關于行政的管理論文(2)
關于行政的管理論文
關于行政的管理論文篇二
行政法規(guī)制行政壟斷的完善
摘要：
我國曾一度實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，國家經(jīng)濟管理機構對整個國民經(jīng)濟實行高度集中的統(tǒng)一計劃，通過指令性管理體制不僅控制生產，而且控制流通、分配和消費的整個社會再生產過程。轉向市場經(jīng)濟體制之后，行政權力通過濫用自有的強權干預經(jīng)濟，加上市場機制本身并不完善，市場上企業(yè)主體制度不健全，自主能力不夠，它們很少能像在自由資本主義下那樣得到充分發(fā)展，以及快速通過資產整合實現(xiàn)資本集中，形成本行業(yè)的壟斷。因此我國出現(xiàn)的大多數(shù)壟斷并非經(jīng)濟性的壟斷，而是行政壟斷。這些行政壟斷主要表現(xiàn)為封鎖地區(qū)市場、禁止其他商品進入、限定企業(yè)交易、設立行政公司等。反過來行政壟斷的形成又進一步破壞我國市場經(jīng)濟秩序，損害中小企業(yè)利益，阻礙良性市場競爭，同時還會滋生腐敗。綜上所述，行政壟斷在我國不僅有著極大的危害性，而且是我國法律規(guī)制的一個難點。
一、行政壟斷的定義
對于行政壟斷的內涵我國學者都做過不同的解釋。王保樹教授就曾經(jīng)對這些定義做過精辟地概括，行政壟斷的概念在學界有五種不同的理解：“一曰:行政壟斷是通過行政手段和具有嚴格等級制的行政組織維持的壟斷。二曰:行政壟斷是憑借行政權力而形成的壟斷。三曰:行政壟斷是指國家經(jīng)濟主管部門和地方政府濫用行政權，排除、限制或妨礙企業(yè)之間的合法競爭。四曰:行政壟斷是行政權力加市場力量而形成的特殊壟斷。五曰:行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權力限制正當競爭”。1這五種理解有的是強調行政主體，有的強調濫用行政權力，有的強調造成的限制競爭的狀態(tài)，有的強調行為目的，這些都在一定意義上表現(xiàn)出了某些合理性。因此可以大致將行政壟斷定義為行政主體濫用其行政權力限制市場正常競爭的行為。
二、行政法規(guī)制行政壟斷的特點
1、行政法規(guī)制行政主體，防止濫用權力
行政法以行政關系為調整對象，規(guī)制的是行政主體的行政行為。由于行政關系過于廣泛，很難以統(tǒng)一的規(guī)范加以調整，并且部分行政關系穩(wěn)定性低，變動性大，也不宜由統(tǒng)一法典進行規(guī)定，行政法在形式上并沒有一部集基本規(guī)范為一體的統(tǒng)一法典。2因此不便在散落的法律規(guī)范中對行政壟斷進行明確規(guī)定，并且行政法主要是對行政主體進行規(guī)范，在法律規(guī)定之外進行行政行為就是非法的、被禁止的，因此也不會出現(xiàn)明確禁止行政壟斷的字眼。我國實行的是以行政為中心的體制，行政權“一權獨大”的現(xiàn)象是造成行政壟斷滋生和蔓延的根本原因之一。3我國行政壟斷的根除也有賴于思想傳統(tǒng)、行政體制、社會運作方式的轉變。
2、行政法賦予行政主體自由裁量權，主要依靠行政機關自我約束
行政法是以賦權、控權為核心的，一方面賦予行政主體行政管理的權力，此時各行政主體就成為了行政法的執(zhí)法主體。另一方面通過為權力設定界限，規(guī)定實施的程序，保證行政權力行使時的規(guī)范性。由此可見，行政法的執(zhí)法主體是行政機關，具有行政性。但是，對于行政壟斷，反壟斷法設立了專門的機構來規(guī)制，無疑是更有效的。行政法執(zhí)法主體就是各行政機關，雖然有相應的程序制度保障其規(guī)范行使，但在行政法賦予行政主體自由裁量權的情況下，更多的都是要依靠行政機關自我約束，才能實現(xiàn)行政法依法、合理行政的立法目標。雖然整個行政系統(tǒng)是縱向設置的，行政主體要接受其上級機關監(jiān)督管理，但是上級機關的監(jiān)督卻受到太多非法律因素的影響難以確保其公正性，對自己的下級機關難免不會出現(xiàn)照顧、偏私的情況。同時，行業(yè)行政壟斷就具有自上而下的特點，很有可能上級機關就是實施該壟斷的指示者。因此總的來說，行政法的實現(xiàn)除了司法途徑就只能依靠行政主體的自律了。反壟斷法的專門執(zhí)法機構雖然也具有行政機關的性質，但是多數(shù)國家都賦予其一定的司法權力，使其具有更大的權力，處于更權威的地位，使其能對行政壟斷居中裁判，在規(guī)制行政壟斷上取得更好的效果。
3、執(zhí)法手段
行政法的執(zhí)法主體對行政壟斷能采用的執(zhí)法手段主要有以下兩種：其一，為禁止行政主體對市場經(jīng)濟的不當干預行為而制定、頒布行政規(guī)范，即行使準立法權。其二，使違法的行政主體和實施行政壟斷的主要負責人員承擔行政責任，即行使行政制裁權。行政責任主要有通報批評、賠禮道歉承認錯誤、返還利益、恢復原狀、撤銷或糾正違法行政行為、宣布無效、行政賠償?shù)?。除此之外主要負責人員還要承擔賠償損失、行政處分、身份處分等責任。行政壟斷的決策與實施都是由具體的人員來操作的。因此這些人員應當對行政壟斷行為負責，并且多數(shù)情況下都是行政人員為了滿足自己的私益或小集團利益利用行政機關的名義實施的。因此對這些行政人員實行過錯追責制對減少行政壟斷有重大作用。在行政復議時，行政主體的上級機關同樣擁有與反壟斷法執(zhí)法機構相同的行政調查權、行政強制措施等行政權力，并且也能在審查之后作出撤銷或者維持行政行為、賠償相對人損失的裁決。
三、我國行政法規(guī)制行政壟斷的缺陷
行政法在規(guī)制行政壟斷上起到了一般法的作用，規(guī)范行政權力的運行，為反壟斷法規(guī)制行政壟斷掃清障礙，提供良好的執(zhí)法基礎，但我國行政法存在以下幾方面缺陷，使其不能很好地發(fā)揮效用。
1、過分依賴于行政主體的自律。行政法在行政體系內部設置了一個自律性的糾紛解決機制——行政復議機制，用過裁決行政行為的合法性、合理性。該機制雖然也能在一定程度上對行政壟斷起到約束作用，但是該復議機關從某種角度上來看卻不是中立的。法定的行政復議機關一般是作出被申請行政行為主體的上一級行政機關。復議機關雖然作為被申請復議行政機關的上級具有權威性，但卻會受到太多非法律因素的影響難以確保其公正性。
2、難以規(guī)制抽象壟斷。行政法最大的不足就在于相對人不能對抽象行政行為提起訴訟，對抽象性行行政斷沒有提供司法機關的救濟途徑，在司法方面無法起到規(guī)制抽象性行政壟斷的作用，而抽象性行政壟斷比具體性行政壟斷普遍、危害程度更大，更應當是規(guī)制重點。
3、訴訟主體具有局限性。司法訴訟是規(guī)制行政壟斷最有效的方式，但它不僅不能對抽象性行政壟斷進行審查，而且在訴訟主體方面也是具有局限性的。行政訴訟法第24條規(guī)定，能提起訴訟的只能是認為具體行政行為侵犯其合法權益的行政相對人。因此，能對行政壟斷提起訴訟的只能是與具體行政行為有直接的利害關系，但是行政壟斷并不一定是直接作用于受害人。在某些情況下，行政主體會濫用行政職權為要扶持的對象提供比其它主體更有利的條件，如對某公司設置單獨的優(yōu)惠政策，或者強制指定其它企業(yè)與該公司交易，從而排斥其它市場主體的競爭，使這些市場主體的利益間接受到損害。在社會公共利益以及國家利益因行政壟斷的實施受損而具體行政相對人利益沒有受損害的情況下，是無法通過行政訴訟對行政壟斷進行調整的。間接行政相對人在其競爭權以及經(jīng)濟利益受到損害的情況下無法提起訴訟，在社會公共利益、國家利益受到損害的情況下無人能提起訴訟，這將導致行政訴訟調整行政壟斷的作用受到很大的限制。
四、
1、完善行政程序制度。要建立規(guī)范的公正、依法行政的秩序必須將行政行為置于公眾的監(jiān)督之下，即將行政行為公開。其中聽證程序是最有效、最重要的制度。這此程序中受行政決定影響的相對人能向行政機關陳述意見，對不利于己的決定提交證據(jù)，進行抗辯，使利害關系人能夠行使其參與權、知情權與抗辯權，并且對行政行為進行有利監(jiān)督。雖然我國有越來越多的行政法規(guī)范將聽證程序納入其中，但是能夠進行聽證的行政行為范圍仍然較窄，沒有建立一套明確、具體的聽證制度，并且缺乏有效的制裁性措施，即沒有規(guī)定未進行聽證的法律后果。4這對行政行為的實施缺乏剛性約束。因此在今后的行政立法中，應將行政行為公開、聽證等程序制度化，并且明確規(guī)定未實施該程序的法律責任，如可宣告該行政行為無效等。
2、將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。依照行政訴訟法的規(guī)定，只有相對人只能針對具體行政行為提起行政訴訟，而抽象行政行為，相對人是不能提起行政訴訟的。從 實踐上看，抽象性行政壟斷比具體性行政壟斷更加普遍，危害更大，卻不能得到相應的司法救濟。所謂的司法審查是國家通過司法機關對行政機關行使行政權力的活動進行審查，對違法活動予以糾正，并對由此給公民、法人或其他 組織權益造成的損害給予相應補救的法律制度。5可見將抽象行政行為納入行政訴訟范圍不僅是規(guī)制行政壟斷的需要也是國際上通行的做法。
3、建立行政壟斷的公訴制度。在很多情況下，行政壟斷行為不僅損害了市場其它主體競爭權利與消費者選擇的權利，還可能會損害 社會公共利益與國家利益。在行政壟斷只損害了社會公共利益或國家利益而沒有損害具體的相對人利益的情況下，就形成了一個法律真空狀態(tài)，行政復議與行政訴訟的啟動都是需要具體相對人的 申請或起訴。這樣的行政壟斷就可以逃脫司法訴訟與行政復議的監(jiān)督。因此應建立行政壟斷的公訴制度，公訴機關可以由反壟斷執(zhí)法機構擔任。它不僅對行政壟斷具有調查權力、專業(yè)的審查知識，在訴訟中能夠更充分、更方便地提供證據(jù)論證行政壟斷的存在，除了在損害社會公共利益或國家利益而沒有具體受害者時，反壟斷法執(zhí)法機構能夠提起公訴，在以下兩種情況下，反壟斷法執(zhí)法機關也可以對行政壟斷提起公訴。一是相對人不敢或者無力對行政壟斷進行行政訴訟的情況，反壟斷法執(zhí)法機構可以幫助其起訴，保護受害者合法利益;二是在反壟斷主管機構依法下達禁止行政壟斷行為的命令之后，如實行行政壟斷的政府及其部門仍然置之不理時，反壟斷執(zhí)法機構也可向司法機關提起訴訟。6
結 語:
由于歷史原因，我國普遍存在行政權力過分干預市場的問題，多數(shù)情況下會造成限制市場競爭，產生行政壟斷。行政壟斷不僅是實現(xiàn)我國向市場 經(jīng)濟轉型的最大障礙，而且還會滋生貪污、腐敗，破壞廉潔、公正、合法行政的秩序。正是由于行政壟斷的破壞性之大，規(guī)制之難，我國學界對行政壟斷規(guī)制爭議一直不斷，但是最后反壟斷法還是以一章的篇幅對行政壟斷進行規(guī)定。學界對于行政壟斷的規(guī)制還是存在不同的聲音，有的認為行政壟斷是我國體制性產物應當由體制改革根除，有的認為應綜合運用 政治、法律、經(jīng)濟的手段治理，還有的認為應立法規(guī)制。前兩種觀點有一定的道理，但是都忽略了無論是體制改革、還是政策頒布、制度推行最后都離不開法律的監(jiān)督與強制力保障。雖然最后反壟斷法還是確立了對行政壟斷的規(guī)制，但并不意味著其它的法律如行政法對行政壟斷就無所作為。筆者認為行政法是反壟斷法的有效補充，但應完善相應程序和制度，通過對行政權力設置界限、相應的程序規(guī)范其行使，對行政壟斷行為進行預防，降低其發(fā)生率。
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