義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障論文(2)
義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障論文篇二
《試論農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革》
摘 要：筆者利用文獻(xiàn)檢索法、檔案查閱法等途徑，廣泛搜集、整理獲得大量祥實(shí)的資料，回顧農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制的歷史沿革;對(duì)“十一五”新機(jī)制改革進(jìn)行分析;對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革進(jìn)行探索。在此愿和教育界、經(jīng)濟(jì)界的工作者們共同探討。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育 經(jīng)費(fèi)保障 機(jī)制 改革
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革是繼全面取消農(nóng)業(yè)稅之后進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、貫徹對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民“多予、少取、放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”方針、維護(hù)和發(fā)展億萬農(nóng)民群眾的切身利益的重大舉措，為農(nóng)村義務(wù)教育注入了新的活力，得民心，順民意，是當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分，必將有力地促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展水平的全面提升乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。我們要不斷加深對(duì)改革重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)推進(jìn)改革的自覺性和責(zé)任感。
1.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制的歷史沿革
我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)總?cè)丝诘乃姆种陨?，農(nóng)村義務(wù)教育在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中占有極其重要的地位。我國(guó)有80%以上的小學(xué)和64%以上的初中設(shè)置在農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的重要作用。針對(duì)不同時(shí)期的特點(diǎn)，分析建國(guó)以來至改革前的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制的特征，不僅十分必要，也是歷史的必然。長(zhǎng)期以來，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主體是政府，財(cái)政撥款是教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，其歷史沿革經(jīng)歷了三個(gè)階段：
1.1 20世紀(jì)80年代以前施行“集中統(tǒng)一的農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金管理體制”。
自1949年新中國(guó)成立到1957年，我國(guó)實(shí)行的是集中統(tǒng)一的農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金管理體制。由于當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)力不足，從1957年以后，中央將基礎(chǔ)教育的管理權(quán)下放到地方，實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的基礎(chǔ)教育投資體制。地方政府同樣經(jīng)費(fèi)有限，結(jié)果只能爭(zhēng)取群眾支持。1962年，提出“全黨全民辦教育”的“兩條腿走路”的方針，采取“國(guó)家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)并舉，免費(fèi)教育與不免費(fèi)教育并舉”。事實(shí)上提出這個(gè)方針之前直到“”期間，政府財(cái)政主要用于負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的教育事業(yè)費(fèi)，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要由人民公社負(fù)擔(dān)，這些經(jīng)費(fèi)又多取之于農(nóng)民，農(nóng)村中小學(xué)是事實(shí)上的民辦學(xué)校。這一時(shí)期，普通中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)開支都按其行政隸屬關(guān)系進(jìn)行縱向劃分，財(cái)權(quán)和相應(yīng)的事權(quán)比較明確。權(quán)力主要在中上層，掌握在中央、省級(jí)、縣級(jí)，上級(jí)負(fù)有對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理和監(jiān)督的義務(wù)。在這一階段，教育支出與預(yù)算經(jīng)費(fèi)基本保持一致，不會(huì)出現(xiàn)大的資金缺口，也較少出現(xiàn)盈余，而且在這一時(shí)期教育支出的控制權(quán)集中在中央與省級(jí)財(cái)政部門，在這樣的教育支出管理體系框架下，各級(jí)教育機(jī)構(gòu)的每一項(xiàng)支出都要向中央政府上報(bào)，批準(zhǔn)之后才予撥付。
1.2八十年代中期至90年代末施行“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制”
從1986年至1999年末，我國(guó)實(shí)行的是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的義務(wù)教育財(cái)政管理體制。在這一體制中確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是投資主體也是管理主體。1986年4月六屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(以下簡(jiǎn)稱義務(wù)教育法)將義務(wù)教育“實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”以法律形式確定下來后，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理的格局。1996年重新頒布的《義務(wù)教育法》確定了兩個(gè)重要制度：在將義務(wù)教育下放給地方管理的同時(shí)，也確定了義務(wù)教育的投資主體也是地方政府，實(shí)際上最終都落實(shí)到了最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！读x務(wù)教育法》將義務(wù)教育作為地方的事業(yè)，將其界定為地方政府的義務(wù)?！读x務(wù)教育法》規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，按省、縣、鄉(xiāng)分級(jí)管理”;還規(guī)定了各級(jí)政府的權(quán)限和責(zé)任，實(shí)際上主要規(guī)定了中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育管理的權(quán)力，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要規(guī)定了籌集和管理義務(wù)教育資金的義務(wù)。在這個(gè)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予預(yù)算外收費(fèi)的權(quán)力。為了保證地方發(fā)展，國(guó)家規(guī)定地方當(dāng)有新公共支出項(xiàng)目發(fā)生時(shí)，可以通過集資、收費(fèi)、攤派各種方式籌集經(jīng)費(fèi)。這種制度的特點(diǎn)本身決定其有著極大的“從百姓身上挖掘潛力”的激勵(lì)作用，并且隨意性很大，不可避免的加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在1999年稅費(fèi)改革前，農(nóng)村義務(wù)教育以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的投資體制造成了部分貧困的地方政府沉重的財(cái)政壓力。當(dāng)?shù)胤秸狈Υ朔N財(cái)政負(fù)擔(dān)能力時(shí)，便把這種壓力轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。據(jù)2001年國(guó)務(wù)院教育發(fā)展研究中心調(diào)查顯示：農(nóng)村義務(wù)教育投入分擔(dān)比例省級(jí)為11%，縣級(jí)分擔(dān)為9%，中央分擔(dān)為2%，其余78%均由鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。基本上是鄉(xiāng)村教育財(cái)政的格局。
1.3 2000年稅費(fèi)改革以來施行“以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制”
在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展中.長(zhǎng)期以來，實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制，其經(jīng)費(fèi)投入主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從2000年開始，我國(guó)以安徽省為試點(diǎn)并逐步在全國(guó)實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革。作為稅費(fèi)改革的配套措施，國(guó)家明確規(guī)定：農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主的體制?！倍愘M(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資的政策，卸下了農(nóng)民身上的重?fù)?dān)，打破了義務(wù)教育農(nóng)民辦的格局，帶來了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制的重大變革。從稅費(fèi)改革的內(nèi)容上看，與農(nóng)村義務(wù)教育相關(guān)的就是取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育集資兩項(xiàng)專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)。這一改革無疑是減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來說依然投入不足。盡管在稅費(fèi)改革后，中央和省級(jí)財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付力度，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口卻是日益加大。稅費(fèi)改革帶來了財(cái)政預(yù)算內(nèi)投入的增長(zhǎng)，2004年財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育撥款為1326億元，比稅費(fèi)改革前的1999年增加793億元，已占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的76.6%;加大了中央轉(zhuǎn)移支付力度，中小教師工資也由縣級(jí)發(fā)放;實(shí)施中小學(xué)危房改造和西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃，改善了辦學(xué)物質(zhì)條件等?？雌饋韲?guó)家是加大了農(nóng)村義務(wù)教育投入，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺問題，依然得不到保障。例如一些地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資又開始拖欠，教師的利益得不到保障;學(xué)校必要的教育經(jīng)費(fèi)得不到保障;校舍不能得到及時(shí)修繕，危房數(shù)增加，教育負(fù)債也越來越嚴(yán)重。由于相當(dāng)一部分縣級(jí)政府缺乏足夠的財(cái)力，管理體制的調(diào)整不能解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量不足的問題。因此，必須進(jìn)一步深化改革。另外，隨著我國(guó)近年來國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中央政府的財(cái)力也逐漸日益增強(qiáng)，實(shí)行改革也正好逢迎歷史實(shí)際。
2.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革
2.1 “十一五”農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的成績(jī)。
2005年12月24日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，決定從2006年開始，按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平”的原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi);二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平;三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制;四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的步驟是：2006年，西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi);中央財(cái)政同時(shí)對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平;啟動(dòng)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校校舍維修改造資金保障新機(jī)制;2007年，中部地區(qū)和東部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)全部免除學(xué)雜費(fèi);中央財(cái)政同時(shí)對(duì)中部地區(qū)和東部部分地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平;2008年，各地農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)全部達(dá)到省(自治區(qū)、直轄市)在2005年秋季學(xué)期開學(xué)前頒布的生均公用經(jīng)費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn);中央財(cái)政安排資金擴(kuò)大免費(fèi)教科書覆蓋范圍;2009年，中央出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額;各省(自治區(qū)、直轄市)制定的生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)低于基準(zhǔn)定額的差額部分，當(dāng)年安排50%，所需資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政按照免學(xué)雜費(fèi)的分擔(dān)比例共同承擔(dān);2010年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額全部落實(shí)到位。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，是我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展史上具有里程碑意義的重大改革?！笆晃濉逼陂g，經(jīng)過各級(jí)相關(guān)部門的共同努力，新機(jī)制的各項(xiàng)政策均得到落實(shí)，農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育全面得以實(shí)現(xiàn)。
據(jù)初步統(tǒng)計(jì)， 2006-2010年，全國(guó)財(cái)政農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革累計(jì)新增經(jīng)費(fèi)可達(dá)到3700多億元。 我國(guó)農(nóng)村人口眾多，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育、加快普及義務(wù)教育的關(guān)鍵。隨著保障機(jī)制改革的全面推行，2006-2010年，全國(guó)財(cái)政已累計(jì)安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金4588億元，其中：中央財(cái)政2510億元，地方財(cái)政2078億元;全國(guó)預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的比重由稅費(fèi)改革前1999年的67%提高到2009年的93%，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍的歷史性轉(zhuǎn)變。據(jù)了解，全國(guó)近1.3億名農(nóng)村學(xué)生全部享受免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)教科書政策，中西部地區(qū)1228萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生獲得生活費(fèi)補(bǔ)助。目前，我國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)99.5%，初中毛入學(xué)率達(dá)98.5%，分別比世界平均水平高13和20個(gè)百分點(diǎn)，接近發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。粗略地估算，新機(jī)制實(shí)施后，僅2006-2010年國(guó)家安排的“兩免一補(bǔ)”資金，就相當(dāng)于為全國(guó)農(nóng)民減少支出2300多億元，平均每個(gè)小學(xué)生家庭年減負(fù)250元、初中生家庭年減負(fù)390元。
保障機(jī)制建立后，農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)合理的經(jīng)費(fèi)需求都納入財(cái)政預(yù)算予以保障，為從根本上治理教育亂收費(fèi)提供了制度保障。同時(shí)，改革首次提出了中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的制度安排，這是我國(guó)社會(huì)事業(yè)支出發(fā)展領(lǐng)域劃分中央與地方投入責(zé)任的一次重大創(chuàng)新。在政府職責(zé)上，第一次系統(tǒng)提出了“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”的具體要求。這一創(chuàng)新內(nèi)容已被寫入了2006年修訂的《義務(wù)教育法》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障已步入了法制化的軌道。
2.2農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革后引發(fā)的矛盾和問題。
經(jīng)過幾年的運(yùn)行，新機(jī)制尚存在一些不夠科學(xué)的地方，由此引發(fā)了一些新的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，教師待遇缺乏保障機(jī)制。當(dāng)前在我國(guó)部分地方，財(cái)政統(tǒng)發(fā)的只是教師基本工資，獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、社會(huì)保障等其他經(jīng)濟(jì)待遇基本上都沒有安排，只能由學(xué)?？渴杖W(xué)雜費(fèi)等途徑自籌解決一部分?！靶聶C(jī)制”在免除學(xué)雜費(fèi)、堵死學(xué)校自籌解決教師待遇渠道的同時(shí)，并沒有對(duì)存在資金缺口作出明確的制度安排，因此在當(dāng)前地方財(cái)政十分困難的背景下，教師的有關(guān)福利待遇無法到位，將嚴(yán)重影響教師的基本生活，打擊教師的積極性，引發(fā)新的社會(huì)矛盾。
第二，免費(fèi)的項(xiàng)目偏少。按照新機(jī)制的改革方案，國(guó)家只免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的范圍目前也僅限于貧困家庭學(xué)生;其中補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)，補(bǔ)助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由地方人民政府確定。這種做法容易引發(fā)社會(huì)矛盾。不少家庭的確十分困難的學(xué)生由于沒有指標(biāo)，不能享受國(guó)家資助政策，因此很有意見。為平息矛盾和不滿，很多學(xué)校只好采取輪流補(bǔ)助和分期補(bǔ)助的辦法。
第三，政策覆蓋范圍不廣。特別是未將農(nóng)民工子女和民辦學(xué)校納入保障范圍。深化改革《通知》規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策”，由于義務(wù)教育具有明顯的正外部性，城市義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)又由地方承擔(dān)，城市政府沒有主動(dòng)為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女提供義務(wù)教育的動(dòng)力和壓力，所謂“享受同等政策”根本就沒有兌現(xiàn)。
第四，保障的標(biāo)準(zhǔn)偏低。一是生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，學(xué)校入不敷出。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西部各省的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相比改革前的“一費(fèi)制”其絕對(duì)值有了顯著提高，尤其是在農(nóng)村中小學(xué)，基本能夠維持學(xué)校的現(xiàn)狀，但僅是以“省吃儉用”的模式(鑒于設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、電費(fèi)、維修費(fèi)等較高，信息技術(shù)課不得不停開)運(yùn)作，為此部分省份提出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增長(zhǎng)一倍，才能夠保證學(xué)校的發(fā)展所需。此外，同是西部省份，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的差距，這種差距盡管在某種程度上具有一定的客觀合理性，如北方地區(qū)的取暖費(fèi)高于南方地區(qū)，但也存在一定的人為因素，需要進(jìn)一步科學(xué)地修訂。二是寄宿生生活補(bǔ)助低。原本貧困的家庭因?yàn)椴豢柏?fù)擔(dān)，對(duì)布局調(diào)整心存抵觸，貧困寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助落實(shí)情況仍有差距。從2008年起，落實(shí)中央出臺(tái)的農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)基本補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)生每生每天補(bǔ)助2元，初中生每生每天補(bǔ)助3元，學(xué)生每年在校天數(shù)均按250天計(jì)算。享受寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的比例，按在校寄宿生的1/3確定，覆蓋的范圍還比較窄，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)還顯偏低。應(yīng)適當(dāng)提高全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。三是校舍維修經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)村中小學(xué)危房數(shù)多，各省執(zhí)行農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造專項(xiàng)資金管理暫行辦法，每年校舍維修改造所需資金，是根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)在校生人數(shù)以及校舍生均面積、使用年限、單位造價(jià)等因素來測(cè)算的，由中央和各省按5：5分擔(dān)。沒有考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地域差別。盡管國(guó)家專門建立了農(nóng)村中小學(xué)校舍維修基金，中央也承擔(dān)了50%的資金，但是，農(nóng)村中小學(xué)校舍維修狀況卻并不樂觀。
第五，城鄉(xiāng)配置標(biāo)準(zhǔn)不夠均衡。合理均衡地配置教育資源、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距是建立新機(jī)制的目標(biāo)之一，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“新機(jī)制”在城鄉(xiāng)配置標(biāo)準(zhǔn)方面確存在著倒置現(xiàn)象。如農(nóng)村學(xué)校特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)校由于規(guī)模較小、路途遙遠(yuǎn)、交通不便，差旅費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)等辦學(xué)成本都高于城鎮(zhèn)學(xué)校，因此農(nóng)村學(xué)校的人均公用經(jīng)費(fèi)高于城鎮(zhèn)學(xué)校才是科學(xué)合理的。但實(shí)際情況是“新機(jī)制”規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)依然是城鎮(zhèn)高于農(nóng)村。
第六，對(duì)教育負(fù)債未予考慮。這些負(fù)債大多形成于“兩基”達(dá)標(biāo)和“普九”時(shí)期，主要集中在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，是政府對(duì)義務(wù)教育的歷史欠賬，應(yīng)當(dāng)由政府來償還。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)“兩基”硬件目標(biāo)，改善中小學(xué)辦學(xué)條件，各地在爭(zhēng)取“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程項(xiàng)目”、“國(guó)家貧困地區(qū)中小學(xué)危房改造工程”、“農(nóng)村中小學(xué)寄宿制工程”等一系列工程項(xiàng)目所需資金。同時(shí)，由于縣級(jí)財(cái)政比較困難等原因，也不得不舉借大量的債務(wù)。盡管近年來逐步在償還債務(wù)，但教育債務(wù)存量依然嚴(yán)重。
2.3完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的措施和建議
當(dāng)前我國(guó)“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在事權(quán)劃分上并沒有太大異議，主要問題在于支出責(zé)任重心偏低，導(dǎo)致地方財(cái)力與事權(quán)不匹配。因此，在公共財(cái)政框架下，明確各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分級(jí)分擔(dān)機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央、省、地市承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任，減輕縣級(jí)政府的財(cái)政支出壓力，是確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定來源和穩(wěn)定增長(zhǎng)的根本途徑。
①構(gòu)建合理的政府間財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。
我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)投入不足的重要制度原因，是教育財(cái)政責(zé)任過多地下放到基層政府，中央和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)過低。因此，必須創(chuàng)新政府教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，建立以“省級(jí)政府為主教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、縣級(jí)管理的制度”。在義務(wù)教育階段，明確各級(jí)政府的教育投入責(zé)任，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府共同承擔(dān)。其中省級(jí)財(cái)政須做好中小學(xué)危房改造等校舍建設(shè)資金的配套和管理工作;縣級(jí)財(cái)政主要承擔(dān)教師工資的保障任務(wù);按照“盡量讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的原則，做好縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制的調(diào)整工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)幫助和扶持農(nóng)村中小學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)踐，教育界有關(guān)專家認(rèn)為，我國(guó)教育投入的改革方向是：對(duì)義務(wù)教育階段的教師工資發(fā)放，實(shí)行中央與省、市、縣級(jí)政府合理分擔(dān)的辦法。為同時(shí)減輕中央財(cái)政的壓力，可依據(jù)各地人均財(cái)力狀況等因素，將全國(guó)各省(直轄市、自制區(qū))分為若干類地區(qū)，中央財(cái)政重點(diǎn)負(fù)擔(dān)財(cái)力狀況較差的地區(qū)，對(duì)財(cái)力狀況較好的地區(qū)相應(yīng)減少負(fù)擔(dān)的份額。在此基礎(chǔ)上，對(duì)義務(wù)教育階段的學(xué)校危房改造、公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和事業(yè)發(fā)展等所需資金，由市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府分?jǐn)?，以縣級(jí)政府承擔(dān)為主。同時(shí)，建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，特別是省以下地方政府上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付制度，在年度財(cái)政支出中安排一定份額的義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用以加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)縣(市)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。
?、诤侠淼嘏渲玫貐^(qū)間教育資源。
義務(wù)教育階段的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)分級(jí)負(fù)擔(dān)，由中央與地方各級(jí)政府按比例分擔(dān)。全國(guó)和省域內(nèi)公共教育資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在許多差距，有些差距還較為突出，這是我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和當(dāng)前二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)在教育上的反映。教育資源地區(qū)分布不均衡是客觀歷史的產(chǎn)物，縮小教育的地區(qū)差距也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源主要是政府財(cái)政資金，而且農(nóng)村義務(wù)教育落后的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育程度相應(yīng)要低一些，因而縮小教育資源的地區(qū)差距的任務(wù)主要是通過政府而不是市場(chǎng)來完成。所以，為了縮小農(nóng)村義務(wù)教育的地區(qū)差距，應(yīng)建立由中央和地方各級(jí)政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，實(shí)行中央與地方分項(xiàng)目、按比例的分擔(dān)辦法，應(yīng)考慮到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際。對(duì)免學(xué)雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)水平，中央與地方的分擔(dān)比例：西部地區(qū)為8：2，中部地區(qū)為6：4;東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定;對(duì)校舍維修改造資金，中央與地方的分擔(dān)比例為：中西部地區(qū)為5：5，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)性支持;對(duì)貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān);對(duì)貧困寄宿學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助，由地方承擔(dān)。另外，按照現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的要求，省以下財(cái)政體制由省級(jí)政府負(fù)責(zé)確定;中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金，都要通過省級(jí)財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)籌安排或具體下達(dá)，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)中央轉(zhuǎn)移支付資金和地方各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的資金，省級(jí)政府在實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中負(fù)有重要責(zé)任。
?、弁菩幸载?cái)政投入為主、多元化的融資方式。
由于各國(guó)國(guó)情的不同，國(guó)際上的義務(wù)教育各有差異，但有一個(gè)共同點(diǎn)，就是義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，其分配應(yīng)由政府來提供。國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家都是在實(shí)行基本免費(fèi)之后才實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的普及。我國(guó)的基本情況是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，決定了在當(dāng)前的政府財(cái)力水平下不可能完全依靠財(cái)政投入舉辦義務(wù)教育，需要構(gòu)建一個(gè)以財(cái)政為主、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策為輔的多元化融資渠道。這主要包括：采用金融手段進(jìn)行教育融資;發(fā)行教育彩票;利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠、稅收減免;鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域;鼓勵(lì)捐資、贈(zèng)與等多渠道融資。但是，這種多渠道融資方式的基礎(chǔ)依然是財(cái)政投入，并且是各級(jí)政府分項(xiàng)目、按比例的分擔(dān)投入。這種投入機(jī)制要保證公民均等的受教育機(jī)會(huì)和平等的受教育權(quán)利，又可避免某一級(jí)政府負(fù)擔(dān)過重或地區(qū)間教育發(fā)展的不平衡。
?、苤匾暯鉀Q教育負(fù)債問題。新機(jī)制實(shí)施以來，教育負(fù)債仍然是一個(gè)全國(guó)性的問題，其中最主要的是“普九”負(fù)債和危房改造項(xiàng)目配套資金欠債。因?yàn)槟壳翱h級(jí)財(cái)政普遍薄弱，相當(dāng)多的縣財(cái)政屬于“吃飯型”、“依賴補(bǔ)助型”、“負(fù)債型”的財(cái)政，顯然難以償還如此規(guī)模的義務(wù)教育負(fù)債，需要上級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育負(fù)債擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。為此，首先應(yīng)該對(duì)債務(wù)的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)等基本情況進(jìn)行調(diào)查，劃定債務(wù)時(shí)限，堅(jiān)決制止新的債務(wù)產(chǎn)生;其次，對(duì)教育債務(wù)類型進(jìn)行劃分，明確中央、省、市、縣四級(jí)對(duì)教育負(fù)債的負(fù)擔(dān)比例，并把解決貧困地區(qū)的教育負(fù)債納入財(cái)政預(yù)算，逐步落實(shí)。對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算和沒有資金保障的建設(shè)項(xiàng)目與投資不予批準(zhǔn)，嚴(yán)控公務(wù)支出。
?、荼Ｕ狭x務(wù)教育階段教職工合理收入。在國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位和中小學(xué)績(jī)效工資分配政策出臺(tái)及實(shí)施到位前，各地要按照“誰出臺(tái)政策，誰負(fù)責(zé)”的原則，把當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的教職工應(yīng)享受的地方津、補(bǔ)貼項(xiàng)目納入政府財(cái)政預(yù)算，保證教職工的合理收入。堅(jiān)決禁止通過向?qū)W生收費(fèi)、舉債和挪用公用經(jīng)費(fèi)、“兩免一補(bǔ)”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等發(fā)放代課人員工資和教師地方津、補(bǔ)貼;在國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位和中小學(xué)績(jī)效工資分配政策出臺(tái)后，各地教育行政部門要主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委和政府匯報(bào)，積極配合財(cái)政和人事等部門做好中小學(xué)教職工績(jī)效工資總量核定工作，確保教職工應(yīng)享受的津、補(bǔ)貼項(xiàng)目納入績(jī)效工資核定范圍，落實(shí)義務(wù)教育法規(guī)定的“教師平均工資水平應(yīng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均水平”;積極配合有關(guān)部門規(guī)范義務(wù)教育階段學(xué)校教職工津、補(bǔ)貼項(xiàng)目。教育行政部門和義務(wù)教育階段學(xué)校不得自立名目發(fā)放教職工津、補(bǔ)貼。
3.結(jié)論
農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)機(jī)制”改革以來取得的成績(jī)，說明了我國(guó)國(guó)力日益增強(qiáng)，義務(wù)教育得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。但這還不能認(rèn)為改革已經(jīng)成功，仍需全國(guó)上下繼續(xù)努力，實(shí)現(xiàn)從“窮國(guó)辦大教育”向“大國(guó)辦大教育”目標(biāo)的邁進(jìn)。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)艱巨。雖然我國(guó)教育財(cái)政的投入已經(jīng)較大程度向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，但是由于我國(guó)目前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入制度不夠完善、現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)投入制度規(guī)定對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入總量不合理、現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)投入制度規(guī)定對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體不合理。結(jié)論是：進(jìn)一步完善教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，要加強(qiáng)立法，在制度方面給予法律保障。要盡快建立《農(nóng)村義務(wù)教育投入法》及與之匹配的監(jiān)督體制，從制度上規(guī)定加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入總量和明確各級(jí)政府的投入責(zé)任;逐步將農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體由現(xiàn)行的縣級(jí)政府改為中央和省級(jí)政府;加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度和監(jiān)管力度、加大宣傳力度，營(yíng)造良好的義務(wù)教育環(huán)境。確保“新機(jī)制改革”這項(xiàng)惠及廣大人民群眾、惠及子孫后代的民心工程做實(shí)做好，為國(guó)家教育發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
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作者簡(jiǎn)介：
鄒群(1953-)，高校經(jīng)濟(jì)師，吉林人，工作單位：北華大學(xué)計(jì)財(cái)處，主要研究方向：教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。
孫俊彩(1964-)，女，吉林人，小學(xué)高級(jí)教師，主要研究方向：教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。
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