行政檔案管理論文

　　行政檔案管理是檔案行政主體作為國(guó)家檔案行政管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家檔案事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能作用。下面是小編為大家精心推薦的行政檔案管理論文，希望能夠?qū)δ兴鶐椭?/p>

　　行政檔案管理論文篇一

　　論檔案行政管理主體守法

　　摘要：

　　守法作為檔案法制的建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，長(zhǎng)期以來，大多數(shù)情況下都是在強(qiáng)調(diào)檔案行政管理相對(duì)人的守法，而忽視了檔案行政管理主體——檔案行政管理機(jī)關(guān)及其管理者的守法，這種現(xiàn)象的存在已經(jīng)嚴(yán)重影響了檔案法制建設(shè)的進(jìn)程。實(shí)質(zhì)上，守法的對(duì)象應(yīng)該是檔案行政管理主體而非檔案行政管理相對(duì)人，檔案行政管理主體的守法才是實(shí)現(xiàn)檔案法治的關(guān)鍵。本文從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，試著闡釋檔案行政管理主體守法的問題，以期加快推進(jìn)檔案依法行政。

　　1 守法的對(duì)象是檔案行政管理主體

　　“守法”，即遵守和服從法律。“完善的法制為實(shí)現(xiàn)法治準(zhǔn)備了條件，而法制的有效實(shí)施才能達(dá)到法治的目標(biāo)。有法不依形同無法、甚于無法。”[1]因此，倡導(dǎo)守法精神，在推進(jìn)依法治檔工作中具有重要意義。

　　“守法的含義，應(yīng)當(dāng)包括普遍的遵守法律和法律的普遍遵守。所謂法律的普遍遵守，即凡是國(guó)家的法律都必須遵守。”[2]這里說的法律，既包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布的各個(gè)層次的法律規(guī)范，包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，亦包括依法治檔所依之“法”。“依法治檔所依之‘法’就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章。”[3]

　　守法的含義，還應(yīng)當(dāng)包括知法和依法辦事。學(xué)法、懂法是守法的前提，而守法則必須依法辦事，不僅是不做法律禁止的事、不違法，而且要行使法律賦予的權(quán)利、履行法律規(guī)定的義務(wù)，依法捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，以實(shí)現(xiàn)立法的宗旨。作為檔案行政管理主體，必須依法行政，依法律的規(guī)定作為或不作為。守法，實(shí)際上是法律規(guī)范得以實(shí)現(xiàn)的方式和過程，檔案行政管理主體守法則是檔案法制建設(shè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

　　然而，談起檔案法治，就很容易使人聯(lián)想到檔案行政管理相對(duì)人，不論是依法治檔、檔案執(zhí)法，還是檔案普法，大都會(huì)涉及檔案行政管理相對(duì)人，都會(huì)自覺不自覺地往公民法人和其他組織守法上說。在談到檔案法制建設(shè)的對(duì)策時(shí)，經(jīng)常建議：“通過檔案法制的宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分認(rèn)識(shí)到《檔案法》在管理國(guó)家檔案事業(yè)中的重要意義和作用……是全體公民、法人和其他組織都必須遵守的法律依據(jù)，不依法辦事就要受到法律制裁。”[4]“通過檔案普法，增強(qiáng)全社會(huì)的檔案法制觀念，使人人都知法、遵法、守法，從而達(dá)到依法治檔的要求。”“將檔案法規(guī)定的檔案權(quán)利和義務(wù)，變成國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位和廣大公民在處理檔案事務(wù)中共同遵守的行為規(guī)范。”[5]這似乎已經(jīng)形成一種慣性，就是檔案守法的對(duì)象是檔案行政管理相對(duì)人。而這卻忽視或掩蓋了法律對(duì)象上另一個(gè)更重要的方面：國(guó)家檔案行政管理機(jī)構(gòu)——政府的組成部分，即檔案行政管理主體。“如果一個(gè)社會(huì)可以二元為民眾與政府，或權(quán)利與權(quán)力，那么，就守法而言，準(zhǔn)確的法律表述是，守法應(yīng)當(dāng)是政府而非民眾的事，此正如權(quán)力必須守法，權(quán)利則無須守法，只要不違法即可。”[6]也就是說，檔案守法的對(duì)象應(yīng)該是檔案行政管理主體而非檔案行政管理相對(duì)人。

　　這樣的認(rèn)識(shí)可以從憲法層面得到支持。“政府由人民的需要和意志產(chǎn)生，政府受到人民制定的法律限制。”“就政府的權(quán)力來說，人民權(quán)利是政府權(quán)力的基礎(chǔ)，人民是權(quán)力的唯一合法源泉。”[7]我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”，而“防止政府權(quán)力失控的有效途徑是，要求政府行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守法律的規(guī)定”。[8]或者說，政府守法是實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的重要保障。政府守法與一切權(quán)力屬于人民的關(guān)系可歸納為四個(gè)方面：第一，政府所守之法凝聚了人民的共同利益和整體意志，其中，對(duì)政府行使權(quán)力的范圍、方式、程序、職權(quán)、職責(zé)、法律責(zé)任等做了規(guī)定，既保證政府合法權(quán)力的行使能暢通無阻，又防止政府越權(quán)、濫用職權(quán)，通過政府守法產(chǎn)生符合人民授權(quán)初衷的穩(wěn)定、良好的社會(huì)秩序。第二，政府守法不應(yīng)僅僅拘泥于遵守法律條文，還應(yīng)以法的理想——為人民的最優(yōu)化生存服務(wù)為政府存在與運(yùn)作的宗旨。第三，權(quán)力所有者在設(shè)計(jì)、構(gòu)建政府時(shí)并不是任意性的，而是從功利原則出發(fā)，要求政府為其帶來最大的利益。要求政府守法可以防止政府行為的偶然性和任意性，從而激勵(lì)個(gè)體在法律范圍內(nèi)盡其所能地追求正當(dāng)?shù)暮戏ǖ臋?quán)益。政府則主要是出面限制和阻止人們謀求不正當(dāng)?shù)姆欠ɡ妫?duì)個(gè)體利益和社會(huì)利益有效加以整合，引導(dǎo)和促進(jìn)權(quán)力所有者所設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式盡快建立。第四，一切權(quán)力屬于人民必然要求對(duì)政府守法與否實(shí)施監(jiān)督，并對(duì)違法行為追究法律責(zé)任和政治責(zé)任。不受監(jiān)督和不被追究法律責(zé)任的政府必定會(huì)將法視為繁瑣哲學(xué)而束之高閣，其后果會(huì)導(dǎo)致政府違法侵權(quán)現(xiàn)象充斥社會(huì)的各個(gè)角落。[9]

　　政府守法實(shí)質(zhì)上是憲法所要求的，是有著憲法基礎(chǔ)的。因?yàn)?，政府守法不僅踐行了《憲法》所明確規(guī)定的一切權(quán)力屬于人民的莊嚴(yán)宣告，而且可以構(gòu)筑良好的社會(huì)守法環(huán)境，減少公眾的違法行為，節(jié)約大量的社會(huì)成本。隨著我國(guó)依法治國(guó)、依法行政的全面推進(jìn)，必將加快守法政府的建設(shè)。檔案行政管理機(jī)構(gòu)作為政府的組成部分，其守法同樣受憲法的約束。檔案行政管理機(jī)構(gòu)是管理國(guó)家檔案事務(wù)的行政主體，盡管大部分檔案行政管理機(jī)構(gòu)都?xì)w屬黨委領(lǐng)導(dǎo)管理，但是，行使的職能是政府的行政管理職能，實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)——政府的組成部分，也必將加快守法的檔案行政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)步伐。

　　憲法的本質(zhì)就是保障公民的自由權(quán)利，限制公共行政的管理權(quán)力。“就民眾而言，我不需要遵守保護(hù)我的東西，否則邏輯上說不通。當(dāng)然，如果實(shí)在要說守法，那是我們必須守護(hù)憲法，以防權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵害，畢竟在理論上憲法是權(quán)利的保證書。如果說權(quán)利防止權(quán)力侵害，靠的是憲法，那么權(quán)利本身也可以彼此侵害同時(shí)危害社會(huì)，這就要靠憲法之下的法律如民法和刑法了。它們是用來平衡權(quán)利之間的各種關(guān)系，同時(shí)懲罰一種權(quán)利對(duì)另一種權(quán)利的侵害，包括對(duì)社會(huì)的侵害。就這些法律而言，民眾需要做到的依然不是守法，而是不得違法。”[10]守法還是不違法，其法律表述實(shí)際上是不一樣的，它簡(jiǎn)要地表達(dá)了公民與政府(即檔案行政管理相對(duì)人與檔案行政管理機(jī)構(gòu))應(yīng)遵循的不同法治原則。對(duì)政府應(yīng)遵循的法治原則是“法無授權(quán)即禁止”，即政府必須照著授予權(quán)力的法律條例去做，不能越出授權(quán)范

　　圍履行任何職責(zé)。在法律條例范圍之外，沒有自由可言，旨在約束其權(quán)力。這就是守法。對(duì)公民應(yīng)遵循的法治原則是“法無禁止即自由”，即除了禁止的條例，公民在不觸犯或不超越法律(禁止性法律規(guī)范)的前提下可以自由生活、謀求發(fā)展，可以充分享有自由的權(quán)利。這就是不違法。“法無授權(quán)即禁止”與“法無禁止即自由”就是守法與不違法的區(qū)別。

　　2 檔案行政管理主體存在的守法問題

　　盡管依法行政推行了很長(zhǎng)時(shí)間，檔案法制建設(shè)也取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但檔案行政管理主體在守法方面仍然存在不少問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　2.1 自我封權(quán)。職權(quán)法定是依法行政的基本要求之一。檔案行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)力均由國(guó)家法律設(shè)定，行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)，沒有法律的明確授權(quán)，檔案行政管理機(jī)關(guān)不得為之。但是，由于檔案行政管理權(quán)中包括有一定范圍的立法權(quán)，面對(duì)極其多樣而復(fù)雜多變的社會(huì)情況，需要制定一些抽象的規(guī)范，以解決改革與社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況，而由于有些檔案行政管理機(jī)關(guān)存在“只要是為了達(dá)到行政目標(biāo)，法律未禁止的均可為之”的錯(cuò)誤觀念，因而在檔案行政立法活動(dòng)中，往往在沒有法律依據(jù)的情況下，為檔案行政管理機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)力，為公民法人設(shè)定義務(wù);或者把檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)通過某些規(guī)定轉(zhuǎn)化為公民、組織的程序性義務(wù)。例如《湖南省民營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行辦法》就有這樣的問題。該《辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱民營(yíng)企業(yè)檔案，是指民營(yíng)企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理等各項(xiàng)活動(dòng)中直接形成的具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像、電子等不同載體形式的歷史記錄。”并且對(duì)其檔案的管理如建立檔案機(jī)構(gòu)、明確檔案管理部門與人員、實(shí)行集中統(tǒng)一管理、檔案工作部門的職責(zé)、分類、歸檔時(shí)間等都做了規(guī)定。按照《檔案法》的規(guī)定，檔案行政管理部門對(duì)非國(guó)有檔案只管其中那些“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案事務(wù)，具體管理程度范圍應(yīng)該限制在第十六條的范圍內(nèi)。該《辦法》明顯地?cái)U(kuò)大了管理權(quán)力范圍。這種情況并非個(gè)別，其他一些地方檔案行政管理部門制定的《民營(yíng)企業(yè)檔案管理辦法》基本相同，還有《社區(qū)檔案管理辦法》《村級(jí)檔案管理辦法》也基本與《民營(yíng)企業(yè)檔案管理辦法》相同。

　　2.2 不履行法定義務(wù)。權(quán)力即是責(zé)任，一定的權(quán)力與一定的義務(wù)相對(duì)應(yīng)。檔案行政管理主體在行使法定的行政權(quán)力的同時(shí)，也必須履行法定的義務(wù)。但有的檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施檔案法定的行政作為義務(wù)并且能夠履行該項(xiàng)義務(wù)的情況下，卻采取了消極不作為行為。例如，《檔案法實(shí)施辦法》第三條規(guī)定：“各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級(jí)管理，分級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法由國(guó)家檔案局制定。”第十九條規(guī)定：“各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境。各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的二級(jí)檔案需要出境的，必須經(jīng)國(guó)家檔案局審查批準(zhǔn)。各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的三級(jí)檔案、各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的一、二、三級(jí)檔案以外的屬于國(guó)家所有的檔案和屬于集體所有、個(gè)人所有……出境的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件查驗(yàn)放行。”由于至今國(guó)家檔案局沒有出臺(tái)檔案分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，沒有履行其義務(wù)，從而致使第十九條規(guī)定的義務(wù)也無法履行。再如《檔案法實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案，……屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國(guó)家檔案局同意后確定具體范圍。”由于絕大多數(shù)省級(jí)檔案行政管理部門都沒有履行這一立法責(zé)任，致使對(duì)非國(guó)有檔案的管理范圍不確定，難以貫徹執(zhí)行《檔案法》中的其他規(guī)定。

　　2.3 違反行政程序。行政程序是檔案執(zhí)法合法、公正的保證。檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施檔案行政行為必須受行政程序規(guī)則的制約，依程序行政，也是檔案依法行政的基本要求之一。但是，由于習(xí)慣的影響，檔案行政管理主體的人們往往把檔案行政執(zhí)法作為做好檔案工作的手段，很少有考慮程序是否合法的問題。這種現(xiàn)象在檔案行政監(jiān)督檢查中十分普遍。最突出的表現(xiàn)就是提出并實(shí)行檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案行政監(jiān)督檢查(檔案界俗稱“檔案執(zhí)法檢查”)相結(jié)合。例如，有些檔案行政管理部門在實(shí)際檔案執(zhí)法工作中“一是堅(jiān)持執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合，一方面在執(zhí)法監(jiān)督過程中通過檢查指導(dǎo)、業(yè)務(wù)傳授、說服勸導(dǎo)等方式克服‘法不責(zé)眾’的現(xiàn)象，能真正提高執(zhí)法監(jiān)督的效果。另一方面業(yè)務(wù)指導(dǎo)要借助于法律的嚴(yán)肅性和威懾力，以執(zhí)法監(jiān)督為保障，消除個(gè)別基層單位對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)不主動(dòng)、不配合的消極現(xiàn)象。二是堅(jiān)持案件處罰與業(yè)務(wù)指導(dǎo)

　　相結(jié)合。……在業(yè)務(wù)指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的違背業(yè)務(wù)規(guī)范事件的苗頭和隱患，要及時(shí)給予糾正，拉入正道，以防范這些事件的繼續(xù)演變，避免檔案違法案件的發(fā)生，把違法事件消滅在萌芽狀態(tài)”。[11]從這種做法中不僅可以看到不按照行政程序執(zhí)法的現(xiàn)象，而且可以看到嚴(yán)重違反法治精神的“釣魚執(zhí)法”影子。

　　3 構(gòu)建檔案守法 環(huán)境是檔案行政 管理主體守法的重要職責(zé)

　　這里說的檔案守法環(huán)境中的守法是廣義的守法，是指在檔案行政管理主體守法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建的檔案行政管理主體積極守法、檔案行政管理相對(duì)人維護(hù)法律不違法的環(huán)境。

　　檔案守法不但是檔案法治的重要內(nèi)容，而且是檔案法治實(shí)現(xiàn)的根本要求。實(shí)現(xiàn)這一要求，“必須建立一個(gè)良好的、健全的有利于全 社會(huì)守法的制度環(huán)境、政策環(huán)境、輿論環(huán)境及其他相關(guān)的設(shè)施，使得每個(gè)主體在行為之前都用法律來衡量自己的行為，并使得人們不能、不敢亦不愿違法”。[12]由此，就會(huì)構(gòu)建成檔案法治建設(shè)最理想的檔案守法環(huán)境。

　　理想的檔案守法環(huán)境的構(gòu)建，不取決于檔案行政管理相對(duì)人的不違法，而取決于檔案行政管理主體的守法。檔案行政管理相對(duì)人法治觀念的形成和法治精神的培養(yǎng)，不能靠空洞的說教，也不能靠強(qiáng)制和命令，而要靠其對(duì)現(xiàn)實(shí)檔案法治狀態(tài)的實(shí)際體驗(yàn)。這取決于檔案行政管理主體對(duì)法律自身的尊重、服從與遵守。對(duì)檔案行政管理相對(duì)人而言，不僅取決于檔案法律規(guī)定了什么，更取決于檔案法律在檔案行政管理主體那里被怎樣尊重、服從和嚴(yán)格執(zhí)行，檔案行政管理主體守法程度決定著社會(huì)檔案守法環(huán)境的構(gòu)建。因而構(gòu)建良好的檔案守法環(huán)境就成為檔案行政管理主體守法的重要職責(zé)與任務(wù)。

　　在構(gòu)建檔案守法環(huán)境中檔案行政管理主體應(yīng)該履行的守法職責(zé)是：一要完善檔案立法。主要是遵照檔案法律法規(guī)賦予的權(quán)力細(xì)化檔案立法，以彌補(bǔ)檔案立法本身存在的缺陷以及填補(bǔ)檔案立法中的空白。使檔案行政管理相對(duì)人清楚哪些是自己應(yīng)盡的義務(wù)，明明白白知道哪些是不該做的，做了就是違法。二要嚴(yán)格檔案執(zhí)法。檔案執(zhí)法的重心就是堅(jiān)持推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。是否依法行政，是衡量嚴(yán)格檔案執(zhí)法的重要標(biāo)準(zhǔn)。所謂依法行政，就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公開透明。也就是要依法管理檔案事務(wù)，堅(jiān)持嚴(yán)格按照法定行政程序行政辦事，維護(hù)檔案行政管理相對(duì)人的權(quán)益。在依法管理檔案事務(wù)中樹立檔案法治意識(shí)，清除“人治”的觀念。三要公正檔案司法。就是要嚴(yán)肅公正地查處檔案違法案件，杜絕檔案違法不究的現(xiàn)象，維護(hù)檔案法律的尊嚴(yán)。引導(dǎo)檔案行政管理相對(duì)人自覺護(hù)法不違法。

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