公共危機管理論文(2)
公共危機管理論文篇二
略論公共危機管理問責制
摘要：危機頰發(fā)的風險社會凸顯了政府的安全保障責任。政府作為國家意志的執(zhí)行者和公共權力的行使者應當負起公共危機的管理責任，以保障公眾安全利益。為了在公共危機管理中切實監(jiān)督和落實政府的責任，提高公共危機管理的成效，有必要建立危機管理問責制。政府沒有履行好危機管理中的責任，損害了公眾利益或影響了社會穩(wěn)定，要被問責，即要受到政治問責、法律問責、事前決策問責和績效問責。
關鍵詞：公共危機管理;政府責任;問責制;監(jiān)督政府;責任追究
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1672-2728(2011)05-0032-04
隨著現(xiàn)代化的快速發(fā)展和人造風險的增多，人類進入了危機頻發(fā)的風險社會時代。人們的安全生存受到嚴重威脅，這凸顯了政府的公共安全保障責任，防范風險、應對危機已成為現(xiàn)代政府的緊迫任務。處在現(xiàn)代化進程和社會轉型期的中國，面臨傳統(tǒng)風險和現(xiàn)代風險的雙重威脅，風險積累和危機爆發(fā)愈益突出，公共安全受到嚴峻挑戰(zhàn)。我國每年有數(shù)千萬人發(fā)生意外傷害。每年意外死亡數(shù)十萬人，每年有上百萬個家庭因安全事故遭受不幸。風險和危機已成為影響公共安全、公眾生活質量與社會和諧的基本因素，影響到經(jīng)濟和社會的正常發(fā)展，也影響到政府形象和國家安全。面對風險和危機的挑戰(zhàn)，作為公共治理起主導作用的政府，應當積極化解風險和有效處置危機，切實擔當起維護國家發(fā)展環(huán)境、維護社會穩(wěn)定和保障公眾安全權益的重要責任。為了在全過程危機管理中切實監(jiān)督和落實政府的責任，提高危機管理的成效，有必要建立危機管理問責制。政府若沒有履行好全過程危機管理中的法定責任，損害了公眾利益、國家利益或影響了社會穩(wěn)定，要被問責。問責伴隨在全過程危機管理的始終，成為風險社會中行政管理的一部分。
一、保障公共安全是政府的應有責任
風險社會的來臨使整個社會迫切需要增加安全保障。政府作為公共利益的代表者、公共產(chǎn)品的提供者和公共權力的行使者，理應擔負起防范風險和應對危機、保障公共安全、維護社會穩(wěn)定的責任。而人民政府更是公眾安全保障的主心骨。
(一)維護公共安全是政府的天然職責
英國政治哲學家威廉?葛德文說過。政權是為了維護個人安全而設立的機器。我國學者也認為：安全事務永遠指涉人的安危和社稷民本，安全始終被認為是執(zhí)政者的責任，與國家的治理過程密不可分。維護公共安全是現(xiàn)代國家成立的基礎和國家的本質特征?！皣覍ζ涔褡鞒龅淖罨镜某兄Z是保障他們的安全。”保障公共安全是國家管理社會公共事務、維護公共利益職能的重要組成部分。政府作為國家意志、國家職能的實現(xiàn)者和公共利益的代表者，具有維護公共利益、公共安全的天然職責。尤其在我們社會主義國家，政府是實現(xiàn)公共利益的工具，代表人民行使公共權力，保障公共安全更是政府一切活動的根本宗旨。因此，當各種風險和危機來臨時，政府應當義不容辭地擔當起消除風險和處置危機、維護憲政秩序和公眾生命財產(chǎn)安全的職責。
(二)現(xiàn)代政府是公共產(chǎn)品的主要提供者
在現(xiàn)代政治中，公民通過公正選舉授權給政府，而政府則在公民的有效監(jiān)督之下為社會生產(chǎn)公共產(chǎn)品和管理社會事務;公民通過納稅來支撐著龐大的政府機構，而政府工作人員則用服務來與之交換。同時，政府和公民都平等地服從憲法和法律。這種新型的政治關系意味著。只要是關系到社會公民利益的事，政府都應當負起責任來。在風險社會背景下，公民最突出的事情和最迫切的需求就是安全保障。公共安全是一種特別重要的公共產(chǎn)品，關系到社會公眾的安危。而依靠市場和社會力量已不能解決安全公共品的供給問題。所以，滿足公眾對安全的需要，主要靠政府，政府是主導力量。而在民主政治條件下，現(xiàn)代政府也必須根據(jù)公共需求的變化來定位自己的角色和職責。
(三)政府具有公共危機管理能力
公共危機具有突發(fā)性和社會危害性，它嚴重威脅和危害公眾的健康、生命和財產(chǎn)安全，威脅國家安全，打亂正常的社會秩序，使人們無法正常生活;公共危機不僅在物質方面造成巨大損失，還會在社會公眾的心理層面造成嚴重的負面影響。非政府組織和公民無力應對這種復雜而緊迫的危險境況(社會力量也不適合對國家或地區(qū)的危機管理進行長遠的謀劃，也難以對公共安全狀況進行嚴格而有效的監(jiān)管和檢查)。而政府擁有合法強制權力和強有力的組織體系，又掌握著大量公共資源，具有強大的動員能力和組織能力，這使政府具有其他社會組織所沒有的優(yōu)勢，理應擔負起防范風險和應對危機、保障公共安全的的責任。
(四)政府肩負著全過程危機管理責任和政治責任
全過程危機管理責任，首先是公共風險管理責任。包括風險的識別和排查、風險的分析和評估、風險的監(jiān)控和規(guī)避等一系列責任，就是要做到未雨綢繆、防患于未然;過程管理責任包括危機防范與應急準備、危機監(jiān)測和預警、應急處置與救援、事后恢復與重建責任等，這是危機管理中政府的基本責任。公共危機管理中政府的政治責任，主要體現(xiàn)在維護國家安全和人類安全、維護社會穩(wěn)定和人心安定、保障公眾合法權益、維護政府形象和公信力等。
二、危機管理問責制及問責內(nèi)容
政府肩負著全過程公共危機管理的責任和保障公共安全的責任，但實際上政府不一定完全能夠盡職盡責。政府畢竟不是天使，政府也有“經(jīng)濟人”的品性，政府也會犯錯誤，也會將自身利益置于公共利益之上，而做出不負責任的行為或不作為，甚至制造風險或擴散危機。因此，為了在公共危機管理中切實落實政府的責任，強化政府的責任意識。避免產(chǎn)生“不負責任”現(xiàn)象，提高公共危機管理的成效，更好地維護公眾的安全利益，必須建立危機管理問責制。問責，即問責主體“過問”責任主體履責過程或追究其責任。其核心在于要求政府及其官員必須盡心履職并對自身行為負責。公共危機管理問責是對全過程危機管理中政府行為及其后果的問責，這是對政府決策和管理活動進行有效監(jiān)督的重要制度保障。危機管理問責包括過錯問責(政治問責、法律問責、決策問責)和績效問責。
(一)政治問責
政治問責即政府或政府官員因在公共危機管理活動中未能依法履行政治責任而被追究責任和承擔后果。政治問責的目的是促使各級黨政領導人在危機管理中要負起政治責任，增強各級政府和危機管理者的大局意識和政治責任感。政治問責涉及以下情形：(1)在公共危機管理中，政府未能采取正確措施維護國家安全，致使國家利益、國家形象受到損害，影響了國家在國際關系中的地位;或者因危機處置不力，對國家制度、政治結構和社會發(fā)展等造成了破壞，激化了社會沖突，加重了突發(fā)事件的危險程度，使國家面臨更大風險;政府在公共危機管理中或跨國危機治理中，損害了他國安全利益或人類安全，招致國際上的敵對，產(chǎn)生了負面影響或嚴重后果。(2)在公共危機管理
中，政府不能維持社會穩(wěn)定，令事態(tài)惡化，人心浮動，意味著政府或其領導人違反了憲法，違背了民眾的根本意愿，損害了國家的根本利益，使國家系統(tǒng)處于更加危險的情勢之中。(3)政府在危機管理過程中，沒有很好地堅持以人為本理念，漠視公眾安全利益，采取了違法措施或不公正舉措，侵害了危機狀態(tài)中的公民權益，激起了公眾的激烈對抗;或使公眾“不明真相”，激化了公眾與政府的矛盾，強化了社會不穩(wěn)定程度，加大了局面控制和危機處理的難度。(4)在公共危機管理中，因政府失誤或管理失效。增加了公眾或國家的損失，比如因防范或救援不力出現(xiàn)了不應有的重大傷亡，政府沒有盡職盡責。嚴重損害了政府形象，政府失去了社會信任，降低了公信力與合法性，為今后的政府執(zhí)政、社會穩(wěn)定和社會發(fā)展埋下了重大隱患。公共危機全過程管理中出現(xiàn)上述某種負面情形，政府或有關領導人應受到政治責任追究或受到法律追究。為此，國家應當建立政治責任追究制度、建立憲法法院或強化國家權力機關的問責權威等。
(二)法律問責
政府在公共危機管理中要履行法定職責和義務，如果失職失責或未能依法行為，要承擔相應的法律責任。受到責任追究，這是法治政府、責任政府在危機管理中的應有體現(xiàn)。這里所謂政府要承擔的法律責任，涵蓋民事責任、行政法律責任和刑事責任。行政主體承擔的責任可分為行政機關承擔的責任和行政工作人員承擔的責任，其中前者多通過國家賠償責任來體現(xiàn)，后者多通過個體的行政責任和刑事責任體現(xiàn)。我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，地方各級人民政府及有關部門在公共危機管理中不履行法定責任的，要被追究責任、給予處分。涉及情形主要是：未能進行預防或防范，導致危機發(fā)生或次生、衍生事件發(fā)生;危機信息報告有誤并造成后果：預警不及時或預警期未采取措施，導致?lián)p害發(fā)生;對突發(fā)事件未及時采取措施處置或處置不當，造成后果;不服從上級政府對應急處置作的統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調;未及時組織開展恢復重建等善后工作;截留、挪用、私分或變相私分應急救援資金和物資：不及時歸還征用的公私財產(chǎn)，或對被征用財產(chǎn)的單位和個人不按規(guī)定給予補償?shù)取Ｉ鲜鰡栘熞?guī)定幾乎包括危機管理過程的各個環(huán)節(jié)，而且是側重于對實際管理者的問責。中央《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》又指出，因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件;政府職能部門管理、監(jiān)管不力，在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件;在行政活動中濫用職權或者不作為，引發(fā)群體性事件更其他重大事件;對群體性事件、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響等，都會被問責。當然，這種問責規(guī)定不應僅限于“群體性事件”或“重大事件”，也不應僅限于“事態(tài)惡化”或造成“惡劣影響”。國務院《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》也明確指出，安全生產(chǎn)方面發(fā)生特大事故，要對主管的政府領導人追究行政責任或刑事責任。
(三)決策問責
在當今風險社會，公共危機管理的發(fā)展趨勢是“關口前移”，注重風險防范。政府不僅要事后負責，事前也要負責;相應地問責也包括事后問責和事前問責。決策問責具有預防“失責”的功能。社會學家認為，“風險源于決策”，天災中也有“人禍”相伴隨。政府決策失誤或強行推行風險政策，或者脫離實際盲目啟動一些建設項目，都會成為引發(fā)危機的原因，人為損害公共利益。比如，政府允許的過度開墾造成水土流失和加重洪災、旱災。一些發(fā)展項目造成嚴重的工業(yè)污染，有的地方強行啟動核電項目，在位于地質斷裂帶的地震多發(fā)區(qū)建造大壩和大型水庫，一些大型公共設施質量低劣或年久失修，政府部門允許人們馴養(yǎng)和食用某些野生動物導致病毒傳播，允許人們在食品中使用過量有毒物質危害公眾健康等;有些地方搞強迫城市化和城市規(guī)劃留有安全漏洞，強迫“新農(nóng)村建設”。強拆遷、強建樓、強占地，如此霸道決策和非法行政已經(jīng)侵害了公民的合法權益，隱含著農(nóng)業(yè)危機和社會不穩(wěn)定因素。再如，政府的決策和風險分配等加劇了社會不公，政府推行的經(jīng)濟社會發(fā)展方式制造了多種風險、增加了發(fā)展代價，政府的決策給后代人生存帶來潛在風險等。這些事例表明政府決策成為重要的風險源。政府應當對這些人為的公共風險承擔責任，具體決策者應受到問責。為此，國家應當建立決策監(jiān)督和決策責任追究制度，重大決策失誤的責任人或決策引發(fā)危機事件的責任人應負決策責任，應該引咎辭職或接受其他處分，必要時每個參與決策者還要承擔政府領導班子的連帶責任。只有這樣才能有利于克服“有組織的不負責任”，從源頭上減少公共風險。2009年7月中央下發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》已明確指出：“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，要對責任人實行問責。
目前我國的決策責任制度和決策問責機制很不健全，有時難以找出風險責任的承擔者，導致真正的風險責任人常常是互相推脫責任和變相地轉嫁責任，比如把發(fā)生危機的人為原因說成是自然原因，把領導和決策責任界定為技術、操作責任。正如風險社會理論家所指出的：政策制定者、公司和專家結成的聯(lián)盟制造了社會中的風險和危險，然后又都想方設法推卸責任。明知災禍的真實性，卻掩飾其真正起因并取消應有的補償或控制。因此，在事前的風險責任分配與事后查究風險責任過程中，必須有一套相對科學有效的問責制度(包括設定問責主體，建立論證責任制、咨詢責任制、領導責任制、決策監(jiān)督制等)，不僅規(guī)定風險決策失誤的責任，而且對損害風險相關者利益的責任也要嚴格規(guī)定，明確規(guī)定風險責任主體以何種形式承擔相應的責任。
(四)績效問責
上述幾種問責都是“過錯問責”，而績效問責屬于非過錯問責?？冃栘熅褪钦捌涔賳T因其工作成就和實際效果不夠理想而受到問責?？冃栘熞笳藛T“不僅要合法地行為并避免不良后果的產(chǎn)生，還要求其活動要有良好的效果，以實現(xiàn)政府的績效目標”。績效問責注重結果導向、公民導向，強調責任者要很好地履行責任，盡可能提高管理效能。公共危機管理中的績效問責是指政府組織或其工作人員因為在全過程危機管理中未達到應有的績效水平而被追究責任。危機管理績效問責對政府的管理行為具有激勵和約束的雙重作用。它能夠引導政府及其人員重視其在全過程危機管理中的真正使命和責任。鞭策他們盡職盡責，爭取在較高水平上實現(xiàn)政府危機管理績效，最大限度地維護公眾的健康、生命和財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定、國家安全和世界安全，使公眾對政府的高質量工作更加滿意;同時，這種績效問責還能夠強化對政府危機管理活動的監(jiān)督和制約，改善政府形象，建立政府與公眾的良好關系，提升政府危機管理績效，增強政府的合法性。適應行政問責制的發(fā)展趨勢，我國應建立公共危機管理的績效指標，建立危機管理績效考核制和績效問責制，建立健全政府危機管理績效信息系統(tǒng)，其中包括專業(yè)性的民意調查評估機構及對政府績效評價的反饋機制等。這里還應指出兩點：其一，危機管理的整體績效應以過程績效為基礎，過程績效的關鍵在于管理過程中具體責任的有效落實;其二，績效問責雖然要求更高，但它不能代替其他問責。
三、強化問責制但不夸大問責作用
從以上分析可見，建立公共危機管理問責制對于提高政府人員的責任意識、明晰責任、促進責任履行和維護公共利益具有重要意義。但我國危機管理專家薛瀾認為，不應夸大危機問責的作用，不能把追究責任作為危機管理調查評估的主要目的;善后處置的重點在于從危機事件中吸取教訓，舉一反三，完善防范機制，避免危機重演。由于危機爆發(fā)后，情況復雜、信息缺乏，既定預案不一定適用，處置難度大，需要危機管理者在緊急情況下進行非常規(guī)決策，政府部門或個人積極履行責任風險很大。這時如果太懾于“責任追究”，不利于行政官員按照公共利益的要求果斷地履行責任。因此，有關專家主張，一方面要更多地鼓勵政府人員進行果斷決策和勇于承擔責任;另一方面在強化問責制的同時、也要提倡對特定的應急管理與決策行為予以一定“寬恕”，鼓勵政府部門或官員個人在危機管理中勇于行動而不是推卸責任。同時，問責主體對責任主體在公共危機管理活動中的履職過程應多進行監(jiān)督、過問，以減少事后消極追究，切實提高管理成效。當然，還要注意正確問責，“打對板子”。筆者認為，上述觀點有一定道理。在危機管理實踐中，問責主體應積極監(jiān)督和引導管理者，并能正確看待管理者的應急失誤，嚴格、科學執(zhí)行問責制。此外，從問責形式上看，既加強同體問責，也要重視異體問責，實現(xiàn)問責主體多元化。
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