關(guān)于專業(yè)公共管理論文(2)
關(guān)于專業(yè)公共管理論文
關(guān)于專業(yè)公共管理論文篇二
新公共管理的現(xiàn)狀
摘要：公共部門的變革回應(yīng)了幾個(gè)相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率;經(jīng)濟(jì)理論的變化;私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起;技術(shù)變化使得分權(quán)同時(shí)又能更好地控制全局成為可能。
行政管理可以分為三個(gè)鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個(gè)階段都有自己的管理模式。從上一個(gè)階段過渡到下一個(gè)階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時(shí)間的問題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場(chǎng)變革運(yùn)動(dòng)以“新公共管理”著稱，盡管這個(gè)名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對(duì)于它所處的時(shí)代是一項(xiàng)偉大的改革，但是，那個(gè)時(shí)代已經(jīng)過去了。
一、前傳統(tǒng)模式
很顯然，在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。
首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會(huì)活動(dòng)中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。
公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時(shí)伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。
盡管這些國家以不同的方式進(jìn)行管理，但它們具有共同的特點(diǎn)，這可以稱為前現(xiàn)代。也就是說，早期的行政體制本質(zhì)上是人格化的，或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)上，也就是說以效忠國王或大臣等某個(gè)特定的人為基礎(chǔ)，而不是非人格化的;以效忠組織或國家為基礎(chǔ)而不是以個(gè)人為基礎(chǔ)。盡管存在著這么一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為行政管理本身不為人贊許的特點(diǎn)僅僅來自于傳統(tǒng)模式，但早期的做法常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的貪污行為或?yàn)E用職權(quán)。在早期行政體制下，我們現(xiàn)在看來覺得很奇怪的做法曾是當(dāng)時(shí)執(zhí)政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官，這就是說先以錢來收買海關(guān)官員或稅收官員，然后再向客戶伸手要錢，從而既回收了最初的買官投資成本，又可以大賺一筆。美國19世紀(jì)的“政黨分肥制度”意味著在執(zhí)政黨發(fā)生了變化的同時(shí)，政府中的所有行政職位也發(fā)生了變化。
前現(xiàn)代官僚體制是“個(gè)人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”，而按照韋伯的論證，現(xiàn)代官僚體制應(yīng)當(dāng)是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個(gè)人化政府往往是低效率的：裙帶關(guān)系意味著無能的而不是能干的人被安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位上;政黨分肥制常常導(dǎo)致腐敗，此外還存在著嚴(yán)重的低效率。傳統(tǒng)行政模式的巨大成功使得早期做法看起來很奇怪。專業(yè)化、非政治化行政在我們看來是如此順理成章，以至難以想象會(huì)有別的制度存在。西方的行政制度即使簡單到通過考試選拔官員的想法，也是直到1854年英國的諾思科特—屈維廉報(bào)告出臺(tái)后才開始建立，盡管這種制度在中國早已通行很久了。
二、傳統(tǒng)的公共行政模式
在19世紀(jì)末期，另外一種模式開始在全世界流行，這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。它的主要理論基礎(chǔ)來源于幾個(gè)國家的學(xué)者，即，美國的伍德羅·威爾遜和德國的馬克斯·韋伯，人們把他們和官僚制模式相聯(lián)系;弗雷德里克·泰勒系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理理論，該理論也來源于對(duì)美國私營部門的運(yùn)用，為公共行政提供了方法。與其他理論家不同，泰勒沒有著力關(guān)注公共部門，可是他的理論卻在該領(lǐng)域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統(tǒng)公共行政模式的主要影響者。對(duì)于其他國家來說，還要加上諾思科特和屈維廉，他們對(duì)美國之外的國家的行政尤其是威爾遜的行政體制產(chǎn)生了重要影響。在19世紀(jì)中期，諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來任命官員的主張，并提出了無偏見和行政中立的觀點(diǎn)。
傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：
1.官僚制。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)等級(jí)、官僚原則進(jìn)行組織。德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯對(duì)官僚制度有一個(gè)經(jīng)典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業(yè)組織和其他組織中采用過，但它在公共部門得到了更好和更長久的執(zhí)行。
2.最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊(cè)中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。嚴(yán)格地遵守這些原則將會(huì)為組織運(yùn)行提供最好的方式。
3.官僚服務(wù)。一旦政府涉足政策領(lǐng)域，它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。
4.在政治、行政二者的關(guān)系中，行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。行政就是貫徹執(zhí)行指令，而任何事關(guān)政策或戰(zhàn)略事務(wù)的決定都應(yīng)當(dāng)由政治領(lǐng)導(dǎo)者做出，這可以確保民主責(zé)任制。
5.公共利益被假定為公務(wù)員個(gè)人的唯一動(dòng)機(jī)，為公眾服務(wù)是無私的付出。
6.職業(yè)化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動(dòng)，因而要求公務(wù)員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務(wù)于任何一個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人。
7.行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個(gè)人責(zé)任。
通過對(duì)比早期的行政模式，我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區(qū)別在于：以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個(gè)組織及其規(guī)則要比組織中的任何個(gè)人都重要。官僚制度就其運(yùn)作以及如何對(duì)客戶做出反應(yīng)方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣：“將現(xiàn)代公職管理歸并為各種規(guī)定深深地觸及了它的本質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，以法令形式來命令執(zhí)行某些事務(wù)的權(quán)威已被合法地授予了公共機(jī)關(guān)。這并沒有授予某機(jī)構(gòu)具體情況下通過指令實(shí)施某種事務(wù)的權(quán)力。它只能是抽象地管制某種事務(wù)。與此形成鮮明對(duì)比的是，通過個(gè)人特權(quán)和賦予特許權(quán)管制所有事務(wù)。后者的情況完全是由世襲制支配的，至少就這些事務(wù)不是不可被侵犯的傳統(tǒng)而言是這種情況。”
這一點(diǎn)非常重要。早期的行政管理以人際關(guān)系為基礎(chǔ)，個(gè)人要忠誠于親戚、保護(hù)人、領(lǐng)導(dǎo)人或政黨，而不是對(duì)體制負(fù)責(zé)。有時(shí)，早期行政管理在政治上是比較敏感的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的人員是任命的，他們更是政客的臂膀或主流階級(jí)。但是，它也常常是專制的，專制的行政可能是不公平的，特別是對(duì)那些不能夠或者不愿意投入個(gè)人政治游戲的人來說更是如此。一個(gè)以韋伯原則為基礎(chǔ)的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據(jù)意味著在相同的環(huán)境中總是會(huì)做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高，而且公民和官僚等級(jí)制中的人員都知道自己所處的立場(chǎng)。
其他的差別均與此相聯(lián)系。在各種規(guī)定和非人格化的基礎(chǔ)上，會(huì)很自然地形成嚴(yán)格的等級(jí)制度。等級(jí)制度及其規(guī)定在個(gè)人離開組織后保持不變。雖然韋伯強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度，但他也注意到了官僚制組織中的個(gè)人任期和條件。
傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功，它為全世界各國政府所廣泛采用。無論是從理論上還是從實(shí)踐上看，它都顯示出了優(yōu)勢(shì)。與以前腐敗盛行的制度相比，它更具效率，而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對(duì)個(gè)人以及業(yè)余服務(wù)都是一個(gè)巨大的進(jìn)步。然而，該模式現(xiàn)在也暴露出了問題，這些問題表明該模式即使不能說已經(jīng)過時(shí)了，也可以說即將過時(shí)。
傳統(tǒng)官僚制度是在工業(yè) 發(fā)展過程中的某個(gè)特定時(shí)間段發(fā)展起來的，它的制度和技術(shù)適用于更早的時(shí)期。如果政府 工作人員被看做機(jī)器人，只需對(duì)簡單的刺激做出反應(yīng)，難以承擔(dān)起做出決策的責(zé)任，而且在操作手冊(cè)中都有了事無巨細(xì)的規(guī)定，那么傳統(tǒng)的行政 管理模式可能是合適的。然而在私營部門，正式的等級(jí)制度不再被認(rèn)為是運(yùn)行良好的了。
公共行政的理論支柱已經(jīng)難以描述政府現(xiàn)實(shí)了。 政治控制理論已經(jīng)問題重重。行政意味著遵從他人的指令，因此要求有一個(gè)秩序井然的收發(fā)方法。指令的發(fā)出者與實(shí)施者之間有一個(gè)明確的劃分。但是這并不現(xiàn)實(shí)，并且隨著公共服務(wù)規(guī)模和領(lǐng)域的擴(kuò)大而愈加不可能。傳統(tǒng)模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認(rèn)為是 組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優(yōu)勢(shì)，但人們也認(rèn)為它往往培養(yǎng)墨守成規(guī)者而不是創(chuàng)新者;鼓勵(lì)行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不是勇于冒險(xiǎn)，鼓勵(lì)他們浪費(fèi)稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”，但現(xiàn)在這種理想類型卻培養(yǎng)了惰性、喪失進(jìn)取心、導(dǎo)致平庸和低效率，這些被認(rèn)為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評(píng)。實(shí)際上，“官僚”這個(gè)詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。
傳統(tǒng)模式的所有事實(shí)都已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，官僚制的確有威力，但不是在所有的情況下都適用，它會(huì)帶來一些負(fù)面的結(jié)果。試圖探求唯一的最佳方式是不切實(shí)際的，這會(huì)導(dǎo)致組織運(yùn)作的僵化。私營部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務(wù)并不是政府產(chǎn)品和服務(wù)供給的唯一形式。而且行使官僚權(quán)力并不意味著政府對(duì)公共產(chǎn)品的直接提供，政府實(shí)際上可以通過補(bǔ)貼、法規(guī)或 合同間接地在這一領(lǐng)域起作用。政治和行政在現(xiàn)實(shí)中很長時(shí)間里都一直相互交錯(cuò)。公眾要求在原先政府獨(dú)立于民眾而運(yùn)作的領(lǐng)域中建立更好的責(zé)任機(jī)制。雖然公務(wù)員可能會(huì)受到公共利益的獎(jiǎng)勵(lì)，但現(xiàn)在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點(diǎn)也是無可爭辯的。他們也可能是為了自身的進(jìn)步或所在部門的發(fā)展而工作，而不再是原來想象的那樣時(shí)刻都是出于純潔和無私的動(dòng)機(jī)?，F(xiàn)在公務(wù)員的不同尋常的雇用現(xiàn)象已經(jīng)弱化多了，特別是考慮到私營部門在這方面的變化，私營部門雇用制已是非常少見了。最后，公共部門的任務(wù)現(xiàn)在被認(rèn)為具有了更多的管理性質(zhì)，這要求行政人員對(duì)于他們的工作績效負(fù)起責(zé)任來，而不僅僅是行政命令和執(zhí)行指令。
關(guān)鍵之處在于，傳統(tǒng)模式在大約一百年里沒有多少變化，而現(xiàn)在卻發(fā)生了全面變化。諸多觀點(diǎn)構(gòu)成了一種范式——傳統(tǒng)的公共行政模式，而現(xiàn)在由于傳統(tǒng)模式本身的問題，范式已經(jīng)發(fā)生了變化和轉(zhuǎn)移。
傳統(tǒng)模式是僵化的、官僚的，只是側(cè)重于結(jié)構(gòu)和過程。然而它確實(shí)比以前存在的模式要好得多。以功績制為基礎(chǔ)的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應(yīng)該分開的想法都足以構(gòu)成一個(gè)行政體制的充分原則，尤其是對(duì)一個(gè)處于穩(wěn)定階段運(yùn)行的制度。20世紀(jì)的大部分時(shí)期，傳統(tǒng)的公共行政模式主導(dǎo)著公共服務(wù)理論和 實(shí)踐。盡管傳統(tǒng)模式做出了多年的貢獻(xiàn)，但它現(xiàn)在面臨的主要批評(píng)是，其理論和實(shí)踐都不足以適應(yīng)公共部門管理的發(fā)展。傳統(tǒng)模式在很長時(shí)間里都是一個(gè)很好的模式，但現(xiàn)在它的時(shí)代過去了。
傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡單，那就是它不再運(yùn)作良好了。當(dāng)理論和 經(jīng)濟(jì)研究都表明政府直接提供公共產(chǎn)品具有內(nèi)在低效率時(shí)，政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務(wù)員是終身雇用的而別人卻不是?為什么他們不是以合同形式雇用?如果有人受雇從事一份工作，確保該雇員做好這份工作有何過錯(cuò)?公務(wù)員制度至少在西方國家已經(jīng)大失民心，政府進(jìn)行相關(guān)改革時(shí)阻力極小。而這些改革以前曾一度被認(rèn)為會(huì)破壞公務(wù)員制度。一旦變化開始發(fā)生，傳統(tǒng)模式的各個(gè)方面也就隨之分崩離析了。
三、新公共管理模式
20世紀(jì)八九十年代，在公共部門出現(xiàn)了一種針對(duì)傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題，同時(shí)也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們?cè)絹碓絻A向于使用“新公共管理”的概念。
盡管新公共管理的名稱眾多，但對(duì)于公共部門管理發(fā)生的實(shí)際變化而言，人們還是有一種共識(shí)。第一，無論這種模式叫什么，它都代表著一種與傳統(tǒng)公共行政不同的重大變化，它更為關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。第二，它明確表示要擺脫古典官僚制，從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三，它明確規(guī)定了組織和人事目標(biāo)，這就可以根據(jù)績效指標(biāo)測(cè)量工作任務(wù)的完成情況。同樣，還可以對(duì) 計(jì)劃方案進(jìn)行更為系統(tǒng)的評(píng)估，也可以比以前更為嚴(yán)格地確定政府計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo)。第四，高級(jí)行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作，而不是無黨派或中立的。第五，政府更有可能受到市場(chǎng)的檢驗(yàn)，將公共服務(wù)的購買者與提供者區(qū)分開，即將“掌舵者與劃槳者區(qū)分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六，出現(xiàn)了通過民營化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢(shì)。在某種情況下，這是根本性的。一旦發(fā)生了從過程向結(jié)果轉(zhuǎn)化的重要變革，所有與此相連的連續(xù)性步驟就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)對(duì)這次改革的特點(diǎn)作了一個(gè)特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式，這種好的管理方法具有以下特點(diǎn)：(1)這是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法(強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量)。(2)分權(quán)式管理 環(huán)境取代了高度集中的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身，由此可以得到更多相關(guān)的信息和來自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法，從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果。(4)關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對(duì)應(yīng)，以此作為提高績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這包括強(qiáng)調(diào)明確的績效合同的機(jī)制。(5)在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭性的環(huán)境。(6)加強(qiáng)中央戰(zhàn)略決策能力，使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對(duì)外部變化和多元利益做出反應(yīng)。(7)通過要求提供有關(guān)結(jié)果和全面成本的 報(bào)告來提高責(zé)任度和透明度。(8)寬泛的服務(wù)預(yù)算和管理制度支持和鼓勵(lì)著這些變化的發(fā)生。
新公共管理并沒有認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責(zé)任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個(gè)職責(zé)，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，管理者對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。
新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統(tǒng)行政模式的理論所支持。這包括：政府工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī);私營部門的靈活管理為政府部門提供了 經(jīng)驗(yàn);政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中，一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別是：行政是執(zhí)行指令，而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
新公共管理從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門獲取了主要的理論支持。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀(jì)70年代初，他就指出，組織有兩種對(duì)立的形式：官僚制和市場(chǎng)。在奧斯特羅姆眼里，官僚組織相對(duì)于市場(chǎng)選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競(jìng)爭、消費(fèi)者主權(quán)和低成本選擇下的激勵(lì)。他指出，許多當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家以經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)出的一種范式為基礎(chǔ)，“向傳統(tǒng)行政理論的許多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)”。
新公共管理證實(shí)了奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，盡管這種觀點(diǎn)經(jīng)過一段時(shí)間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中，我們能看到新公共管理的兩個(gè)基本原則。第一，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，它是市場(chǎng)導(dǎo)向的。這運(yùn)用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托代理理論和交易成本理論。第二，它否定以官僚制作為組織原則。
正如亞當(dāng)·斯密所洞見的那樣，如果允許個(gè)人追求最佳結(jié)果，那么市場(chǎng)就是更為有效的資源分配形式。
另一個(gè)理論變化是私營部門管理理論的變化，即打破了公共部門制度中曾被認(rèn)為是基本要素但實(shí)際不是的東西。公務(wù)員在和客戶打交道時(shí)必須公平和公正，但這并不意味著公務(wù)員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門績效可能確實(shí)困難，但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門的政治本質(zhì)確實(shí)有別于私營部門，但這并不意味著所有的行動(dòng)都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被認(rèn)為是公務(wù)員必須做的現(xiàn)在已經(jīng)成為特例，人們很難理解公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供會(huì)因?yàn)楹贤陀弥苹驑I(yè)余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門和私營部門間除卻最高層的管理外，許多工作都是一樣的。所以我們很難認(rèn)可公共部門的不同于一般的雇用方式。
也許，私營部門為我們提供了重視結(jié)果的經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)行政模式正是由于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和過程而非結(jié)果才深受批評(píng)。另外，正如前面討論過的，官僚組織并不自然就有效率。私營部門已經(jīng)在實(shí)踐其他的組織結(jié)構(gòu)——利潤中心、分權(quán)、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門所采用。
四、發(fā)展中國家的公共管理
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比，不發(fā)達(dá)國家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。
發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。
有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝垼?ldquo;我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對(duì)每一個(gè)國家都是適用的”。另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程。它包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭來廣泛使用類似于市場(chǎng)的機(jī)制。
任何國家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
五、對(duì)新公共管理的批評(píng)
毋庸置疑，人們會(huì)對(duì)這場(chǎng)改革有對(duì)立的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，這場(chǎng)變化還沒有得到完善的運(yùn)作，會(huì)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤，向新模式轉(zhuǎn)變的過程也存在各種問題。這些不足似乎會(huì)導(dǎo)致政治上要求回到原來非黨派、中立的行政制度，但這實(shí)際上極不可能。更為可能的是，要進(jìn)一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演進(jìn)到另一種模式。傳統(tǒng)模式以及它所堅(jiān)持的主張已經(jīng)結(jié)束了。
這種觀點(diǎn)并沒有得到普遍贊同。有意思的是，隨著改革的不斷推進(jìn)，批評(píng)家也越來越多。他們的批評(píng)涉及了公共部門改革的方方面面。有人認(rèn)為沒有什么范式變化，也沒有發(fā)生國際范圍的變化。批評(píng)家們認(rèn)為，公共管理的改革是對(duì)民主的攻擊，是意識(shí)運(yùn)動(dòng)，是一種流行時(shí)尚，在已經(jīng)嘗試過的公務(wù)員變化中導(dǎo)致了士氣低落。這些觀點(diǎn)有些是有道理的，而另外一些則完全不著邊際。確實(shí)，反對(duì)者和批評(píng)家難于就爭論的焦點(diǎn)達(dá)成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭論性的問題之一。
(一)范式變化
人們就新公共管理展開的爭論最有意思的一個(gè)方面在于，盡管最激烈的批評(píng)家也承認(rèn)發(fā)生了變化，但這種變化是否足夠大到可以構(gòu)成一個(gè)范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的競(jìng)爭性范式是否有效是有用的。我認(rèn)為，無論是采用“范式”的通常意義，還是與庫恩著作相關(guān)的用法，“范式”這個(gè)術(shù)語無論指代傳統(tǒng)行政模式還是公共管理改革都是合適的(這些公共改革聯(lián)系在一起就被稱為新公共管理)。
除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果并通過各種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)結(jié)果外，關(guān)鍵的不同是其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理理論基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，公共行政的基礎(chǔ)是公共利益激勵(lì)理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認(rèn)為，有足夠的差異可以說明存在不同的范式：官僚和市場(chǎng)是兩個(gè)截然相反的組織運(yùn)作方式;公務(wù)員的公共利益激勵(lì)不同于市場(chǎng)理性行為假設(shè);政治與行政分離被普遍認(rèn)為是不切實(shí)際的;側(cè)重于過程的傳統(tǒng)模式與側(cè)重于結(jié)果的新模式完全不同。
(二)一場(chǎng)國際運(yùn)動(dòng)
公共部門改革是否構(gòu)成了一種國際現(xiàn)象也是爭論的焦點(diǎn)之一。人們已經(jīng)注意到，類似的改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在好幾個(gè)國家發(fā)生了。湯普森認(rèn)為新公共管理是一場(chǎng)世界性的變革，因?yàn)樗鼛缀跤绊懙搅巳澜绲拿總€(gè)角落。對(duì)世界上最大的123個(gè)國家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，重要的政府改革正在全世界進(jìn)行。在很大程度上，類似的改革也發(fā)生在各個(gè)不同的國家。凱特爾也認(rèn)為：自20世紀(jì)80年代以來，公共管理改革運(yùn)動(dòng)如火如荼。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國際性的。首先，它已經(jīng)擴(kuò)展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次，改革范圍很廣，政府已經(jīng)利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關(guān)系。
另一方面，胡德也提出反對(duì)全球化范式的思想。這有三個(gè)原因。首先，公共行政傳統(tǒng)方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的單一模式會(huì)在全世界適用，也不意味著舊的模式就會(huì)徹底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴的國情，正是在這些不同的環(huán)境中發(fā)生了當(dāng)代公共管理的變化。第三，公共管理在過去一二十年里是否足夠穩(wěn)定以至可以被視為一套單一的思想和做法。
按照胡德等批評(píng)家的邏輯，不同國家的改革內(nèi)容、時(shí)間安排和戰(zhàn)略的差別就意味著不存在全球化的運(yùn)動(dòng)。在批評(píng)家們看來，只要說改革具有相似性，似乎就意味著改革應(yīng)該一模一樣并同時(shí)發(fā)生。其實(shí)，改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認(rèn)為有三種改革模式：新英格蘭模式摧毀了舊結(jié)構(gòu)而代之以競(jìng)爭性、市場(chǎng)導(dǎo)向組織，這代表出現(xiàn)的線段的一個(gè)端點(diǎn)。美國代表了線段的另一端，新興政府建立在舊的官僚體制基礎(chǔ)上，并沒有發(fā)生會(huì)導(dǎo)致游戲規(guī)則改變的系統(tǒng)改革。線段的中點(diǎn)是階段改革戰(zhàn)略，這以澳大利亞和英國為代表。這種模式奉行變化的戰(zhàn)略，它首先攻擊舊體制的復(fù)雜和僵化之處，然后在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行其他改革。不同的國家所受的制度約束不同，改革的不同之處也就在情理之中了。
目前，在公共管理改革運(yùn)動(dòng)中，存在理論趨同化以及公共部門改革者所使用的工具和戰(zhàn)略的趨同化的情況。我們沒有必要由于存在一場(chǎng)世界范圍的公共部門改革運(yùn)動(dòng)，就說改革是不可抵制的、統(tǒng)一的、全球的。更為正確的觀點(diǎn)是公共部門改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)認(rèn)為的那樣：雖然全世界對(duì)改革的說法五花八門，但最近關(guān)于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標(biāo)，即提高公共部門的效果和效率，提高公共部門對(duì)顧客的反應(yīng)程度，減少公共開支，增強(qiáng)管理責(zé)任。這些努力所選擇的工具也非常相似：商業(yè)化、公司化和企業(yè)化;責(zé)任下放;從投入控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果控制;更嚴(yán)格的績效規(guī)定和更廣泛的合同履行。
凱特爾也認(rèn)為，“這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)之所以如此引人注目，是因?yàn)楹芏鄧以诙虝r(shí)間內(nèi)以相似的基本戰(zhàn)略實(shí)施著改革”。他進(jìn)而列舉這些戰(zhàn)略，包括：生產(chǎn)率——以更少的稅收生產(chǎn)更多的公共服務(wù);市場(chǎng)化——利用市場(chǎng)化進(jìn)行激勵(lì);分權(quán)：政策——分離購買者與供給者;對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的制度。
因此，各國改革之間存在著比批評(píng)家認(rèn)可的更多的形似性。發(fā)生變化的是模式背后的理論基礎(chǔ)而不是改革的細(xì)節(jié)。
(三)新公共管理運(yùn)動(dòng)會(huì)持續(xù)嗎?
新公共管理的批評(píng)家認(rèn)為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)將會(huì)消失，有的甚至認(rèn)為它從沒有發(fā)生過。林恩認(rèn)為公共管理將逐漸消退。他認(rèn)為，盡管新公共管理被其推崇者尊為范式，但只是曇花一現(xiàn)，很可能衰退。因?yàn)椋?1)在政治過渡中，曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞，黨派人士和學(xué)者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺(tái)。(2)隨著各國各部門間比較實(shí)踐的積累，改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見絀。(3)術(shù)語“新”將會(huì)由于后面出現(xiàn)了更為新興的事物，而被看做一個(gè)很麻煩的形容詞。(4)政治爭論將呼喚新的主題來吸引和支持下一輪行政改革思想。
上述論點(diǎn)值得商榷。關(guān)于第一點(diǎn)，政治變化當(dāng)然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發(fā)生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭，這表現(xiàn)為從左派過渡到右派，在一些地方是又回到左派。在英國則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊，或者像1996年的澳大利亞國民政府那樣加速了變化。關(guān)于林恩所指的第二點(diǎn)，各國改革情況是不同的，但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經(jīng)論述的那樣，不同的國家不是處于不同的路徑上，而是遠(yuǎn)近不同的路徑。林恩所說的第三點(diǎn)和第四點(diǎn)有待進(jìn)一步的考查。
林恩認(rèn)為，“新”這個(gè)詞變得越來越不合適確有幾分道理?？紤]到這個(gè)詞首次引用以來已經(jīng)有十多年了，那么什么時(shí)候這個(gè)“新”不再新了呢?在20世紀(jì)的美國有這么一件事情，60年代后期，美國開始“新公共行政”。針對(duì)舊官僚制發(fā)展起來的這種制度，更多地強(qiáng)調(diào)價(jià)值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后，當(dāng)效率問題日益突出的時(shí)候，該制度也就萎縮了。同樣，將來，“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮，但不管怎樣，關(guān)鍵的變化是從公共行政過渡到了公共管理。
林恩的第四點(diǎn)易于駁斥。將來當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)新的主題或模式以供討論，如電子政府。本文把世界看做是范式的連續(xù)，某種范式最終肯定會(huì)消失。
對(duì)新管理模式的批評(píng)實(shí)際上大多來自學(xué)術(shù)界而不是實(shí)業(yè)界。這似乎是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界出于職業(yè)和專業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)某個(gè)事件吹毛求疵而不是歡呼成功。
六、結(jié)論
政府管理在過去的一百五十年里經(jīng)歷了三種模式。首先是人格化或前現(xiàn)代行政模式，當(dāng)該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二種模式即傳統(tǒng)的官僚行政模式所取代。同樣，當(dāng)傳統(tǒng)行政模式問題重重時(shí)，它就為第三種模式即新公共管理取代，從政府轉(zhuǎn)向替代性市場(chǎng)。20世紀(jì)80年代以來，市場(chǎng)的主導(dǎo)地位就如同20世紀(jì)20年代到60年代官僚制度居主導(dǎo)地位一樣。在任何一種政府制度中，官僚和市場(chǎng)都是共存的，只是在某個(gè)階段一種形式占主導(dǎo)地位，而在另一階段，另一種形式占主導(dǎo)地位。新公共管理時(shí)代是官僚制日益削弱而市場(chǎng)在公共行政領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位的時(shí)期。
在現(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)和官僚體制相互需要，相互補(bǔ)充。新公共管理不可能完全代替官僚制，正如1989年以前的東歐，官僚制不可能代替市場(chǎng)一樣。但新公共管理運(yùn)動(dòng)表明的是，早期傳統(tǒng)官僚制的許多功能都可以而且現(xiàn)在經(jīng)常由市場(chǎng)來執(zhí)行。在一個(gè)官僚制作為組織原則日益削弱的環(huán)境下，市場(chǎng)解決方案就會(huì)被推出。當(dāng)然不是所有的市場(chǎng)藥方都能成功，但這不是問題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無效，政府就會(huì)從同一來源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變革，我們完全可以用“范式”這一術(shù)語來描述它。在公共行政學(xué)術(shù)界，有許多對(duì)新公共管理持否定態(tài)度的批評(píng)家。但是他們的批評(píng)對(duì)迅速開展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后，會(huì)出現(xiàn)另一種新的模式，但肯定不會(huì)回到傳統(tǒng)的行政模式。
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