公共行政可概括為國家行政組織或公共行政組織在憲法和有關(guān)法律的規(guī)定范圍之內(nèi)對國家和社會公共事務(wù)的管理活動。這個定義包含著“、“管理什么”三個方面的含義。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：煙草系統(tǒng)公共行政管理相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!

　　煙草系統(tǒng)公共行政管理全文如下：

　　一、中國傳統(tǒng)官吏考核制度的啟迪

　?、俪倮舻目疾旆譃榭隙í勝p與否定懲罰兩方面。對京官的肯定獎賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對于如何確定等級，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標(biāo)準(zhǔn)有三:有清、有謹(jǐn)、有平;第二格“才”標(biāo)準(zhǔn)有二:有長，有平;第三格“政”的標(biāo)準(zhǔn)是有平、有勤;第四格“年”的標(biāo)準(zhǔn)包括有青、有壯、有康。守清、才長、政勤、年或青或壯或健為稱職，列為一等;守謹(jǐn)、才長、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職，列為二等。守謹(jǐn)、才平、政平，或者才長、政勤、守平為供職，列為三等。清朝對官吏的問責(zé)懲處以“六法”為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

　　“凡入于六法者，則劾”。六法，一曰不謹(jǐn)，二曰疲軟無為，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不謹(jǐn)者、疲軟無為者革職，浮躁者降三級調(diào)用，才力不及者降二級調(diào)用，年老，有疾者休致。當(dāng)然，清代也非常強調(diào)其他法律責(zé)任與績效問責(zé)的的分界，“凡官，貪者、酷者則特參，不入于六法”。亦即，對于官吏觸犯刑律的不法行為，不適用“六法”作為問責(zé)懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎賞及問責(zé)懲戒考核制度之基本指導(dǎo)思想重在“有功、有為”，其與現(xiàn)代公共行政問責(zé)的評價標(biāo)準(zhǔn)有差異，但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績效問責(zé)指導(dǎo)思想切合甚近。

　　二、公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)辨異

　　(一)公共行政行為被問責(zé)的基本標(biāo)準(zhǔn)變遷

　　1.秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責(zé)唯一尺度行政是面向未來以目標(biāo)為導(dǎo)向一系列的塑造活動，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動態(tài)行為。基于國家公共權(quán)力及社會組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當(dāng)與否判斷之最高標(biāo)準(zhǔn)在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當(dāng)性”與“合法律性”兩個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“正當(dāng)性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當(dāng)性”也不是一個大而無當(dāng)?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會規(guī)律兩個變量正相關(guān)。

　　“合法律性”是公共行政的特別強調(diào)的一個指標(biāo)，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當(dāng)性的行政結(jié)構(gòu)。”②無法律即無行政是法教義學(xué)立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護(hù)相對人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟學(xué)崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對于創(chuàng)造一個有活力、全面擔(dān)當(dāng)?shù)拇笳€是有所欠缺的。

　　2.福利國家理念下以“合理性”標(biāo)準(zhǔn)評價公共行政行為福利國家由英國W•坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟、充分就業(yè)、收入再分配和社會福利四個方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產(chǎn)生的負(fù)面社會影響。

　　福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團(tuán)主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動的邊界，社團(tuán)主義福利國家強調(diào)權(quán)利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應(yīng)該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標(biāo)準(zhǔn)評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的正確、適當(dāng)?shù)姆?wù)?；谏鲜鲛D(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。

　　在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當(dāng)性、法益相稱性三個標(biāo)準(zhǔn)予以權(quán)衡認(rèn)定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認(rèn)定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認(rèn)定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動動機不純正;實質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認(rèn)的道德準(zhǔn)則的行政行為。

　　3.新公共行政理念下強調(diào)公共行政行為的規(guī)范價值新公共行政認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立受益者導(dǎo)向的公共行政，公共行政的正當(dāng)性是建立在滿足相對人需求和利益的基礎(chǔ)之上的，因此，公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進(jìn)一般公共利益的實現(xiàn)之外，同時更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益保護(hù)。簡言之，公共行政就是要關(guān)注和致力于實現(xiàn)社會的公平和正義。

　　根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點，新時期的公共行政應(yīng)當(dāng)注重以下幾個方面的問題:

　　1、公共行政的研究重點應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的強調(diào)重視行政機關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;

　　2、公共行政應(yīng)當(dāng)從單純的重視效率和經(jīng)濟因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣墓胶驼x;

　　3、公共行政應(yīng)當(dāng)從過去的價值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價值和信仰問題;

　　4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點應(yīng)當(dāng)包括政府的倫理、誠信、責(zé)任等問題;5、有效的公共行政應(yīng)當(dāng)是在主動與參與的民眾意識的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會及民眾的質(zhì)疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學(xué)者和官方用來解釋公權(quán)力的運作，并且被視為有效制度設(shè)計之理論依據(jù)，但是，面對現(xiàn)代社會民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。

　　正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護(hù)現(xiàn)有的服務(wù)水準(zhǔn)下我們?nèi)绾位ㄙM最少(強調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進(jìn)社會的公平?正是社會和民眾對現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中，著名的西———瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學(xué)的經(jīng)驗理論，也就是能使公共行政學(xué)成為一門科學(xué)，沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價值問題，建立一個關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標(biāo)，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進(jìn)社會公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價值關(guān)懷。

　　(二)企業(yè)問責(zé)以崗位責(zé)任為基準(zhǔn)判斷職業(yè)行為的正當(dāng)性

　　“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動”。⑥企業(yè)治理的主要目標(biāo)之一就是為了提高企業(yè)的績效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人，財富增長是其首要目的?，F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會進(jìn)行許多重要的活動，“現(xiàn)代管理學(xué)之父”———法國學(xué)者法約爾認(rèn)為:管理活動是企業(yè)活動之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、保安、會計等活動一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動應(yīng)當(dāng)分開，獨立執(zhí)行。⑦正因為如此，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。

　　由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標(biāo)就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟效益的經(jīng)濟人，他們時刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財產(chǎn)增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當(dāng)然是經(jīng)濟誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員在對企業(yè)進(jìn)行管理時在本質(zhì)上要經(jīng)常考慮的也是財產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。⑧以財富最大化為目標(biāo)的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述;對目標(biāo)的實踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴(yán)格審查;以崗位責(zé)任為行為標(biāo)準(zhǔn)測量績效產(chǎn)出;強調(diào)經(jīng)濟誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動中，判斷職業(yè)行為是否正當(dāng)是以崗位責(zé)任為依托的，因為崗位責(zé)任是被分解了的企業(yè)目標(biāo)，是達(dá)致企業(yè)目標(biāo)的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責(zé)任是否恰當(dāng)、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)答案。

　　(三)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)差異比較

　　1.公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)指向?qū)ο蟛煌?/p>

　　(1)公共行政問責(zé)是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自律機制。什么是問責(zé)?

　　《聯(lián)合國反腐公約》表述“問責(zé)制”適用“account-ability”一詞，其形容詞形式為“accountable”?！杜＝蚝喢饔⒄Z詞典》(第九版)對“accountable”的解釋是:“responsible，requoredtoaccountforone'sconduct，”意思是指“在法律或者道義上應(yīng)負(fù)責(zé)任的，被要求對其性能更為負(fù)責(zé)任的”。⑨可見問責(zé)就是指追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任。歐文.E.休斯認(rèn)為:“責(zé)任制最基本的含義就是以其他人或者其他團(tuán)體名義行動的人要對該其他人或者團(tuán)體回報并對他們承擔(dān)責(zé)任。換句話說，這是一種委托人———代理人的關(guān)系。在這種關(guān)系中，代理人代表委托人的利益執(zhí)行任務(wù)并向委托人回報他們的完成情況。”⑩根據(jù)利益博弈理論，在等級制關(guān)系中或者在委托代理關(guān)系中必須建立一定類型的責(zé)任機制，以確保被授權(quán)人的行為最終符合授權(quán)人的期望。

　　公共行政問責(zé)是打造責(zé)任政府的基本手段。責(zé)任政府，是指政府只有在真正履行其責(zé)任時才是合法的政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排。○11作為民主政治時代的產(chǎn)物，責(zé)任政府是一種最基本的民主政治價值理念，責(zé)任政府的理念要求現(xiàn)代政府必須做到:1.積極回應(yīng)社會和民眾的要求并盡可能加以滿足;2.必須積極履行其社會義務(wù)和職責(zé);3.必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績效責(zé)任、倫理責(zé)任和必要的說明解釋責(zé)任。作為一種對政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排，責(zé)任政府就意味著要有確保政府責(zé)任實現(xiàn)的控制機制，這一機制應(yīng)當(dāng)包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責(zé)任控制機制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責(zé)也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。

　　(2)企業(yè)問責(zé)強調(diào)行政崗位自律，更強調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責(zé)任。

　　企業(yè)問責(zé)是指除代表國家公權(quán)力及社會組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對企業(yè)在崗人員在其工作職責(zé)范圍內(nèi)，因不適當(dāng)履行職責(zé)或者不適當(dāng)作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度。企業(yè)管理活動中引入問責(zé)制，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化企業(yè)實現(xiàn)整體性目標(biāo)，是十分有益的。

　　第一，企業(yè)可以利用“問責(zé)制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風(fēng)，增強責(zé)任感。

　　第二，可以使企業(yè)管理更加的科學(xué)、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責(zé)任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當(dāng)性有利于防止追究責(zé)任的隨意性，無邊無際的散漫化。

　　第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責(zé)制，無論是廠長經(jīng)理，還是普通職工，都會更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責(zé)雖然也強調(diào)對企業(yè)的行政管理崗位問責(zé)，但更強調(diào)對企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)。因為崗位責(zé)任是分解了的企業(yè)目標(biāo)，企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責(zé)任是否得到了切實履行。強調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團(tuán)隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責(zé)任意識有利于消除職工作為個體經(jīng)濟人產(chǎn)生搭便車、機會主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責(zé)機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀(jì)律的思考”和“有責(zé)任的思考”慎獨慎微的常態(tài)思維習(xí)慣。

　　2.啟動公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的前提不同

　　企業(yè)問責(zé)是典型的績效問責(zé)，它強調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責(zé)機制屬于標(biāo)桿管理的一個環(huán)節(jié)，標(biāo)桿是組織體基于行業(yè)特點、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準(zhǔn)。而公共行政問責(zé)雖然也強調(diào)要提高績效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進(jìn)行時，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進(jìn)社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)前提不一樣。企業(yè)問責(zé)的實質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當(dāng)而導(dǎo)致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財產(chǎn)減少而啟動的問責(zé)。而行政問責(zé)的實質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導(dǎo)致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責(zé)。

　　所以，第一，公共行政問責(zé)的發(fā)動動機較多是因為損害了相對人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責(zé)更多是因為職工職業(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。

　　第二，企業(yè)問責(zé)中的被問責(zé)行為評價標(biāo)準(zhǔn)非常明確、清晰，即崗位責(zé)任;公共行政中被問責(zé)的行為有時可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標(biāo)準(zhǔn)。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴(yán)重失當(dāng)而被問責(zé)，但企業(yè)問責(zé)在所不問。綜上，公共行政問責(zé)啟動的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的問責(zé)依據(jù)有差異

　　企業(yè)的問責(zé)機制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責(zé)，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責(zé)機制，異體問責(zé)機制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責(zé)，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責(zé)任”、“違紀(jì)責(zé)任”的管理機制。它以“崗位責(zé)任”作為基點，通過問責(zé)制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因為如此，公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)所依據(jù)的規(guī)范不同，對于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。

　　從這個方面而言，企業(yè)問責(zé)更加強調(diào)合理性，即只要問責(zé)依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責(zé)則不同，合法性是進(jìn)行行政問責(zé)的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強調(diào)問責(zé)的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責(zé)的合理合法。因為二者在提供服務(wù)時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責(zé)上會有嚴(yán)格的明文規(guī)定，因為政府必須保證服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴(yán)格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因為企業(yè)的服務(wù)對象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時有較強承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績效增長將遠(yuǎn)大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。

　　三、“局司合一”的煙草公司適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

　　(一)煙草公司政企一體的特點

　　“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。第一，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進(jìn)行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責(zé)任。

　　(二)“局司合一”情形下適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

　　煙草系統(tǒng)實行“局司合一”，公司既是企業(yè)實體，也根據(jù)法律授權(quán)在煙草專賣事項上享有公共行政管理職權(quán)。這種組織特征決定了問責(zé)機制必須根據(jù)不同的管理事項采用不同的問責(zé)價值取向:作為企業(yè)實體，其面對的是“顧客”，采用績效問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，績效問責(zé)的焦點在于獲取結(jié)果而非遵循程序;在煙草專賣事項上作為具有行政主體資格的公權(quán)力享有者，其相對人是公民、法人其他組織，其首要標(biāo)準(zhǔn)采用合法性問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，合法性問責(zé)關(guān)注相對人程序權(quán)利與實體權(quán)利的嚴(yán)格保障。不

　　管煙草公司內(nèi)部人員如何流動，如果關(guān)涉相對人的合法權(quán)益，且屬于執(zhí)行煙草專賣的公共行政管理行為，只要該公共行政管理行為存在合法性瑕疵、或者行政行為不合理、或者行政管理行為有悖于社會正義的實現(xiàn)，就能對該類公共行政管理行為啟動問責(zé)。對于煙草公司企業(yè)的管理活動，只有在公司人員的職業(yè)行為沒有正確、適當(dāng)履行崗位責(zé)任時，才能啟動問責(zé)，從這個意義上說，公共行政啟動問責(zé)的起點要比私行政啟動問責(zé)低得多。也正是如此，執(zhí)行煙草專賣公共管理行為的公司職員除了要履行好企業(yè)崗位責(zé)任之外，更要以公共行政行為標(biāo)準(zhǔn)純潔自己的行為。