公共行政的含義包括： 首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構(gòu)，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構(gòu)。 其次，這一活動的客體是社會公共事務(wù)，與管理社會公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會公共權(quán)威的機構(gòu)，而這一機構(gòu)在現(xiàn)代社會中非政府莫屬。 第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準備的：大學(xué)生價值理念公共行政相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!

　　價值理念公共行政論文全文如下：

　　任何時代的公共行政都必定是在一定的價值理念的指導(dǎo)和規(guī)范下展開的，公共行政也不可能“價值中立”。那么，當代公共行政的價值理念主要有哪些?西方傳統(tǒng)行政學(xué)曾以“效率”為主要價值理念，“新公共行政學(xué)”強調(diào)的“社會公平”也是公共行政的主要價值理念，而“新公共管理理論”又進一步將“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加為公共行政的主要價值理念。

　　我國公共行政學(xué)界近年來對公共行政價值理念問題也頗為關(guān)注，“中國行政管理學(xué)會”2012年在湖南湘潭召開的“第八屆行政哲學(xué)研討會”的主題即“社會主義核心價值觀與行政價值”。與會學(xué)者中有人強調(diào)“正義是公共行政應(yīng)然的、核心的價值”，“當代公共行政倫理基本的價值理念”有“公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、自律寬容等。”這些認識和概括無疑揭示了當代公共行政價值理念的基本內(nèi)涵，但似乎還不夠系統(tǒng)完整，解說也不夠充分。筆者認為，當代公共行政的主要價值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個方面，并作如下說明，以就教于同仁。

　　一、以人為本

　　所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的“人”這個概念主要是相對于“神”和“物”而言的，“本”則主要是相對于“末”而言的。所以，“以人為本”也就是說，與“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對或防止人們在決策或行動中，因為“神”或因為“物”而輕視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進一步強調(diào)，“以人為本”所謂的“人”，是指“每一個人”，而不是指某個人或少數(shù)人，不是個人主義或利己主義的“人”;是全面發(fā)展的人，而不是片面的、“單向度”的人。

　　人的生存與發(fā)展無疑離不開世界萬物，物的有無成廢、物的存在和運動的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因為對物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應(yīng)該反對了，就應(yīng)該強調(diào)“以人為本”。這也就是說，物很重要，但在人與物的關(guān)系中，以物與人相比較，則人為本，物為末。“神”是由人創(chuàng)造、設(shè)想出來的，神并不存在。人因為對其所經(jīng)驗到的許多現(xiàn)象無法確切解釋，或無法有效控制，所以設(shè)想有“神”。“神”無所不在、無所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信“神”，對人而言是一種安慰，可以使人們在困難、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。

　　同時，也因為相信“神”而為人的行為樹立了一個監(jiān)督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說，“神”的“存在”是有積極意義的。但是，“神”畢竟是由人設(shè)想出來的，而并非真實存在，因此，“神”的作用和意義其實又是非常有限的。如果人們將自身的命運完全托付給“神”，完全成為“神”的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險的。

　　因此，我們要強調(diào)“以人為本”。“以人為本”是一種極具普遍性的價值理念，它對所有人的所有行為都具有指導(dǎo)和規(guī)范意義。但它尤其是公共行政領(lǐng)域的最重要的(或首要的)價值理念，因為公共行政涉及的是公共利益和公共事務(wù)，涉及社會中每一個成員的利害禍福。如果一個社會的公共行政“目中無人”，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因為在公共行政過程中，更多地要涉及人與“物”的關(guān)系、人與“神”的關(guān)系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關(guān)系中迷失方向，所以更應(yīng)該強調(diào)“以人為本”。“以人為本”的思想理念可謂源遠流長。

　　我國春秋戰(zhàn)國時期的管子即曾明確提出“以人為本”?！墩撜Z》也曾記載，孔子從朝廷回來，得知馬棚失火，只問了“傷人呼?”不問馬(《論語•鄉(xiāng)黨》)。說明孔子實際奉行以人為本的理念。西方近代史上的“人本主義”和“人類中心主義”更是強調(diào)以人為本，要求承認人的價值和尊嚴，以人為萬物的尺度，以人類的生存和發(fā)展為最高目標①。馬克思主義的思想體系中也包含有“以人為本”的思想。馬克思曾說:“專制政體的原則總的來說就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”[3]411，“這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界”，世界于是成為“庸人的世界”，成為“政治動物的世界”。

　　中國共產(chǎn)黨人對馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”;2007年10月，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會“報告”中提出:“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本……”，強調(diào)“必須堅持以人為本”。十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，而“以人為本”也正式明確為中國共產(chǎn)黨的最重要的執(zhí)政理念。

　　二、公共利益

　　“以人為本”實質(zhì)上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無非為了實現(xiàn)人的利益，亦即為了創(chuàng)造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價值理念，也就必然以實現(xiàn)人的利益為根本目標。但是，公共行政不可能、不必要、也不應(yīng)該以人的全方面的利益為目標，而只可能、只需要、只應(yīng)該以其中的“公共利益”為目標。所以，公共利益是公共行政的僅次于“以人為本”的重要價值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說，滿足人的需要的、具有非競爭性和非排他性特征的事物、條件和資源。

　　公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為“私人利益”。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關(guān)，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關(guān)。人是群居的、社會性的動物，但同時又以獨立的個體的形式而存在。作為獨立的個體，人不僅能夠意識到自己的獨立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強烈沖動。這種沖動最終表現(xiàn)為對外在對象(即事物、條件、資源)的改造和占有。但也正是在對外在對象的改造和占有的過程中，人們意識到了個人力量的不足或者獨立占有的不可能性，意識到了聯(lián)合起來的群體力量的優(yōu)勢以及以群體形式占有的合理性，因此，獨立的個體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會。

　　人類社會形成了，人類在漫長的社會生活中獲得了“社會性”本質(zhì)，但其社會性本質(zhì)并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個體性和獨立性。相反，人的社會性本質(zhì)總是以人的個體性和獨立性為前提和基礎(chǔ)。這樣，人的社會性與人的個體性在現(xiàn)實生活中結(jié)成了一幅“對子”，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯(lián)系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因為“利益”。因為“公共利益”，人們結(jié)成了社會;因為“私人利益”，處身于社會中的人們又千方百計地尋求獨立和自由。這也就是說，因為人有社會性和個體性，也就必然有或者說必須有公共利益和私人利益的區(qū)分，沒有公共利益不能實現(xiàn)人的社會性，沒有私人利益則不能實現(xiàn)人的個體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的“競爭性”與“非競爭性”、“排他性”與“非排他性”特征而言的。

　　所謂競爭性與非競爭性，是指“物”被人消費時是否因分享者人數(shù)的增加而明顯減少人均消費的份額，或者是否因分享者人數(shù)的增加而導(dǎo)致成本的增長。是，則該物是一種具有競爭性的物品;否，則該物是一種具有非競爭性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費時能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費巨大成本。能不花費巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。

　　物品的競爭性與非競爭性、排他性與非排他性特征是由經(jīng)濟學(xué)家們歸納出來的，他們發(fā)現(xiàn)公共物品是一種具有非競爭性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競爭性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區(qū)分是與公共利益和私人利益的區(qū)分相對應(yīng)的，物品和利益都是指滿足人的需要的對象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說，公共利益之所以是公共利益是因為它作為滿足人的需要的對象是一種公共物品，是一種具有非競爭性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因為它作為一種滿足人的需要的對象是一種私人物品，是一種具有競爭性和排他性的物品。

　　人性和物性實際上也是聯(lián)系在一起的，是相互映照的，沒有人的社會性與個體性的區(qū)別，物的公共性與私人性的區(qū)分就沒有意義、沒有必要;而沒有物的公共性與私人性的不同，則人的社會性與個體性區(qū)分也沒有意義、沒有價值。正是因為有人性的社會性與個體性的區(qū)分和物性的公共性與私人性的區(qū)分這兩方面的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的“客觀因素”的存在，所以，人類不得不將其利益區(qū)分為公共利益和私人利益。

　　公共利益之所以是公共行政的重要價值理念，這是因為公共利益只能夠通過公共行政的途徑實現(xiàn)，而公共行政也正是因為公共利益而產(chǎn)生的，沒有公共利益，公共行政將失去其存在的必要性和合理性。關(guān)于公共利益只能通過公共行政的途徑實現(xiàn)這一問題，英國哲學(xué)家休謨(1771—1776年)在其《人性論》(1739—1740年)一書中即有討論和回答。休謨從人的自利性出發(fā)，證明個人不可能解決公共利益的提供問題。他舉例說，兩個鄰人可能同意在共有的草地上排水，因為他們?nèi)菀琢私獗舜说囊鈭D，也會理解到自己不參加的直接后果是放棄整個計劃，但是誰也不能指望成千上萬的人能夠在“共有的草地”上采取這樣的一致行動。

　　因為人人都傾向于找借口逃避出錢出力，都希望別人來承擔全部責任。但是，政治社會能對這種缺憾予以補救，在政府的管理下，“橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運河挖掘了，艦隊裝備了，軍隊訓(xùn)練了。”[4]經(jīng)濟學(xué)家亞當•斯密在《國富論》(1776年)一書中表達了與休謨類似的思想。約翰•斯圖亞特•穆勒在其名著《政治經(jīng)濟學(xué)原理及其在社會哲學(xué)上的應(yīng)用》(1848年)中，對為什么必須由政府提供某些服務(wù)做了進一步的論證。他舉了燈塔的例子來說明，他認為像燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費，以補償建造費用并有所獲利。解決的辦法只能是，由政府采用收稅的辦法建造或提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務(wù)，只能由政府來提供。

　　穆勒所謂“收費困難的物品或服務(wù)”，即我們今天所謂的公共物品或公共服務(wù)，亦即公共利益。正式提出并嚴格定義“公共物品”概念的當代福利經(jīng)濟學(xué)代表人物之一P.薩繆爾森，他于1954年在《經(jīng)濟學(xué)與統(tǒng)計學(xué)評論》雜志上發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，歸納了公共物品在消費中的兩個本質(zhì)特征:非排他性和非競爭性，并同時強調(diào)，公共物品要求“集體行動”，而私人物品可以由“市場”提供。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》在定義公共物品時也強調(diào)公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。

　　這些特征使得對公共物品的收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”關(guān)于公共行政以公共利益為其產(chǎn)生和存在的理由這一問題，恩格斯曾有過討論和說明。在《反杜林論》一書中恩格斯指出，在所有的原始農(nóng)業(yè)公社中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護這種共同利益的工作，雖然是在全社會的監(jiān)督之下，卻不能由個別成員來擔當:如解決爭端;制止個別人越權(quán);監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方;最后，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能。這樣的職能，在任何時候的原始公社中，例如在最古老的德意志的馬爾克公社中，甚至在今天的印度，還可以看到。這些職位被賦予了某種全權(quán)，這是國家權(quán)力的萌芽。”恩格斯在這里要說明的是，國家權(quán)力萌芽于維護共同利益的需要。

　　共同利益“一開始就存在著”。因為有共同利益的存在，所以需要有“維護共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由個別成員來擔當”，需要有一個類似于政府的公共組織來擔當。有公共組織就需要有公共權(quán)力，這種原始社會的管理公共事務(wù)的權(quán)力就成為國家權(quán)力的萌芽。這也就是說，公共組織、公共權(quán)力、公共事務(wù)以及公共行政都起源于維護社會共同利益的必要。在《論住宅問題》中，恩格斯再次從社會生產(chǎn)和交換的需要的角度，論述了作為公共管理主體的國家的起源。他說:“在社會發(fā)展的某個很早的階段，產(chǎn)生了這樣一個需要:把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個共同規(guī)則概括起來，設(shè)法使個人服從生產(chǎn)和交換的一般條件，這個規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護法律為職責的權(quán)力———公共權(quán)力，即國家。”

　　在人類社會中，先表現(xiàn)為習(xí)慣后成為法律的“共同規(guī)則”不是憑空產(chǎn)生的，正是因為人類在“每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為”中有共同利益的存在，才產(chǎn)生了對于共同規(guī)則的需要。而共同規(guī)則的產(chǎn)生不僅必然產(chǎn)生維護共同規(guī)則的“公共權(quán)力”，而且必然產(chǎn)生一種行使公共權(quán)力的公共組織以及公共管理的行為和過程。

　　三、行政效率

　　所謂行政效率，是指行政管理的成果、效益與行政組織和行政人員從事行政管理工作所投入和消耗的各種資源的比值。體現(xiàn)行政效率的因素有兩個:(1)行政管理的成果、效益，即行政產(chǎn)出;(2)行政管理工作投入和消耗的各種資源，即行政成本。行政效率的高低與行政產(chǎn)出成正比，與行政成本成反比。行政效率作為一種價值理念，意味著要以較低的行政成本獲得較高的行政產(chǎn)出。人們追求自身利益的實現(xiàn)，必然講求效率，因為只有高效率，才能更充分地實現(xiàn)自身的利益。公共行政追求公共利益的實現(xiàn)，無疑也應(yīng)該講究行政效率，因為支撐行政組織和行政行為的各種資源，包括人力、物力、財力、時間、空間等，都是有限的，只有以較高的行政效率才能更充分地實現(xiàn)公共利益。所以，行政效率無疑是公共行政的極重要的價值理念

　　。(公共)行政學(xué)的創(chuàng)始人伍德羅•威爾遜早在1885年即提出“提高政府效率”的主張[8]，1887年威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中再次強調(diào)提高行政效率是行政學(xué)研究的根本任務(wù)之一。威爾遜之后，西方行政學(xué)家在思考行政管理實踐時，盡管各自的理論思路大相徑庭，但都始終以如何提高行政效率為基本宗旨。我國改革開放以來的行政管理實踐以及行政管理的理論研究，也將行政效率奉為最重要的目標和尺度。20世紀80年代初，深圳特區(qū)建設(shè)中喊出了“時間就是金錢，效率就是生命”的口號，這一口號很快獲得了廣泛的認同，效率理念深入人心。1993年中共十四屆三中全會提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，甚至將“效率”置于“公平”之前，這充分說明中國共產(chǎn)黨乃至于廣大人民深刻認識到效率的重要意義。

　　我國建國以來特別是改革開放以來歷次行政改革所強調(diào)的“精簡機構(gòu)”、“轉(zhuǎn)變職能”，以及黨和政府反腐倡廉的種種舉措，也都體現(xiàn)了我們對于行政效率的追求。那么，如何才能提高(公共)行政效率?一般來說，可以從以下三個方面來認識:

　　1.行政效率是由行政組織和行政人員創(chuàng)造的。行政產(chǎn)出是行政組織和行政人員的行政管理工作的結(jié)果，而行政成本是行政組織和行政人員在行政管理工作中消耗的各種資源。因此，行政組織和行政人員無疑是影響行政效率的重要因素。實踐證明，行政組織結(jié)構(gòu)合理，行政人員素質(zhì)優(yōu)良是確保行政高效率的前提條件。行政組織結(jié)構(gòu)合理，主要體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分、工作流程、行為規(guī)范等方面，行政人員素質(zhì)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)能力、道德修養(yǎng)、身體健康等方面。行政效率低往往是因為行政組織結(jié)構(gòu)不合理，如機構(gòu)龐大、機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責不明、紀律制度不健全、工作流程繁瑣混亂等;因為行政人員素質(zhì)偏低，如貪污受賄、鋪張浪費、自由散漫、不學(xué)無術(shù)等。

　　2.行政效率是對公眾而言的，它不是盲目的，行政產(chǎn)出不是越多越好，行政投入也不是越少越好。行政產(chǎn)出必須符合公眾的需要，能滿足公眾的需要，讓公眾感到滿意，才有意義，才有效率可言。而行政投入則應(yīng)根據(jù)必要的、合理的、公眾期望的行政產(chǎn)出而定。關(guān)于公眾的需要我們又應(yīng)當注意:(1)不是所有的公眾需要都要求通過公共行政的途徑滿足，只有“公共需要”(公共利益、公共物品)才要求行政組織和行政人員提供滿足，私人需要可以通過市場來滿足;(2)公共需要不是絕對的、一成不變的，而往往因時間、地域、情境的不同而有所不同;(3)公共需要的滿足有一個合理的“度”，適度即好，而過猶不及。這也就是說，行政產(chǎn)出必須以公共需要為目標，以公共需要的適度滿足為尺度，行政產(chǎn)出不符合公共需要、行政產(chǎn)出不足與行政產(chǎn)出有余都將導(dǎo)致行政的低效率。

　　3.行政產(chǎn)出即行政管理的成果和效益，不能短期化和片面化，因為行政行為的影響是廣泛而深遠的。當我們核算行政效率時，不僅要考慮直接的、眼前的成果和效益，還要考慮行政行為帶來的長遠的、間接的成果和效益;不僅要考慮行政行為的積極的、正面的成果和效益，還要考慮其消極成果和負面效應(yīng)。只有這樣，我們的行政效率理念才是深刻而全面的，才是接近真理的。

　　四、公平正義

　　公平正義是人類文明的重要標志，是衡量一個國家或社會文明發(fā)展的標準。社會和諧、人際和睦，無疑以公平正義為重要條件。而公平正義的創(chuàng)造和維持離不開公共權(quán)威，離不開公共行政。如果以政府為核心的公共組織及其公共行政不能倡導(dǎo)公平正義、不能奉行公平正義、不能主持公平正義，國家和社會就不會有公平正義。公共行政要做到“以人為本”，要以較高的“行政效率”實現(xiàn)“公共利益”，也必須倡導(dǎo)、奉行、主持公平正義。正如胡錦濤2006年在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上的講話中所指出的:“只有切實維護和實現(xiàn)社會公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關(guān)系才能和諧，人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來”。所以，公共行政也必須以公平正義為目的和尺度，公平正義是公共行政價值理念中的重要內(nèi)容。

　　公平正義，即公平和正義，與所謂公正、公道也具有基本相同的含義。公平正義，從根本上講，是指人類在社會交往和社會運作過程中平等、合理地對權(quán)利與義務(wù)、利益與損害進行分配、交換(包括回報與報復(fù))的理念與行為。公平正義是存在于人類社會的一種現(xiàn)象，只有在人的社會生活中才有所謂公平正義問題。人們在社會生活中必然與他人交往、與他人合作，從而必然與他人劃分或交換利益，或者分擔損失，或者必須回報他人的幫助、恩惠，甚至要報復(fù)他人有意、無意的傷害。這是因為，一方面財富是相對匱乏的，另一方面人性中存在自利的傾向，人的慷慨是有限的。所以，在人的世界里存在利害關(guān)系，存在“恩怨情仇”。這是社會生活所不能擺脫的，但又必須“擺平”。如果不能有效地“擺平”，則可能導(dǎo)致社會的離散和痛苦。

　　如何“擺平”?只有依靠“公平正義”。公平正義在擺平利害關(guān)系以及恩怨情仇的過程中所表現(xiàn)出來的最本質(zhì)的特征是平等與合理。所謂平等，即:

　　(1)在人際交往中，尊重、尊敬他人，承認他人為人，承認他人與自己享有同樣的權(quán)利和尊嚴;

　　(2)在利益交換中，以等量的價值相交換，以等量的損失、傷害相償還;

　　(3)在社會分配中，一視同仁，給每個人以同樣的權(quán)利與義務(wù)，或等量的利益與損失。

　　所謂合理，即合乎理性，合乎客觀規(guī)律，亦即合乎真理?？陀^規(guī)律是人們行為所不能違背的，但人們只有通過理性才能真正認識客觀規(guī)律。感覺、情緒等非理性因素還不足以幫助人們正確認識客觀規(guī)律。

　　所以，人們崇尚理性，為人處事講究“合理”。擺平利害關(guān)系、“恩怨情仇”最重要的原則是平等，沒有平等決不可能有公平正義。但一味的平等、絕對的平等并不一定能給人們的社會生活帶來最好的結(jié)果，而不平等常常是不可避免的。因此，在人類公平正義的理念和行為中也允許有“不平等”的存在。但不平等只是“例外”的情況，它的存在是有條件的，它的存在必須“合理”。人類有關(guān)公平正義的觀念具有悠久的歷史，不同時代人們所主張的公平正義的具體內(nèi)容是有所不同的。但是，可以說，所有的公平正義觀都具有“平等”與“合理”的內(nèi)涵，都無非要求用平等、合理的原則來處理人與人之間的利害關(guān)系。西方古希臘時代最偉大的哲學(xué)家、思想家柏拉圖(約前427年—347年)曾說:“正義就是給每個人以恰如其分的報答。”7對于什么是“恰如其分的報答”，柏拉圖進一步解釋說:“就是‘把善給予友人，把惡給予敵人’。”

　　8“假使朋友真是好人，當待之以善，假如敵人真是壞人，當待之以惡，這才算是正義。”13柏拉圖的學(xué)生亞里士多德(前384年—前322年)在討論公正到底是一種怎樣的交換或回報行為時曾明確說:是具有均等、相等、平等、比例性質(zhì)的那種回報或交換行為[10]。羅馬帝國時期著名的法學(xué)家、曾擔任過羅馬皇帝的查士丁尼(約483年—565年)認為:“正義是給予每個人他應(yīng)得的部分的這種堅定而恒久的愿望。”[11]歐洲中世紀著名的經(jīng)院哲學(xué)家托馬斯•阿奎那也認為正義在于在各種活動之間規(guī)定一種適當?shù)谋壤?，把各人?yīng)得的東西歸于各人。他說:“神由于實施管理和指導(dǎo)，把各人應(yīng)得的東西歸于各人”[12]139，“公理或正義全在于某一內(nèi)在活動與另一內(nèi)在活動之間按照某種平等關(guān)系能有適當?shù)谋壤?rdquo;[12]138。

　　顯然，這些偉大的思想家們所理解的公平正義都以“平等”、“合理”為其顯著特征。美國20世紀最著名的哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰•羅爾斯(JohnRawls，1921—)所理解和定義的正義也充分凸顯了平等與合理的特征。羅爾斯將正義概括為兩個基本原則:“第一個原則:每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等權(quán)利。第二個原則:社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益;并且(2)依系于地位和職位向所有人開放。”[13]羅爾斯兩個正義原則中的第一個原則被稱為“平等自由原則”，第二原則中的第一方面被稱為“差別原則”，第二方面被稱為“機會公平原則”。

　　羅爾斯強調(diào)第一個原則優(yōu)先于第二個原則，而第二個原則中機會公平原則又優(yōu)先于差別原則。羅爾斯正義原則的要義是平等地分配各種基本權(quán)利和義務(wù)，同時盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益和負擔，并且堅持各種職位平等地向所有人開放，在這樣做以后還不得不對有些利益或價值進行不平等分配的話，則要求這種不平等分配能夠給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益。這也就是說，羅爾斯“正義”的基調(diào)是平等，同時承認和允許不平等的存在，但不平等必須合理，即有利于每一個人尤其是最少受惠者。我國傳統(tǒng)思想中不乏公平正義觀念，如“天下為公”的大同理想，“不患寡而患不均”的平等追求，“己所不欲，勿施于人”的仁愛精神，“守和執(zhí)中”的和諧意識，等等。而這些觀念中，也同樣呈現(xiàn)出“平等”與“合理”的特征。

　　五、民主法治

　　公共行政的根本目的是要以較高的效率實現(xiàn)人類社會的公共利益，實現(xiàn)人類社會的公平正義，為公民(眾)服務(wù)。但是，行政組織以及行政人員在(公共)行政過程中，極有可能偏離“以人為本”、“公共利益”、“行政效率”和“公平正義”的要求，極有可能利用行政權(quán)力(公共權(quán)力)侵害公民權(quán)利，謀取私利，為個人服務(wù)、為少數(shù)人服務(wù)。為了防止這種情況的發(fā)生，必然要求公共行政行為，尤其是重大的行政決策行為，必須充分尊重公眾意志，必須公開透明，接受公眾監(jiān)督，必須置于代表公民意志的憲法和法律的約束之下。因此，民主法治是公共行政價值理念中不可忽視的重要理念。

　　所謂民主，即“人民當家作主”。它本質(zhì)上是指一種統(tǒng)治或管理的方式，是指人民或者說公民實際掌握著對自己的事務(wù)以及公共事務(wù)的抉擇權(quán)。它作為一種重要的行政價值理念，強調(diào)保護公民基本權(quán)利、保護公民的自由、保護公民的根本利益，強調(diào)公民對政治、對行政的監(jiān)督和參與，反對政府的專制獨裁。但在不同的歷史時期，民主的具體內(nèi)涵又有所不同。民主(Democracy)一詞最早出現(xiàn)在希臘文中，意思是指“民眾統(tǒng)治”或“民眾治理”。作為一種政治制度，它曾在古希臘羅馬時期的城邦社會中存在過，主要體現(xiàn)為一種由全體奴隸主、貴族和自由民按其大多數(shù)人的意志治理城邦國家的政治制度。古希臘羅馬的城邦制度規(guī)定，公民大會為城邦的最高權(quán)力機關(guān)，并設(shè)有議會和民眾法庭等。曾在雅典城邦當政的大政治家伯利克里稱自己的制度是一種“民主政治”。他說:“它之所以被稱為民主政治，是因為政權(quán)掌握在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中。在解決私人爭執(zhí)的時候，每個人在法律面前是平等的。讓一個人優(yōu)先于他人而擔任公職的時候，所考慮的不是因為他是某一特殊階級的成員，而是他的真正才能。任何人，只要對國家有所貢獻，他絕不會因為貧窮而在政治上湮沒無聞”①。

　　近代西方國家的資產(chǎn)階級思想家對“民主”作了進一步的闡述。洛克、盧梭等理性主義啟蒙學(xué)者，以自然法為基礎(chǔ)，從政治哲學(xué)的高度對民主進行了思辨性闡釋。他們認為，民主如同自由、平等、博愛、幸福一樣，是合乎人的自然本性和社會的自然本質(zhì)的價值目標，同時又是實現(xiàn)其他價值目標的政治條件。在國家的政治生活中，民主體現(xiàn)為人民主權(quán)，體現(xiàn)為政府的合法性以獲得公民同意為基礎(chǔ)，人民享有各種神圣不可剝奪的天賦自然權(quán)利。杰弗遜、密爾等政治理論家，則注重于把民主規(guī)定為一種國家政治制度形態(tài)，即代議制或間接民主制。在這種政治制度中，人民以多數(shù)人同意為原則，選舉出代表組成政府，由政府代表人民行使國家權(quán)力，即由“全體人民或一大部分人民通過他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)。”[14]現(xiàn)代西方資產(chǎn)階級學(xué)者對“民主”的解釋趨于多樣化。有的學(xué)者把它看作是一種所有成年公民都可以廣泛分享參與決策機會的政治體系。有的學(xué)者把它規(guī)定為這樣一種政治制度:憲法規(guī)定了人民有權(quán)按期更換治理國家的官員，從而使人口中的最大多數(shù)能夠通過把政治職位給某個競爭者的辦法來影響重大的決策。還有學(xué)者把民主定義為一種政治方法或程序:“民主方法是達到政治決定的一種制度安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而獲得作出決定的權(quán)力。”[15]馬克思主義所理解的民主，是人民當家作主。

　　馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》一書中曾經(jīng)指出，君主主權(quán)和人民主權(quán)是兩個完全對立的概念，“在君主制中是國家制度的人民;在民主制中是人民的國家制度”。并說:“民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環(huán)節(jié)”“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度。”[16]281“人民是否有權(quán)來為自己建立新的國家制度呢?對這個問題的回答應(yīng)該是絕對肯定的，因為國家制度如果不再真正表現(xiàn)出人民的意志，那它就變成有名無實的東西了。”[16]316后來，馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的時候，在對“哥達綱領(lǐng)”進行批判的時候，都更為明確地表述了他關(guān)于民主是人民當權(quán)的觀點。

　　總之，在馬克思看來，真正的民主應(yīng)該是人民主權(quán)、人民意志的實現(xiàn)，是人民自己創(chuàng)造、自己建立、自己規(guī)定其國家制度，以及運用這種國家制度決定自己的事情。所謂法治，即依法而治，亦即常言的“依法治國”或“以法治國”。也就是說，國家管理或公共管理，必須以憲法和法律為準繩，必須奉行憲法和法律精神，憲法和法律在社會生活中具有最高權(quán)威并得到普遍的遵從。民主與法治聯(lián)系在一起，民主必然以法治為途徑，法治是民主的體現(xiàn)。所以，法治與民主一樣是行政的重要價值理念。

　　現(xiàn)代意義上的法治形成于西方，其思想淵源可以追溯到古希臘城邦民主制時期。亞里士多德第一次系統(tǒng)地提出了法治學(xué)說，他認為，“法治應(yīng)當包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[17]近代西方發(fā)展起來的“人民主權(quán)”、“三權(quán)分立”以及“人權(quán)保障”等思想，使西方法治精神體系得以完整確立。

　　關(guān)于法治的含義，英國著名法學(xué)家戴雪在其《英憲精義》一書中認為，法治實際上構(gòu)成了英國憲法的基本原理，它意味著:

　　(1)人民非依法定程序，并由普通法院證明其違法，否則不能遭受財產(chǎn)或人身方面的不利處罰。法治的要義是防止“人治政府”擁有“極武斷”和“極強奪”的權(quán)力。

　　(2)法律面前人人平等，即每一個英國人不論地位或階級，均在普通法律之下，均受普通法院的管轄。

　　(3)英憲是英國各法院由涉及私人權(quán)利的個案判決所得之結(jié)果，即英國憲法是法院保障人權(quán)的結(jié)果而非保障人權(quán)的來源。

　　英國行政法的創(chuàng)始人威廉•韋德在其后來成為英國行政法學(xué)的經(jīng)典之作的《行政法》中認為，“法治”概念包含以下四層含義:

　　(1)任何事件都必須依法而行;

　　(2)政府必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事;

　　(3)對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當由完全獨立于行政之外的法官裁決;

　　(4)法律必須平等地對待政府和公民。

　　我國法學(xué)學(xué)者梁治平在《新波斯人信札》一書中指出:“法治”是指在治國方式上奉行“以法治國”的準則，它意味著法律對社會的全面控制。在法治社會里，只有法才最有權(quán)威，一切機構(gòu)和個人都要受法律的約束，沒有任何個人或集團能夠凌駕于法律之上。政府必須依憲法和法律進行統(tǒng)治，所有國家機關(guān)和政黨都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不能有超越法律之上或法律之外的任何特權(quán)。政府對社會生活各個方面的管理，包括經(jīng)濟、政治、文化、教育、科學(xué)、技術(shù)、國防、環(huán)境以及對外關(guān)系，都要依據(jù)法治精神和法律規(guī)定去做。對于違反法律的行為，必須依法追究，給予懲處。

　　同時，法治原則不僅確認個人的公民權(quán)利和政治權(quán)利，而且要求建立使人格得以充分發(fā)展的社會、經(jīng)濟、教育和文化條件;不僅依法制止行政權(quán)的濫用，而且要使政府有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經(jīng)濟條件;不僅要確保司法獨立和律師業(yè)自由，而且要努力實現(xiàn)司法公正，執(zhí)法公平，嚴格依法辦事。

　　我們認為，所謂法治主要包含以下三個方面的基本內(nèi)容:

　　(1)以憲法和法律為最高權(quán)威。法治不僅意味著普通公民必須遵守憲法和法律，而且要求政府組織和行政人員只能在法定職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)。

　　(2)公共權(quán)力須積極關(guān)注和回應(yīng)民眾的需要，保障和促進民眾的利益。在現(xiàn)代法治國家中，公共權(quán)力的目的不再僅限于對社會的管理控制，還意味著其在公共管理活動中必須采取積極的姿態(tài)，主動了解人民的利益和需要，積極征求民眾的意愿，并對這些需求、意愿進行回應(yīng)和滿足。

　　(3)保障公民的基本人權(quán)。所謂人權(quán)，是指人人基于生存和發(fā)展所必需的自由、平等權(quán)利。公民的基本人權(quán)主要是指公民在生命、人身以及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面所應(yīng)該享有的自由平等權(quán)利。法治意味著，一方面通過憲法和法律對公民應(yīng)該享有的基本人權(quán)進行明確，將其設(shè)立為公共管理的理想和目標;另一方面，則要界定公共管理活動的范圍和尺度，以避免公共權(quán)力(行政權(quán)力)對公民基本人權(quán)的侵犯。