(lǐng)域向社會(huì)福利主義模式的公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程。[14] 我與他的觀點(diǎn)不同。我認(rèn)為，公共領(lǐng)域是由公共利益規(guī)范的人們之間所發(fā)生和形成的公共事務(wù)關(guān)系領(lǐng)域。具體地說，公共領(lǐng)域由公民權(quán)利領(lǐng)域、公共權(quán)威領(lǐng)域和公共權(quán)力領(lǐng)域三個(gè)層面自下而上形成，好像一個(gè)塔式結(jié)構(gòu)。公民權(quán)利領(lǐng)域指公民在居住地自發(fā)地直接發(fā)生的公共生活關(guān)系的公民基層社會(huì)領(lǐng)域，解決公民之間發(fā)生的公共事務(wù)矛盾關(guān)系的主要規(guī)則，就是每個(gè)公民所擁有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。公共管理的主要特點(diǎn)，是依靠公共輿論實(shí)行公民社會(huì)基層自治。同時(shí),公民通過民主參政,運(yùn)用公共輿論力量自下而上監(jiān)督社會(huì)中介組織和政府的公共行為,維護(hù)公民權(quán)利。公共權(quán)威領(lǐng)域指政黨、社團(tuán)等組織形成的社會(huì)中介組織領(lǐng)域，這些組織都是由一些有權(quán)威性影響力的領(lǐng)袖人物發(fā)起組織的，并且是組織成員自覺自愿參加為實(shí)現(xiàn)共同利益而成立的組織或社會(huì)第三部門。解決組織團(tuán)體內(nèi)部矛盾的主要規(guī)則和程序是團(tuán)體的章程，處理團(tuán)體外部矛盾的主要方式是博弈與合作。公共管理的主要特點(diǎn)是領(lǐng)袖人物的權(quán)威影響力與合作協(xié)商式的民主管理。同時(shí), 作為社會(huì)第三部門它又起著聯(lián)系基層公民社會(huì)與上層政府社會(huì)的中介作用。公共權(quán)力領(lǐng)域指高居于社會(huì)頂端的政府掌握公共權(quán)力管理公共事務(wù)的領(lǐng)域，這是政府的公共行政領(lǐng)域，其管理功能就是代表和維護(hù)公共利益，整合公共資源，管理公共事務(wù)，其管理的主要工具是權(quán)力、制度、法律和公共政策等。政府公共管理最鮮明的特點(diǎn)是對(duì)社會(huì)中介組織和公民大眾實(shí)施自上而下的合法的強(qiáng)制力。在公域里干公事維護(hù)公益的人，可以說都是政治人，他們不僅都有“權(quán)”的身份特點(diǎn), 而且都和公共生活發(fā)生著直接或間接的關(guān)系。任何一個(gè)人的一生都不能不與“公”字發(fā)生關(guān)系，人天生都是被公共管理者和公共管理者。也許正是在這個(gè)意義上，亞里士多德講的“人是天生的政治動(dòng)物”這句話是對(duì)的。

　　我們?cè)賮砜纯此饺斯芾?。私人管理的主體是個(gè)人和私人組織。私人領(lǐng)域一般簡(jiǎn)稱為“私域”，由個(gè)人的私生活領(lǐng)域、家庭生活領(lǐng)域、私人企業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域和商品交易市場(chǎng)領(lǐng)域四個(gè)平行的不斷放大的圓圈層形成。私人管理的對(duì)象是私人的事務(wù)，一般簡(jiǎn)稱為“私事”。私人管理的目的、實(shí)質(zhì)和原則集中為一條，就是實(shí)現(xiàn)私人利益最大化，西方人把善于按這個(gè)原則辦事的人稱之為“理性經(jīng)濟(jì)人”。私人管理主要依靠的是感情、道德、私人關(guān)系和合同制約。私人管理的特點(diǎn)可以概括為私域、私事、私利，集中到一點(diǎn)就是一個(gè)“私”字。

　　概括起來看，公共管理的最大特色可以概括為一個(gè)“公”字，私人管理的最大特色就是一個(gè)“私”字，這就是公共管理與私人管理的最高本質(zhì)和最大原則的區(qū)別，因此，一般情況下我們一定要分清公、私管理的不同界限，不能把公、私管理混為一談。

　　其次，讓我們看看公共管理是如何滲入私人管理的。從歷史上考察，人類社會(huì)的公共管理先于私人管理出現(xiàn)。在人類的原始氏族社會(huì)里人與人相互依賴，甚至人與自然也是一個(gè)統(tǒng)一體。正如列寧所說：“在人面前是自然現(xiàn)象之網(wǎng)。本能的人，即野蠻人沒有把自己同自然區(qū)分開來。”[15](P90) 因此，那個(gè)時(shí)代的人只知有 “公”，不知“私”為何物，所以，那個(gè)時(shí)代也只有公共管理，不存在私人管理。私人管理是人類歷史進(jìn)入到階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物。自從人類個(gè)體的物質(zhì)生產(chǎn)能力出現(xiàn)了剩余但又不能滿足全社會(huì)的生存和發(fā)展的時(shí)候，私有財(cái)產(chǎn)、私有制和私有觀念才產(chǎn)生了。此時(shí)人類一分為二，少數(shù)人成為剝削階級(jí)和壓迫階級(jí)，多數(shù)人成為被剝削階級(jí)和被壓迫階級(jí)，只是到了這個(gè)時(shí)期私人才開始關(guān)心私利對(duì)自己的私事進(jìn)行私人管理。真正成熟發(fā)達(dá)的私人管理是資本主義社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，作為一門科學(xué)知識(shí)和管理學(xué)科則是以(美)泰羅1911年出版的《科學(xué)管理原理》為創(chuàng)立標(biāo)志的。這時(shí)候的私人管理在私人家庭生活里出現(xiàn)了“家政”服務(wù);在私人企業(yè)管理里出現(xiàn)了委托人和經(jīng)理人的不同角色。由于私人企業(yè)管理的規(guī)模越來越大，私事里面也有了公事需要管理，于是經(jīng)理人也就扮演起企業(yè)“行政總裁”的角色，私人企業(yè)里也設(shè)立了所謂的公共關(guān)系部，還有了專門從事公共關(guān)系工作的公關(guān)先生和公關(guān)小姐?？磥?，私人管理是很善于向公共管理學(xué)習(xí)的。往后私人管理發(fā)展很快，甚至比公共管理還發(fā)達(dá)，成熟的《管理學(xué)》理論竟成了私人企業(yè)管理的代名詞。可見，私人管理和公共管理的關(guān)系是十分密切的。

　　最后，讓我們?cè)倏纯此饺斯芾硎侨绾芜M(jìn)入公共管理的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)里任何一個(gè)人都具有二重性身份，一方面他是私人，要生存發(fā)展，有私事，要謀取私人利益最大化;另一方面他又是公人，不可能脫離開公共生活而生存發(fā)展，因此，他又得干些公事(政府官員更是以擔(dān)任公職干公事執(zhí)行公務(wù)的公共行政管理為專職)，維護(hù)公共利益，維護(hù)社會(huì)共同體的公共秩序和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。人的這種二重性身份決定了公共管理和私人管理很容易發(fā)生互相交叉關(guān)系或互相滲透關(guān)系。既然私人管理可以學(xué)習(xí)公共管理，那么，公共管理有什么不能向私人管理學(xué)習(xí)的呢?上世紀(jì)80年代在英美興起的“新公共管理”，其實(shí)質(zhì)就是公共管理學(xué)習(xí)和引入私人管理的結(jié)果。(美) 戴維·奧斯本和特德·蓋布勒著的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書，論述了十個(gè)方面的政府改革：第一，起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;第二，社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);第三，競(jìng)爭(zhēng)性政府，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;第四，有使命感的政府，改變照章辦事的組織;第五，講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款;第六，受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;第七，有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi);第八，有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療;第九，分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作;第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。[16]可以說，這是對(duì)新公共管理的內(nèi)容特征比較全面的概括。私人管理的許多優(yōu)點(diǎn)確實(shí)是值得公共管理學(xué)習(xí)和借鑒的，這對(duì)于提高公共管理的效率和效益很有價(jià)值。但是，我們不能在根本點(diǎn)上忘記公共管理與私人管理的不同本質(zhì)和原則區(qū)別，至少在以下幾點(diǎn)上私人管理是公共管理不能搬用的。第一，私人管理以私人利益最大化為根本目的、最高本質(zhì)和最大原則，必然反對(duì)和損害公共利益，因此，公共管理必須干涉和限制私人利益泛濫。第二，私人管理者為謀私利往往不擇手段向公共管理者進(jìn)行各種方式的行賄，而公共管理者很容易因受賄而蛻化成為腐敗分子，所以，公共管理者不能不預(yù)防私人管理者用裹著糖衣的“炮彈”發(fā)動(dòng)的進(jìn)攻。第三，私人管理是個(gè)人權(quán)威至上，獨(dú)裁專制，與公共管理的民主管理本性和公平價(jià)值取向是相對(duì)立的，值得公共管理警惕。第四，私人管理的隨意性很大，合同、制度往往會(huì)變成一張廢紙;而公共管理則必須把制度管理作為最基礎(chǔ)的管理方式，否則，社會(huì)生活就會(huì)亂作一團(tuán)，無公共秩序可言。第五，私人管理的最大活動(dòng)領(lǐng)域是自由市場(chǎng)，崇拜自發(fā)性、盲目性，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)兩極分化，因此，作為公共管理的最高代表者的政府必須運(yùn)用公共權(quán)力、法律和公共政策對(duì)私人市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和必要的宏觀調(diào)控。第六，新公共管理混淆了公、私管理，淡化、削弱乃至消解著政府公共管理，是十分危險(xiǎn)的，是不可能持久的。盡管公共管理應(yīng)當(dāng)向私人管理學(xué)習(xí)和借鑒許多優(yōu)良的管理方法、管理方式和管理經(jīng)驗(yàn)，但是二者畢竟是兩個(gè)完全不同領(lǐng)域里的為了不同的目的的性質(zhì)根本不同的對(duì)不同事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)，公與私的界限必須分明。這就是公共管理與私人管理應(yīng)有的對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。

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