公共行政管理論文(2)
公共行政管理論文篇二
新公共行政管理模式探析
摘 要 在20世紀(jì)80年代末，傳統(tǒng)的公共行政遭受到新的外部環(huán)境越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，公眾對(duì)政府能力喪失了信心，“政府失敗”的呼聲此起彼伏。就是在這樣一種背景下，一種新的公共行政理論——新公共行政管理理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政管理理論主張政府大膽地采用企業(yè)管理的方法，并且取得了顯著的成效。但畢竟政府公共部門(mén)與企業(yè)存在著重大差異，所以在引用時(shí)要慎重。特別是對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)而言更是如此。“政府官員實(shí)行年薪制”就是一個(gè)很好的例子，“年薪制”本是企業(yè)管理中的一個(gè)概念，但引入到政府部門(mén)來(lái)卻不合適。
關(guān)鍵詞 新公共行政管理 企業(yè)管理 年薪制
中圖分類(lèi)號(hào)： F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、新公共行政管理運(yùn)動(dòng)的興起
20世紀(jì)80年代是西方世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展困難重重的時(shí)代，同時(shí)也是一個(gè)變革的時(shí)代。經(jīng)濟(jì)停滯，通貨膨脹，高失業(yè)率與巨額財(cái)政赤字可以說(shuō)是不期而至，嚴(yán)重困擾著各國(guó)政府，這迫使西方各國(guó)政府紛紛尋求與公共行政范式迥然相異的公共行政管理新模式，探索公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展的新道路，以期提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，效率，并降低成本。因此在20世紀(jì)80年代，“變革”成為國(guó)際社會(huì)普遍而迫切的要求。正是在這樣的背景下，一場(chǎng)來(lái)自政府和公共部門(mén)的徹底改革運(yùn)動(dòng)，在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家拉開(kāi)了帷幕。這場(chǎng)來(lái)自政府內(nèi)部的行政改革運(yùn)動(dòng)，即新公共行政管理運(yùn)動(dòng)。
在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家因歷史文化傳統(tǒng)和政府干預(yù)模式不同，其改革的路徑和治理模式也各異。但是，總體而言仍有一些共同特點(diǎn)，如：引入企業(yè)的管理方法，探索建立“企業(yè)型”政府;廣泛推動(dòng)合同制，實(shí)現(xiàn)政府管理的市場(chǎng)化與國(guó)有企業(yè)的私有化;分散政府管理職能，實(shí)施分權(quán)化改革;推動(dòng)公共行政管理信息化改革，逐步建立電子政府等。
二、公共行政管理模式下，政府大量采用企業(yè)管理方法
與傳統(tǒng)的公共行政排斥企業(yè)的管理方式不同，新公共行政管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)成功的管理手段和方法，這些方法具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)主張放松傳統(tǒng)公共行政管理過(guò)程中嚴(yán)格的行政規(guī)則。
新公共行政管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律、法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織和個(gè)人的具體目標(biāo)。
(二)營(yíng)造“顧客導(dǎo)向”的行政文化。
新公共行政管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會(huì)的關(guān)系，政府不再凌駕于社會(huì)之上，封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客，政府理所當(dāng)然應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。
(三)編制戰(zhàn)略計(jì)劃和加強(qiáng)戰(zhàn)略管理。
新公共行政管理認(rèn)為政府必須引入戰(zhàn)略管理這一工具。因?yàn)樗梢詭椭_定應(yīng)該做什么和怎樣做才能實(shí)現(xiàn)公共行政管理目標(biāo)，并為政府的發(fā)展方向，所處環(huán)境和采取的策略提供一整套系統(tǒng)的手段與方法。
(四)提高服務(wù)質(zhì)量。
學(xué)習(xí)企業(yè)精神，樹(shù)立服務(wù)理念是新公共行政管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為企業(yè)家式的政府既然視公民為顧客，就應(yīng)該像企業(yè)一樣顧客滿(mǎn)意做為行政權(quán)力和行政行為的目標(biāo)導(dǎo)向，為顧客提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
(五)引入管理信息系統(tǒng)。
信息是企業(yè)不可或缺的一種資源，它同時(shí)也是政府公共行政管理真正現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。新公共行政管理主張利用管理信息系統(tǒng)來(lái)提高公共行政的效率和管理能力，提高服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度，并使政府行為更透明化。
政府大膽采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)，探索建立“企業(yè)型”政府，這對(duì)政府改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，提高政府的管理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公民利益最大化等方面是非常有效的。
三、政府公共部門(mén)與企業(yè)間存在的差異，對(duì)企業(yè)管理方法應(yīng)慎重引入
采有企業(yè)管理的某些管理方法和技術(shù)，地改革政府部門(mén)是大有裨益的，因?yàn)楣膊块T(mén)與企業(yè)之間確實(shí)存在著相通的地方，但這些相通的地方只停留在技術(shù)的層次上，如果把政府公共部門(mén)與企業(yè)等量齊觀，盲目套用企業(yè)管理的方法的話(huà)，那只能適得其反。
政府公共部門(mén)與企業(yè)之間的差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)政府的公共行政管理與企業(yè)管理在目標(biāo)上有重大差異。
政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是要提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù);而企業(yè)管理則不同，通過(guò)生產(chǎn)和銷(xiāo)售產(chǎn)品或服務(wù)來(lái)追求利潤(rùn)的最大化，是任何一個(gè)企業(yè)追求的目標(biāo)，也是企業(yè)管理的根本目的。
(二)政府的決策是強(qiáng)制性的，而企業(yè)至少在其合法的活動(dòng)中，不存在強(qiáng)制性因素。
政府可以強(qiáng)制公民遵守其決策、納稅等，并且要求公民服從國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力派生出的法令，雖然并非所有的公共活動(dòng)都具有強(qiáng)制性，但是政府在執(zhí)行這些活動(dòng)時(shí)要比企業(yè)更嚴(yán)謹(jǐn);相對(duì)來(lái)說(shuō)，企業(yè)的隨意性比較大，比如說(shuō)可以向不同的公民收取不同的費(fèi)用，能拒絕與顧客做買(mǎi)賣(mài)，能夠不理睬正規(guī)的程序等。
(三)政府有不同于企業(yè)的責(zé)任形式。
政府管理人員要向政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾及司法系統(tǒng)等各部門(mén)負(fù)責(zé)，而企業(yè)管理部門(mén)只需對(duì)股東負(fù)責(zé)。雖然兩者都存在責(zé)任問(wèn)題，但在政府管理的運(yùn)行過(guò)程中，責(zé)任是不太確定和不太穩(wěn)定的。
(四)政府在測(cè)量公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出方面存在著困難。
政府缺少像企業(yè)那樣的績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可以毫無(wú)疑問(wèn)地將利潤(rùn)和效率放在首位，但政府不能，作為非贏利性組織，政府根本就沒(méi)有利潤(rùn)可言，也不可能一味地去追求效率，所以其績(jī)效測(cè)量非常困難。
因此，政府部門(mén)采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)時(shí)，要慎之又慎，特別是對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府部門(mén)而言更是如此，政府官員不要為了追趕時(shí)髦，而不加以嚴(yán)格論證地套用企業(yè)管理的方法，來(lái)對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行改革。這樣非但不能取得成效，反而會(huì)弄巧成拙。
所謂年薪制就是以年度為單位確定經(jīng)營(yíng)者的基本報(bào)酬，并視其經(jīng)營(yíng)成果浮動(dòng)發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)收入的工資分配制度。它把一年的總收劃分為基本薪金和風(fēng)險(xiǎn)收入兩大部分，基本薪金按月發(fā)放，而風(fēng)險(xiǎn)收入則要在年終視績(jī)效情況來(lái)結(jié)算，如果沒(méi)有達(dá)標(biāo)，這部分收入就不能給。它把資本所有者追求利潤(rùn)最大化與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者追求個(gè)人效用最大化的目標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)。
因此，實(shí)行年薪制是具有積極意義的：(1)有利于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者的積極性。在經(jīng)營(yíng)企業(yè)的過(guò)程中，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者積極性的最佳方法就是讓經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一致，使個(gè)人收入與企業(yè)效益同起同落，在與企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的同向發(fā)展中利益與共，風(fēng)險(xiǎn)與共;(2)有利于培養(yǎng)和造就現(xiàn)代企業(yè)家隊(duì)伍。經(jīng)營(yíng)者收入與其經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤，這就充分肯定了經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)價(jià)值，使經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為一種高收入，具有足夠吸引力的職業(yè)，從而可把大量?jī)?yōu)秀的人才引入到企業(yè)里;(3)有利于規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的收益分配。經(jīng)營(yíng)者年薪制通過(guò)制度將經(jīng)營(yíng)者的收益分配納入規(guī)范化軌道，對(duì)經(jīng)營(yíng)者收益標(biāo)準(zhǔn)的確定，經(jīng)營(yíng)狀況和成果考核都進(jìn)行規(guī)范管理，提高了經(jīng)營(yíng)者收益分配的透明度。
年薪制的這些優(yōu)點(diǎn)，使得其在國(guó)外企業(yè)已經(jīng)實(shí)行的相當(dāng)普遍了，但在國(guó)內(nèi)企業(yè)里并未得到推廣，還屬于試行階段。糾正原因，年薪制在我國(guó)實(shí)施的條件尚未完全成熟，還存在若干問(wèn)題，比如，如何確定年薪制的對(duì)象?考核的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)?年薪制該如何發(fā)放?實(shí)行年薪制，除了對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行激勵(lì)外，還應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行約束?等等。因此，一種在企業(yè)界尚未完全成熟的管理方式，如果被照搬到政府部門(mén)來(lái)的話(huà)，其結(jié)果是可想而知的。從以下幾個(gè)方面可以看出，政府官員是不適宜實(shí)行年薪制的：
首先，政府是游戲規(guī)則的制定者，而非游戲的參與者。
在新公共行政管理運(yùn)動(dòng)中，美國(guó)學(xué)者奧斯本曾提出了政府再造的十條原則，其中一條是說(shuō)政府應(yīng)是掌舵而不是劃槳。即新的管理理念主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策。一個(gè)有效的政府，其職能不是具體的分錢(qián)管物，而是提供指導(dǎo)和服務(wù);政府如果將精力集中于“劃槳”，那么就意味著政府舍本逐末，最終也劃不好槳;只有政府將精力放在“掌舵”上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會(huì)掌好舵。
在過(guò)去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府扮演了“無(wú)限政府”“全能政府”的角色，它不僅參與政策的制定，更參與政策的執(zhí)行，做了許多不該做也做不好的事情。嵊州市對(duì)旅游局局長(zhǎng)實(shí)行年薪制，無(wú)疑是想通過(guò)用年薪制來(lái)激發(fā)他完成旅游區(qū)開(kāi)發(fā)，旅游收入增長(zhǎng)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這樣，旅游局長(zhǎng)就具有了雙重身份;他不僅要制定與旅游相關(guān)的規(guī)則，成為游戲規(guī)則的制定者;又要完成“經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”，成為游戲的參與者。這種雙重身份很容易使他通過(guò)改變游戲規(guī)則來(lái)確保他在“競(jìng)爭(zhēng)”中獲勝。比如，他可以制定一些歧視性的部門(mén)規(guī)章，把那些妨礙自己實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)目標(biāo)”的企業(yè)排除在外，這樣會(huì)嚴(yán)重束縛市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于市場(chǎng)化的進(jìn)程。
其次，政府公共行政管理不是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為其首要目標(biāo)。
政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是，通過(guò)為社會(huì)成員提供高質(zhì)量的非贏利性公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量。即使在某些方面公共行政管理機(jī)構(gòu)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)候，也會(huì)收取一定的費(fèi)用，但并不會(huì)改變其非贏利的性質(zhì)。而對(duì)企業(yè)來(lái)講，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化毫無(wú)疑問(wèn)地成為其首要目標(biāo)。作為一個(gè)旅游局的局長(zhǎng)，他首先是一個(gè)政府部門(mén)的首長(zhǎng)，作為一個(gè)政府官員，其任務(wù)首先是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如檢查和旅游業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)的落實(shí)情況，制定相關(guān)部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范旅游市場(chǎng)等。他只有在做好這一切的前提下，才能去考慮完成增加收入，開(kāi)發(fā)旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性目標(biāo)。但這兩個(gè)目標(biāo)不是在任何時(shí)候，任何情況下都是一致的。當(dāng)兩者發(fā)生沖突，而政府官員又從自己利益最大化出發(fā)時(shí)，他很可能因年薪制的“激勵(lì)”而使他通過(guò)損害公共利益的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人利益。
最后，政府官員為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)須通過(guò)高額年薪來(lái)激勵(lì)。
政府官員與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者不同，經(jīng)營(yíng)者為企業(yè)創(chuàng)造了利潤(rùn)，在取得相應(yīng)價(jià)值的報(bào)酬后，給予其更高額的薪金(比如實(shí)行年薪制等)來(lái)激勵(lì)其創(chuàng)造更多的利潤(rùn)，是很在必要的。而對(duì)于政府官員而言，如果他僅僅是扮演公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者的角色，那么做的好是他分內(nèi)之事，當(dāng)然，對(duì)工作有突出表現(xiàn)，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的官員可以采取給予適當(dāng)數(shù)量的獎(jiǎng)金，晉升或授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方式來(lái)進(jìn)行激勵(lì)，但是無(wú)須通過(guò)巨額年薪來(lái)激勵(lì)，否則這對(duì)納稅人而言，是一種極大的不公平。
(作者：武漢大學(xué)保衛(wèi)部，本科，研究方向：行政管理)
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