憲法論文的開題報(bào)告
憲法實(shí)施中的違憲審查機(jī)制與憲法訴訟方式是兩種不同機(jī)制的區(qū)別。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的憲法論文的開題報(bào)告，供大家參考。
憲法論文的開題報(bào)告篇一
《 憲法作為行政法直接淵源論析 》
【摘要】憲法作為行政法直接淵源是在技術(shù)層面所作的分析，對于憲法的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)以及解決憲法與行政法的關(guān)系有深層次意義。它具有體現(xiàn)憲法規(guī)制力、彌補(bǔ)行政法不足、將憲法權(quán)利類型化、構(gòu)造一國法治體系的價(jià)值。當(dāng)然，鑒于憲法與行政法的質(zhì)的區(qū)別，憲法原則、憲法中的政治性條款、憲法中的非行政性規(guī)則不能作為行政法的直接淵源。
【關(guān)鍵詞】憲法規(guī)范;行政法規(guī)范;直接淵源
憲法是一國之母法，這是一個(gè)形成共識的命題。然而，憲法是母法的命題并沒有完全解決憲法與其他下位法的關(guān)系。當(dāng)然，從理論層面上講，憲法與其他下位法的關(guān)系似乎是非常清楚的，如其他下位法不能與憲法相抵觸，憲法是下位法的依據(jù)等等。但是，一旦進(jìn)入問題的細(xì)節(jié)，情況則可能是另一種情形，如憲法既然是其他法律之母，那么，憲法條款是否也一定程度地包容了其他下位法;進(jìn)一步講，其他下位法與憲法有無一定程度的身份重合性。再如，從法律淵源上講，其他下位法能否從憲法那里得到相應(yīng)的淵源，或者換句話說憲法是否能夠成為其他下位法的淵源等等。這些細(xì)節(jié)性的問題在憲法學(xué)界并沒有一個(gè)成熟的理論上的說法[1]。由于我國憲法之下的下位法有諸多部門法，不同的部門法在關(guān)系形式上與憲法有不同的表現(xiàn)，這些不同表現(xiàn)往往只有非常小的區(qū)別，但對這樣的區(qū)別我們應(yīng)當(dāng)有所認(rèn)識，例如，憲法與刑法在淵源上的關(guān)系就是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地予以區(qū)分的，即憲法不可以作為刑法的淵源。憲法與行政法在淵源上的具體關(guān)系則是另一種情形，即是說，憲法典中的一些內(nèi)容是可以作為行政法之淵源的，正是基于這個(gè)初步認(rèn)識，本文將從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對憲法作為行政法的直接淵源作一探討。
一、憲法作為行政法直接淵源的涵義
所謂憲法作為行政法的直接淵源是指憲法典的相關(guān)內(nèi)容起著行政法規(guī)范的作用，當(dāng)憲法具有這種作用時(shí)，它只有形式上的憲法規(guī)范性，而其實(shí)質(zhì)已經(jīng)與行政法典設(shè)定的行為規(guī)則沒有質(zhì)的區(qū)別。對于這個(gè)定義的理解應(yīng)當(dāng)從下列方面切入：一則，憲法作為行政法的直接淵源是對憲法與行政法關(guān)系的認(rèn)識。當(dāng)我們說憲法能夠作為行政法直接淵源時(shí)，實(shí)質(zhì)上我們從一個(gè)側(cè)面進(jìn)入了行政法與憲法關(guān)系的認(rèn)識，只有從憲法與行政法關(guān)系的相關(guān)原理出發(fā)，這個(gè)問題才能夠得到解決，而這個(gè)問題解決的結(jié)果也反映在憲法與行政法的關(guān)系之中;這是我們理解憲法作為行政法直接淵源必須首先厘清的東西。二則，憲法作為行政法直接淵源是基于憲法與行政法規(guī)范及其關(guān)系的認(rèn)識。憲法與行政法關(guān)系的分析有諸多進(jìn)路，如我們可以從哲理上去分析兩個(gè)法律部門的關(guān)系，我們還可以從法理上分析二者之間在法律邏輯上的關(guān)系。而憲法作為行政法直接淵源的分析僅僅是對二者規(guī)范及其關(guān)系的認(rèn)識，是一個(gè)相對微觀的分析，就法律規(guī)范的性質(zhì)而論，其是提供行為規(guī)則的，若我們離開行為規(guī)則便無法理解規(guī)范的內(nèi)容。由此可見，憲法作為行政法直接淵源的分析，說到底是對二者所提供的行為規(guī)則及其關(guān)系的分析，這是另一個(gè)切入點(diǎn)。三則，憲法作為行政法直接淵源的分析是一個(gè)技術(shù)分析。憲法與行政法的關(guān)系在法哲學(xué)層面和法理學(xué)層面來講是清楚的，二者具有質(zhì)的區(qū)別。憲法為統(tǒng)攝行政法的根本法，而行政法則為實(shí)現(xiàn)憲法的基本法或一般法。從實(shí)質(zhì)上講，二者在法律屬性上的差異應(yīng)當(dāng)是非常明顯的。但是，一旦進(jìn)入技術(shù)層面，二者的關(guān)系則不同了，即是說，在二者的實(shí)現(xiàn)和實(shí)施過程中，有諸多技術(shù)指數(shù)是兩個(gè)部門法的關(guān)系用質(zhì)上的區(qū)分無法解決的。正因?yàn)檫@一點(diǎn)，當(dāng)我們在分析憲法作為行政法直接淵源時(shí)，我們必須使分析過程不帶有相應(yīng)的價(jià)值判斷，使分析過程中性化一些。深而論之，憲法作為行政法的直接淵源應(yīng)當(dāng)具有下列內(nèi)涵：
第一，憲法內(nèi)容是行政法規(guī)范的構(gòu)成。憲法的內(nèi)容是指憲法典中所包含的條文和規(guī)范。在成文憲法的情況下，憲法的內(nèi)容都體現(xiàn)在憲法典中，或者具有憲法地位的憲法性文件之中。在不成文憲法的情況下，憲法的內(nèi)容則體現(xiàn)在相對零散的憲法性文件之中，或者體現(xiàn)于一定的憲法判例之中。這些內(nèi)容僅從法律形式上看，只能歸于憲法這個(gè)單一的法律部門之中。換言之，從法律形式上講，每一個(gè)部門法的內(nèi)容都是一個(gè)單一的定在，正是這樣的定在把不同部門法予以區(qū)別，且使不同部門法有了自己的質(zhì)的規(guī)定性。而在憲法作為直接行政法淵源時(shí)，憲法的內(nèi)容中有一些成了行政法規(guī)范的構(gòu)成，這些內(nèi)容從行政法的角度看是比較典型的行政法規(guī)范，例如，《中華人民共和國憲法》第89條雖然是憲法典的內(nèi)容，但當(dāng)我們從行政法角度觀察時(shí)，它是非常典型的行政法規(guī)范，因?yàn)槠渑c行政機(jī)關(guān)的組織體系以及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使有著直接關(guān)系。無論大陸法系國家，還是普通法系國家，幾乎都將憲法的這一部分內(nèi)容或者其他類似的內(nèi)容視為行政法規(guī)范的構(gòu)成。正如德國行政法學(xué)家毛雷爾所言：“成文憲法和不成文憲法中旨在表達(dá)有關(guān)國家及其任務(wù)和權(quán)限、以及國家與公民之間關(guān)系規(guī)則的決定，必須在行政和行政法中體現(xiàn)出來。”{1}13憲法內(nèi)容作為行政法規(guī)范的構(gòu)成以行政法法源理論觀察是可以作出合乎邏輯的解釋的，因?yàn)樾姓ㄊ怯芍T多法律規(guī)范構(gòu)成的法律群，在行政法的淵源構(gòu)成中任何單一性的設(shè)想都是違背行政法現(xiàn)實(shí)的[2]。既然行政法規(guī)范是一個(gè)由不同層級的法律規(guī)范構(gòu)成的法律群，那么，同屬于公法的憲法在這個(gè)法群中有一席之地也是順理成章的。這是憲法作為行政法直接淵源的第一層涵義。
第二，憲法的內(nèi)容是行政行為的依據(jù)。憲法司法化的研究在我國前些年的憲法學(xué)研究中占有非常重要的地位[3]。人們對憲法的司法化都從不同側(cè)面作了界定，如有的認(rèn)為所謂憲法的司法化就是使憲法由靜態(tài)而動態(tài)化的過程，有的則認(rèn)為憲法的司法化是使憲法能夠作為糾紛判解和排解的依據(jù)等等。在筆者看來，憲法司法化的核心是憲法可以作為司法行為的依據(jù)。通常情況下，司法行為的依據(jù)是刑事法律和民事法律以及相關(guān)的訴訟法規(guī)范。而在憲法司法化的概念中，憲法便是司法行為的依據(jù)，這是憲法司法化最為本質(zhì)的涵義。我們既然能夠說憲法具有司法化的趨勢，或者說憲法本身就具有司法化的特性，那么，我們?yōu)槭裁床荒苷f憲法具有行政化的傾向，或者行政化的特性呢?所謂憲法的行政化與憲法的司法化一樣，其本質(zhì)同樣在于憲法能夠?yàn)樾姓袨樘峁┮罁?jù)。憲法作為行政法直接淵源的涵義之二即在于憲法的內(nèi)容能夠成為行政法的依據(jù)。從理論上講，行政行為的依據(jù)應(yīng)當(dāng)在行政法之中，甚至僅僅在行政法之中，而憲法作為行政法直接淵源的命題則將行政行為的依據(jù)拓展于憲法內(nèi)容之中。例如，《中華人民共和國憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”該條文的內(nèi)容是非常明確的，誰也不能否認(rèn)其必然是行政行為作出時(shí)的依據(jù)這一事實(shí)。1940年“西弗吉尼亞教育委員會訴巴內(nèi)特”案中，地方教育委員會的行為由于沒有依據(jù)憲法而為之就被判決敗訴。{2}270可見，憲法內(nèi)容作為行政行為的依據(jù)是一個(gè)并非鳳毛麟角的問題，這是憲法作為行政法直接淵源的第二個(gè)內(nèi)涵。
第三，憲法的內(nèi)容是行政法關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。行政法關(guān)系主體包括行政主體和行政相對人兩個(gè)方面，如果我們從行政職權(quán)的單向思維中走出來，即將行政主體與行政相對人置于平等的、雙向式的關(guān)系形式之中，行政法關(guān)系主體之間的權(quán)利與義務(wù)便是行政法調(diào)控社會關(guān)系的實(shí)質(zhì)。進(jìn)一步講，行政法要為行政法關(guān)系主體設(shè)定諸多權(quán)利和義務(wù)，并通過一定的規(guī)范形式使二主體之間的權(quán)利與義務(wù)在行政法中成為一種動態(tài)的東西，這樣的動態(tài)性既促成了行政法的實(shí)現(xiàn)，又促成了社會秩序的實(shí)現(xiàn)。毫無疑問，行政法關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)是基于行政法而產(chǎn)生的，又在行政法規(guī)范的作用下而運(yùn)行，正如有學(xué)者指出的：“國家對行政權(quán)及其行政過程的控制是通過行政法關(guān)系的形式進(jìn)行的，沒有行政法關(guān)系，不通過相應(yīng)的規(guī)則設(shè)定行政法關(guān)系，立法者便無法對行政過程進(jìn)行控制。這一原理具體化以后就是行政法規(guī)范設(shè)定行政法關(guān)系，一個(gè)行政法規(guī)范必然設(shè)定一個(gè)或者一個(gè)以上的行政法關(guān)系。”{3}94這個(gè)一般性的原理是沒有錯的。但是，在行政法關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的實(shí)際運(yùn)行中，憲法規(guī)范的內(nèi)容有時(shí)起著非常重要的作用，一些權(quán)利和義務(wù)直接從憲法規(guī)范中產(chǎn)生，一些權(quán)利和義務(wù)是在憲法規(guī)范的導(dǎo)向下運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的。而且在有些情況下，只有憲法規(guī)范才能提供行政主體和行政相對人之間的關(guān)系形式。例如，在憲法關(guān)于公眾受益權(quán)規(guī)定的情況下，行政相對人對行政主體有關(guān)用益權(quán)的主張只能從憲法中得到澄清，這樣的例子在行政法治實(shí)踐中是非常多見的。即是說，行政主體和行政相對人有關(guān)權(quán)利義務(wù)的運(yùn)行發(fā)生在行政過程中，其關(guān)系形式也完全符合行政法關(guān)系的特性，但權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容卻必須通過憲法典才能得到確認(rèn)，才能得出合乎邏輯的結(jié)論，這便使憲法成了行政法的直接淵源。
第四，憲法的內(nèi)容是行政救濟(jì)的依據(jù)。行政救濟(jì)有兩套機(jī)制，一套是行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)制，西方國家的訴訟制度和我國的行政復(fù)議制度就屬于此一救濟(jì)范疇，它是由行政系統(tǒng)作為救濟(jì)的主持者而進(jìn)行的。另一套是存在于司法系統(tǒng)的救濟(jì)機(jī)制，指司法機(jī)關(guān)通過司法審查的方式對行政相對人權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的制度，西方國家由法院進(jìn)行的對行政行為的司法審查和我國的行政訴訟都屬于此一范疇。行政上的救濟(jì)其權(quán)利客體是行政相對人所享有的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利，而侵權(quán)的主體是行政主體。行政上的救濟(jì)受兩套法律規(guī)范的調(diào)整：一是程序規(guī)范，即提起救濟(jì)的行政相對人首先必須享有程序上的救濟(jì)權(quán)，若沒有這個(gè)權(quán)利，其救濟(jì)行為就無法展開，調(diào)整和規(guī)范此類權(quán)利的規(guī)范就是救濟(jì)中的程序規(guī)范。二是實(shí)體規(guī)范，即行政相對人依據(jù)這類規(guī)范能夠得到實(shí)際救濟(jì)，而這種實(shí)際救濟(jì)是其獲得最后實(shí)惠的最高價(jià)值。通常情況下，程序性的救濟(jì)規(guī)則來源于調(diào)整司法程序和行政程序的規(guī)則，它們要么歸于訴訟法之中[4]，要么歸于行政程序法之中，似乎與憲法沒有直接關(guān)系。但是，現(xiàn)代憲法之中有相當(dāng)一部分規(guī)范是有關(guān)權(quán)利取得的程序規(guī)范，例如，我國憲法關(guān)于公眾對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)范就是較為典型的程序規(guī)范。行政救濟(jì)中的實(shí)體規(guī)范比程序規(guī)范更加重要，行政相對人實(shí)體上的權(quán)利必須由實(shí)體規(guī)范取得。不言而喻，存在于行政法典中的實(shí)體規(guī)范是判定行政相對人是否獲得實(shí)體權(quán)利的基本根據(jù)，但它們并不是唯一根據(jù)，憲法典則的內(nèi)容往往是行政相對人權(quán)益取得的根據(jù)。例如，我國著名的齊玉玲教育權(quán)被侵犯案，其實(shí)體權(quán)利最終是從憲法關(guān)于公民受教育權(quán)中取得的。在這里，憲法似乎是司法機(jī)關(guān)的行為依據(jù)，但從本質(zhì)上講，它是行政相對人取得行政實(shí)體權(quán)利的根據(jù)。由此可見，憲法的內(nèi)容可以成為行政救濟(jì)的依據(jù)，這是憲法作為行政法直接淵源的第四層涵義。
二、憲法作為行政法直接淵源的價(jià)值
憲法究竟能否或者客觀上是否，擬或是否有必要成為行政法的淵源在公法學(xué)界存在非常大的爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為憲法不能成為行政法的直接淵源，我們把此種說法叫作憲法作為行政法直接淵源否定說。持此說的以德國公法學(xué)家奧托·邁耶為代表人物，他提出了一個(gè)著名的理論，即“憲法滅亡，行政法長存”{4}前言17的理論，該理論認(rèn)為在現(xiàn)代法治國家，憲法已經(jīng)趨于死亡，即憲法的功能已經(jīng)基本上喪失了，而代之的是行政法。顯然，此說從法哲學(xué)層面上否認(rèn)了憲法作為行政法直接淵源的事實(shí)，因?yàn)橐粋€(gè)已經(jīng)死亡了的法律是不可能為其他部門法提供規(guī)范的，在確認(rèn)它自身規(guī)范效力已經(jīng)不再存在的情況下必然能夠得出這一結(jié)論。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為憲法完全能夠作為行政法的直接淵源，我們將此說叫作憲法作為行政法直接淵源肯定說。持此說的主要代表人物是英國著名公法學(xué)者戴西，他認(rèn)為在現(xiàn)代法治國家，行政法是不存在的，憲法完全可以取代行政法的功能，因此，他主張英國是沒有必要設(shè)立像法國那樣的行政法院的。{5}404行政法的功能可以由憲法取代，即毫無疑問地肯定了憲法作為行政法直接淵源這一事物，而且毋須有什么條件限制。還有一種觀點(diǎn)則非常謹(jǐn)慎地認(rèn)為憲法中的一些內(nèi)容可以成為行政法的直接淵源，我們把這種說法叫做憲法作為行政法直接淵源選擇說。即根據(jù)憲法規(guī)范的內(nèi)容以及其對行政權(quán)的規(guī)制狀態(tài)選擇憲法中的直接行政法淵源?？梢哉f，美國公法學(xué)家古德諾是此一觀點(diǎn)的倡導(dǎo)者。我們知道，古德諾提出了憲法規(guī)定公共權(quán)力的基本輪廓，行政法是憲法的具體化，在這種輪廓與具體的關(guān)系中，憲法作為行政法的直接淵源就必然是成立的，但必須是有所選擇的[5]。{6}1在上列三個(gè)關(guān)于憲法作為行政法直接淵源的論點(diǎn)中，似乎都有一定程度的合理性，在筆者看來，古德諾的論點(diǎn)似乎更加合理一些，我們通過憲法作為行政法淵源價(jià)值的分析就可以得到說明。同時(shí)，憲法作為行政法直接淵源價(jià)值的認(rèn)識是十分重要的，它對于我們解決憲法與行政法的關(guān)系也具有深層次的意義。筆者試從下列方面對憲法作為行政法直接淵源的價(jià)值予以分析：
第一，憲法作為行政法的直接淵源具有體現(xiàn)憲法規(guī)制力的價(jià)值。憲法最為基本的特性在于：“它被用來描述國家的整個(gè)政府體制，即確立和規(guī)范或治理政府的規(guī)則的集合體。”{6}1這個(gè)論斷既反映了憲法規(guī)范的性質(zhì)，又反映了憲法規(guī)范的規(guī)制力。就憲法規(guī)范的性質(zhì)而言，它以國家政權(quán)體制為基本的規(guī)制點(diǎn)，正是這個(gè)規(guī)制點(diǎn)將憲法與其他部門法區(qū)別開來了。就憲法的規(guī)制力而論，作為對政權(quán)體制進(jìn)行規(guī)制的憲法應(yīng)當(dāng)有高于其他法律規(guī)范的規(guī)制力，因?yàn)閷τ谡?quán)體制的規(guī)制要比對主體行為的規(guī)制顯得更為重要。然而，這只是問題的一個(gè)方面。當(dāng)我們沉浸在憲法對體制進(jìn)行較高規(guī)制力這一客觀事實(shí)時(shí)，我們必須同時(shí)注意到，體制的構(gòu)建常常是一次性的，即便后來有所修復(fù)也不具有普遍意義。這點(diǎn)便使本來具有較強(qiáng)規(guī)制力的憲法在國家實(shí)際政治生活中其規(guī)制力越來越小，正如有學(xué)者指出的：“憲法說什么是一回事，實(shí)踐中發(fā)生什么完全是另一回事。在思考憲法的形式和實(shí)質(zhì)時(shí)，必須考慮到這種可能的差別。更重要的是，必須要敢于承認(rèn)：雖然世界上幾乎所有國家都有憲法，但在很多國家，憲法是受到忽略和輕蔑的。確實(shí)，在20世紀(jì)中期，可以說，世界上的大多數(shù)人生活在這樣的政府體制之下：政府本身尤其是其執(zhí)行部門比較重要，而且要比憲法本身更受敬畏。”{6}4表明憲法的規(guī)制力在客觀上是下降的，而這種下降的原因是主觀方面和客觀方面共同造成的。從客觀方面講，憲法規(guī)范的高高在上性使其遠(yuǎn)離了豐富多彩的社會生活。主觀方面則是由于人們對憲法形而上學(xué)的認(rèn)知方式。但是，現(xiàn)代法治國家都不愿意以高高擱置憲法而實(shí)現(xiàn)所謂的法治，這是一個(gè)邏輯前提。在這個(gè)前提下，人們還是愿意強(qiáng)化憲法的規(guī)制力，而這其中就存在一個(gè)技術(shù)問題。即用什么樣的方法和手段使憲法的規(guī)制力不是有所消弱而是有所強(qiáng)化。憲法作為行政法直接淵源則能夠從技術(shù)上提高憲法的規(guī)制力，既使憲法在行政體制的設(shè)計(jì)中達(dá)到憲政所需要的結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，又使憲法能夠?yàn)樾姓^程提供具體的行為規(guī)則，這樣憲法的規(guī)制力就不是靜態(tài)的而是動態(tài)的，不是一次性的而是多次性的，不是結(jié)構(gòu)性的而是功能性的，這便是憲法作為行政法直接淵源的第一個(gè)價(jià)值。
第二，憲法作為行政法直接淵源具有彌補(bǔ)行政法不足的價(jià)值。行政法是一個(gè)非常特殊的部門法，一方面，行政法處在公權(quán)和私權(quán)的結(jié)合點(diǎn)上，它既體現(xiàn)公權(quán)的行使又與私權(quán)發(fā)生非常密切的關(guān)系。我們知道，民事法律僅僅與私權(quán)有關(guān)，憲法和刑法僅僅與公權(quán)有關(guān)，行政法則處在公權(quán)與私權(quán)的結(jié)合點(diǎn)上。這一點(diǎn)使行政法在實(shí)質(zhì)上要比其他部門法承載更多的功能，而且具有更加復(fù)雜的調(diào)控特性，如對社會關(guān)系調(diào)控過程中的多變性等。另一方面，行政法一般都沒有一個(gè)統(tǒng)一的法典，其是由諸多法律規(guī)范構(gòu)成的法律群，甚至連一個(gè)牽頭性的法律典則也難以存在，因?yàn)槿魏稳硕紵o法清楚地說出在行政法體系中，哪一個(gè)典則是核心典則或牽頭性的典則。這種特殊的部門法構(gòu)造使存在于社會生活中的諸多典則都可以歸于行政法的范疇。從各國編纂的行政法典則看，基本上沒有一個(gè)統(tǒng)一的構(gòu)成和體系。筆者認(rèn)為，行政法的法群構(gòu)成的復(fù)雜性實(shí)質(zhì)上是由行政法所調(diào)整社會關(guān)系的復(fù)雜性所決定的。這樣，行政法不僅僅是一個(gè)典則上的復(fù)雜性問題，而是一個(gè)在調(diào)整行政管理關(guān)系中如何應(yīng)對的問題，在行政權(quán)行使的實(shí)踐中常常會出現(xiàn)一些游離于行政法之外的行政事態(tài)，但行政主體必須對這樣的事態(tài)作出應(yīng)對。在其無法從行政法典則中找到根據(jù)的情況下，憲法便能夠彌補(bǔ)行政法之不足。憲法所規(guī)范的是國家政治生活和行政生活的基本輪廓，行政法能夠?qū)λM(jìn)行具體化。從邏輯關(guān)系上講，行政法規(guī)范存在不完善、不周延是合乎情理的，因?yàn)閷τ趹椃ü串嫵鰜淼幕据喞烤棺鞒鲈鯓拥木唧w化是一個(gè)沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的東西。反過來說，憲法所勾畫的基本輪廓并不必然存在疏漏，這是由輪廓的相對抽象性和原則性決定的。進(jìn)一步講，當(dāng)行政法在調(diào)整社會關(guān)系中出現(xiàn)不能應(yīng)對的情形時(shí)，憲法便能夠彌補(bǔ)這一空缺，例如，在行政法典則沒有對見義勇為作出調(diào)控時(shí)，憲法中規(guī)定的社會救助制度便可彌補(bǔ)這個(gè)空缺。
第三，憲法作為行政法的直接淵源具有將憲法權(quán)利類型化的價(jià)值。憲法中所包括的權(quán)利與義務(wù)的概念以及有關(guān)權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定是憲法的核心問題之一，在我國憲法中有關(guān)公民權(quán)利和義務(wù)的條款占了整個(gè)憲法條款的17%。還應(yīng)注意憲法中的權(quán)利與義務(wù)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，包括權(quán)利類型、權(quán)利的總量、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系轉(zhuǎn)化等都是不斷發(fā)展的。正如有學(xué)者指出的：“一般說來越是新近的憲法，其規(guī)定越是符合《人權(quán)宣言》。從1949年前后成立的國家的憲法比較所得的比數(shù)并沒有顯示任何重大的區(qū)別，只有在社會權(quán)利問題上老憲法的比例顯得更高些。從這些資料可以推斷出，比較老些的國家在1949年以后頒布的憲法，要比1949年以前頒布的憲法包括更多的《人權(quán)宣言》中的價(jià)值觀念和規(guī)范，也比新的國家的憲法有著較高的平均比數(shù)。”{7}260我國憲法修正案也充分體現(xiàn)了我國憲法中有關(guān)權(quán)利與義務(wù)不斷發(fā)展這樣一個(gè)事實(shí)[6]。一些新的權(quán)利不斷出現(xiàn)，而舊的權(quán)利則由于歷史環(huán)境的變化而消失;一些新的義務(wù)也經(jīng)常出現(xiàn)，而舊的義務(wù)也因歷史環(huán)境的變化而消失。從憲法有關(guān)權(quán)利的總體格局看，憲法權(quán)利與義務(wù)的類型化越來越復(fù)雜。深而論之，在憲法中，有些權(quán)利和義務(wù)必然是憲法性的，即這些權(quán)利和義務(wù)可以被認(rèn)為是憲法典型的權(quán)利。還有一些權(quán)利則不一定是絕對的憲法性的，其只不過寫進(jìn)憲法典而已，本身并不是標(biāo)準(zhǔn)意義上的憲法權(quán)利。例如，公民免受酷刑的權(quán)利就是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的刑事法律上的權(quán)利或者受正常法律程序支配的權(quán)利。再如，公民平等任職的權(quán)利就是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的行政法上的權(quán)利?？傊?，憲法中所規(guī)定的復(fù)雜的權(quán)利體系必須通過類型化才能在實(shí)際的法治過程中得到表現(xiàn)。憲法作為行政法直接淵源可以使憲法權(quán)利類型化，即將一些屬于下位法的權(quán)利和義務(wù)直接通過行政法予以實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，我國行政法上所講的行政相對人的諸多權(quán)利是憲法所規(guī)定的，而且僅僅是憲法所規(guī)定的。
第四，憲法作為行政法的直接淵源具有構(gòu)造一國法治體系的價(jià)值。1999年《中華人民共和國憲法》第13條修正案規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”這個(gè)規(guī)定是對我國法治國家的肯定，同時(shí)也是對我國以前所實(shí)行的法制國家的進(jìn)一步發(fā)展。換言之，在這一修正案出臺之前，我國實(shí)行的是法制國家而不是法治國家。法制國家并不缺少相應(yīng)的法律制度，也不缺少相應(yīng)的憲法制度，而所缺少的是法律制度的動態(tài)化，或者體系化的法律運(yùn)作系統(tǒng)。即是說，在我們選擇了法治國家的概念之后，法律體系必須被建構(gòu)起來，而且必須成為一個(gè)有機(jī)的整體。同時(shí)，整個(gè)法律制度既要形成一個(gè)結(jié)構(gòu)，又要處在動態(tài)化的運(yùn)作過程之中。一旦法律體系運(yùn)作起來，規(guī)范之間的任何劃分都只有相對的意義，因?yàn)榉ㄖ茋抑械姆ㄖ扑怀龅氖欠傻闹贫裙δ埽灰缘鋭t的位次對法律進(jìn)行排列，這種制度化的構(gòu)造就有了它的形式。而若一國的法律理念中突出法律的治理功能，靜態(tài)化的法律典則就常常是模糊的，不同層次法律規(guī)范的劃分也只能是理論上的。憲法作為行政法的直接淵源便使憲法由死的典則變成了活的典則，使后來僅僅進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的典則直接形成了行政關(guān)系，或者行政權(quán)行使中的權(quán)利與義務(wù)。我們注意到，法治發(fā)達(dá)國家的行政案件中往往需要通過憲法典得出最終結(jié)論[7]?？傊?，一國的法治體系不僅僅是不同法律規(guī)范之間在位次上的排列，更為重要的是不同層次規(guī)范之間在運(yùn)作過程中的邏輯聯(lián)系，這樣的邏輯聯(lián)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了法律形式本身，其與法律規(guī)范背后的復(fù)雜的社會關(guān)系有關(guān)，通過不同規(guī)范之間的形式關(guān)系達(dá)到規(guī)范與規(guī)范之間在調(diào)整社會關(guān)系中的和諧。憲法作為行政法直接淵源的此一層面的價(jià)值是非常重要的，它可以引申出我國構(gòu)建法治國家的一系列理論和實(shí)踐問題。
三、憲法作為行政法直接淵源的限制
憲法作為行政法直接淵源的法律事實(shí)在學(xué)界已經(jīng)引起了學(xué)者們的關(guān)注，我國諸多行政法教科書在講述行政法的淵源時(shí)都將憲法作為第一位[8]。有學(xué)者更是對憲法作為行政法的直接淵源作了下述法律事實(shí)上的研究：“憲法關(guān)于行政權(quán)與其他國家權(quán)力關(guān)系的規(guī)定、憲法關(guān)于行政系統(tǒng)在國家政治體制中地位的規(guī)定、憲法關(guān)于行政系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成的規(guī)定、憲法關(guān)于行政機(jī)關(guān)所能夠行使的行政權(quán)的規(guī)定、憲法關(guān)于公民權(quán)利義務(wù)的一些規(guī)定、憲法以及憲法性文件關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定等是行政法的淵源。”{3}124這些表述基本上概括了憲法中的直接行政法淵源。而在筆者看來，這些概括還沒有完全揭示憲法中所隱含的行政法淵源，我們應(yīng)當(dāng)沿著相對排除的思路探討憲法中的行政法淵源，即設(shè)置一些限制條件，排除憲法典則中不能成為行政法淵源的準(zhǔn)則，其余的作為行政法直接淵源是完全合理的。我們之所以要用限制的方法排除掉憲法中不能成為行政法淵源的部分，主要目的在于不能在確認(rèn)憲法具有行政法直接淵源的同時(shí)，而忽視了憲法與行政法之間的嚴(yán)格關(guān)系，憲法作為母法的地位無論如何都是不可以動搖的，若將憲法完全等同于行政法，同樣會造成對法治不利的局面。筆者將憲法作為行政法直接淵源的限制表述為如下方面：
第一，憲法原則不能作為行政法的直接淵源。“所謂憲法的基本原則是指憲法在調(diào)整基本社會關(guān)系、確認(rèn)國家制度和社會制度時(shí)所依據(jù)的并反映其根本價(jià)值和作用的，人們在立憲和行憲過程中必須遵循的最基本的準(zhǔn)則。它是人們對一定社會的憲政制度、憲政思想本質(zhì)和規(guī)律認(rèn)識的集中反映。”{8}94這是關(guān)于憲法原則或憲法基本原則的具有代表性的定義。其基本上揭示了憲法原則的概念、地位和價(jià)值。筆者認(rèn)為，憲法原則可以有下列方面的屬性，一是憲法原則是對憲法規(guī)范的高度概括，通過這些原則我們既能夠明晰憲法規(guī)范，又能明晰憲法這個(gè)法律部門的基本屬性。二是憲法原則貫穿于憲法規(guī)范始終，其從始到終統(tǒng)攝著憲法的特有性狀，并使憲法在運(yùn)動和變化中保持了自己所特有的狀態(tài)。三是憲法原則具有最高性，即其制約著憲法中的規(guī)范性條款，一個(gè)憲法原則常常是對憲法某一方面的抽象，這種抽象超越了憲法中的個(gè)別和具體。在公法學(xué)界關(guān)于憲法原則特性的描述還有許多，如有學(xué)者認(rèn)為：“憲法的基本原則是同類型憲法本質(zhì)特性的集中反映，它受著社會制度的制約，反映著國家的階級性和國家政策的方向性。”{8}92理論界的相關(guān)表述都刻畫了一個(gè)事實(shí)，即憲法原則是憲法體系中的一個(gè)具有最高價(jià)值的準(zhǔn)則，其與一般的規(guī)則有著質(zhì)的區(qū)別。正是憲法原則的特別性使其難以成為行政法的直接淵源，即行政法不能將憲法原則作為其規(guī)范構(gòu)成，行政法中的具體權(quán)利和義務(wù)不能直接從憲法原則中產(chǎn)生，行政主體在行政執(zhí)法中不能直接以憲法原則作為行為依據(jù)等等。我們上面已經(jīng)指出，憲法原則高于憲法規(guī)范，這樣便在行政法和憲法原則之間存有一個(gè)憲法規(guī)范，若行政法超過憲法規(guī)范直接從憲法原則中尋求行為根據(jù)，那憲法原則就與行政法原則沒有區(qū)別了。如果憲法原則與行政法原則沒有區(qū)分，最終后果則是對整個(gè)法治體系的破壞。而且對于行政法而言憲法原則難以提供具體答案。例如，我國憲法中的“人民主權(quán)原則”很難為行政主體和行政相對人在行政過程中提供具體的權(quán)利與義務(wù)。從憲法學(xué)原理講，一個(gè)憲法原則常常包含兩種以上的價(jià)值，有些情況下兩個(gè)價(jià)值之間甚至是不一致的，若我們用這樣的原則為行政主體和行政相對人提供權(quán)利與義務(wù)，最終的結(jié)果將是原來的問題依然存在。概而言之，憲法原則的概念及其特性以及所包含的精神氣質(zhì)都表明其不可以成為行政法規(guī)范的直接構(gòu)成。
第二，憲法中的政治條款不能成為行政法的直接淵源。憲法條款在通常情況下是一個(gè)技術(shù)問題，即人們?yōu)榱撕芎玫匕盐諔椃捌鋬?nèi)容便從相對中性的角度給憲法條文進(jìn)行分類。關(guān)于憲法條文的分類有各種各樣的標(biāo)準(zhǔn)和參照指數(shù)，如將憲法條款分為剛性條款和柔性條款、概括性條款和羈束性條款、原則性條款和規(guī)則性條款等等。一方面，不同的條款在憲法體系中扮演著不同角色，另一方面，不同的條款與其他部門法有著不同的關(guān)系形式?？傊瑧椃l款的分類雖然是理論問題和技術(shù)問題，但它在憲法調(diào)控社會過程中同樣具有重要價(jià)值。其中諸多學(xué)者在其著作中提到了憲法中的政治條款，當(dāng)學(xué)者們運(yùn)用政治條款和概念時(shí)，是將其與經(jīng)濟(jì)條款、文化條款等相對應(yīng)的，這是關(guān)于政治條款的一種理解和認(rèn)識。另一種理解和認(rèn)識是就憲法中的一些條款所處的地位而言的，若在這個(gè)意義上使用政治條款，其就與其他所有一般性條款相對應(yīng)，即不單單與經(jīng)濟(jì)性條款、文化性條款相對應(yīng)?？梢哉f，有關(guān)憲法和憲政的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條款都是政治性條款。這樣，我們便可以把憲法的政治性條款概括為這樣幾類：一是有關(guān)國家制度的政治性條款，即涉及一國的政權(quán)體制和政權(quán)性質(zhì)，如美國憲法關(guān)于三權(quán)分立的規(guī)定，我國憲法關(guān)于國家性質(zhì)的條款等。二是有關(guān)政體結(jié)構(gòu)的政治性條款，其涉及到一國政治制度的基本結(jié)構(gòu)，包括國家的結(jié)構(gòu)形式等。三是有關(guān)法律制度的政治性條款。如《丹麥憲法》第23條規(guī)定：“在緊急情況下，當(dāng)議會不能舉行會議時(shí)，國王可以發(fā)布臨時(shí)性法律，但這些臨時(shí)性法律不得與憲法法令相抵觸，并應(yīng)迅即召集議會審議批準(zhǔn)或否決。”{7}98-99《荷蘭憲法》第66條規(guī)定：“如果國內(nèi)法的適用與任何國際協(xié)定相矛盾，則國內(nèi)法在王國范圍內(nèi)不予執(zhí)行，而不管國際協(xié)定的生效是在國內(nèi)法之前或之后。”{7}101這些規(guī)定基本上確立了該國的法律制度。上述三個(gè)方面是憲法中政治條款的主要內(nèi)容，這些政治條款具有較高的憲法地位，它常常確立了一國的憲政制度和基本的政治制度，其具有非常高的法律價(jià)值，這樣的條款是不可以被降格的。因此，這樣的條款也不能作為行政法的直接淵源。深而論之，有關(guān)政治性條款雖然也比較具體，但其作為一國政治制度的范式是不可以在直接的權(quán)利與義務(wù)設(shè)計(jì)中起主要作用的，尤其有關(guān)行政主體與行政相對人的權(quán)利義務(wù)不能從政治條款中直接找到答案。
第三，憲法中的非行政性規(guī)則不能作為行政法的直接淵源。憲法是對國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活等全方位的規(guī)定，其覆蓋了一國社會生活的所有方面。其中有些方面與行政是有關(guān)聯(lián)性的，而絕大多數(shù)方面則與行政沒有關(guān)聯(lián)性，那些與行政沒有關(guān)聯(lián)性的條款就不能成為行政法的直接淵源。憲法中與行政無關(guān)的條款可以從不同的角度作出如下概括：其一，以權(quán)力類型為標(biāo)準(zhǔn)，非行政性的權(quán)力包括立法權(quán)、司法權(quán)等[9]。顯然，有關(guān)立法權(quán)和司法權(quán)的憲法規(guī)則就與行政沒有直接關(guān)系，從而使這些規(guī)則也難以成為行政法的直接淵源。其二，以事態(tài)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，非行政性的事務(wù)包括經(jīng)濟(jì)、文化、政治等，憲法中涉及的諸多事項(xiàng)與行政并沒有直接的關(guān)聯(lián)性，例如憲法關(guān)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益和由市場調(diào)節(jié)的經(jīng)營方式的規(guī)定就是非行政性的，這些規(guī)則在憲法典則中有諸多內(nèi)容。例如，《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”這些條文不具備任何作為行政法淵源的條件。其三，以權(quán)利對象性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，非行政性的權(quán)利對象不是行政主體所主張的，行政主體也無法通過行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公民這樣的權(quán)利。例如，《湯加憲法》第83條規(guī)定：“我在上帝面前莊嚴(yán)地宣誓：我將傾心地忠誠于湯加的合法國王陶法阿豪·圖普四世陛下的至上君權(quán)，并將正直地和正確地執(zhí)行憲法。”{7}164這個(gè)義務(wù)不是由行政系統(tǒng)促使履行的。憲法中諸如此種類型的權(quán)利和義務(wù)還有許多，其同樣不能作為行政法的直接淵源。當(dāng)然，憲法作為行政法直接淵源還有一些限制性因素，例如，憲法中的程序性條款不能成為行政法中的實(shí)體淵源，憲法中的實(shí)體性條款不能直接成為行政程序法的淵源等等。從限制的角度確定憲法中哪些典則能夠成為行政法的直接淵源，哪些不能成為行政法的直接淵源，是一個(gè)還需要進(jìn)一步研究的問題，筆者所列舉的上述方面只是一個(gè)初步的思路。
【注釋】
[1]近年來有關(guān)憲法司法化的爭論實(shí)質(zhì)上也因這個(gè)問題而引起。具體地講，如果我們承認(rèn)憲法在淵源上與其他相關(guān)部門法有重合關(guān)系，那么，憲法的司法化就是能夠成立的;反之，如果我們不承認(rèn)憲法與其他部門法有淵源上的重合性，其就不能作為司法審查的依據(jù)。
[2]世界好多國家在行政法法源構(gòu)成的單一性上都作過不同程度的努力，一些國家和地區(qū)曾經(jīng)嘗試制定一部統(tǒng)一的行政法典，但都沒有成功。1935年德國威敦比克邦議會草擬了一個(gè)行政法典，但由于方方面面的困惑導(dǎo)致這個(gè)法典始終只是一個(gè)法律草案。近年來，人們不再去探討行政法法典的統(tǒng)一化問題，這從一個(gè)側(cè)面表明人們已基本上默認(rèn)了行政法法源非單一化這一事實(shí)。
[3]關(guān)于憲法司法化在公法學(xué)界有兩種認(rèn)識，一種認(rèn)識為否定憲法的司法化，主要論點(diǎn)是憲法還是應(yīng)當(dāng)保持它作為根本法的地位，不能被降格，西方學(xué)者也有人提出法院必須遠(yuǎn)離憲法。(參見[美]馬克·圖什內(nèi)特：《讓憲法遠(yuǎn)離法院》，楊智杰譯，法律出版社2009年版。)另一種認(rèn)識則主張憲法的司法化，我國學(xué)界占主流地位的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)說是后者。
[4]訴訟程序的歸類是一個(gè)較為復(fù)雜的問題，尤其行政訴訟程序究竟應(yīng)當(dāng)歸于行政法的程序規(guī)則之中，還是歸于訴訟規(guī)則之中，是很難找到標(biāo)準(zhǔn)答案的。在一些國家，行政案件的訴訟程序與其他案件的訴訟程序一樣，都由普通訴訟程序解決之。而在另一些國家，行政訴訟是區(qū)別于普通訴訟的專門訴訟規(guī)則，行政訴訟法在這些國家是行政法的基本構(gòu)成部分。
[5]古德諾認(rèn)為：“自確定行政官吏之組織觀之。則行政法者，乃補(bǔ)充憲法所必要之法律也。憲法規(guī)定政府組織之大綱領(lǐng)，行政法則分演其綱領(lǐng)而涉及其細(xì)目者也。行政法非但以規(guī)定政府之行政組織補(bǔ)充憲法，又以決定關(guān)于行政官吏行政上之法律規(guī)定而補(bǔ)充憲法。”參見[美]古德諾：《比較行政法》，白作霖譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第5頁。
[6]如我國《憲法》第22條修正案增加了保護(hù)“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定，第23條修正案增加了“社會保障制度”的規(guī)定，第24條修正案增加了“保障人權(quán)”的規(guī)定等等。
[7]例如美國聯(lián)邦最高法院1996年判決的“弗吉尼亞軍事研究院拒收女生案”。其最終的判決結(jié)果是：弗吉尼亞州的補(bǔ)救計(jì)劃不能彌補(bǔ)愿意接受弗吉尼亞軍事研究院教育的婦女的機(jī)會和權(quán)益，也不能挽回其違反憲法的指控，該州沒有“非常的、令人信服的理由”把合格婦女排斥在軍事研究院的教育之外。軍事研究院的政策違反憲法。參見鄧冰、蘇益群編譯：《大法官的智慧》，法律出版社2004年版，第160頁。
[8]法律淵源有兩個(gè)層面的涵義：一是就法律的源頭和根源而論，即某一法律典則的根源來自何處;二是就法律的表現(xiàn)形式而論。我們在這里所講的行政法淵源是在第二個(gè)層面上使用的，即就法律典則的表現(xiàn)形式而論。如果從法律源頭的角度考察，憲法作為行政法的直接淵源是沒有爭議的，當(dāng)一些學(xué)者將憲法作為行政法的第一淵源時(shí)是基于法律形式而言的。
[9]權(quán)力的劃分要根據(jù)該國政治制度設(shè)計(jì)時(shí)的情況為依據(jù)，有些國家把權(quán)力劃分為立法、行政、審判、檢察四類。由此可見，三權(quán)分立只是國家權(quán)力分類的一種形式，并不是國家權(quán)力分類的全部。
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憲法論文的開題報(bào)告篇二
《 普通法判決意見規(guī)則視閾下的人大釋法制度 》
【摘要】香港法院借用普通法上的判決意見規(guī)則，在“莊豐源案”以及“外傭居港權(quán)案”中確立了一項(xiàng)限定人大釋法之效力的規(guī)則，在一定程度上改變了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的解釋制度。判決意見規(guī)則有著深厚的普通法理論基礎(chǔ)，且作為香港原有法律傳統(tǒng)的一部分被《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》所承認(rèn)和保留;同時(shí)，判決意見規(guī)則也在司法實(shí)踐中凸顯了作為立法解釋的人大釋法制度的固有困境。香港法院借用普通法上的判決意見規(guī)則處理人大釋法并沒有減損全國人大會的權(quán)威，而是揭示了進(jìn)一步完善人大釋法制度的路徑，即個(gè)案分析和有限解釋。
【關(guān)鍵詞】普通法;判決意見規(guī)則;人大釋法制度;“莊豐源案”
在香港法院與全國人大會的互動中，普通法方法始終都在扮演關(guān)鍵的卻又常常被忽視的角色。當(dāng)下引起廣泛關(guān)注的“外傭居港權(quán)案”[1]暫時(shí)以香港政府的敗訴而告一段落。雖然此案的終局判決尚未可知，但由于香港法院遵循普通法上的判決意見規(guī)則排除了1999年《全國人民代表大會常務(wù)會員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第22條第4款和第24條第2款第[3]項(xiàng)的解釋》[以下簡稱1999年《人大釋法》][2]之部分文字的效力，因此，從法律層面來講，香港政府要想拒絕在港外傭的永久性居留權(quán)，恐怕會面臨艱難的舉證負(fù)擔(dān)。
判決意見規(guī)則的要旨在于區(qū)分案件判詞中的判決意見部分與附隨意見部分。這是普通法司法適用的基本方法，也是法官借以保持獨(dú)立判斷權(quán)和司法論辯空間的傳統(tǒng)武器。以這種典型的普通法方法分析和處理人大釋法并非“外傭居港權(quán)案”初審法院——香港高等法院原訟庭——的原創(chuàng)，而是早在2001年由香港終審法院判定的“莊豐源案”[3]當(dāng)中就已經(jīng)埋下了伏筆。筆者認(rèn)為，與“莊豐源案”所處理的實(shí)體問題——因出生于香港而獲得香港永久性居留權(quán)——比起來，“莊豐源案”判詞當(dāng)中對于普通法方法的明確宣示更具有深遠(yuǎn)影響和指導(dǎo)意義，其中就包括引入判決意見規(guī)則來分析和認(rèn)定人大釋法的效力。“莊豐源案”限定了1999年《人大釋法》的效力范圍，為香港法院在個(gè)案審理中留出了足夠的、靈活的判斷空間，實(shí)際上對《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》[以下簡稱《香港基本法》]解釋制度作出了重要補(bǔ)充和修正。
本文回溯“莊豐源案”中香港終審法院處理1999年《人大釋法》的方法，以及該方法如何在“外傭居港權(quán)案”中被遵循并確立為規(guī)則的過程，正視人大釋法面臨的困境，試圖提出完善人大釋法制度的方向，從而促進(jìn)全國人大會與香港法院之間的良性互動。
一、“莊豐源案”再審視：對1999年《人大釋法》的普通法解讀
[一]“莊豐源案”規(guī)則的提出
“莊豐源案”所處理的法律問題很簡單，即于香港回歸之后出生于香港的中國公民即莊豐源——其父母均不是香港永久性居民，而只是憑借短期簽注在停留香港期間完成生產(chǎn)——能否根據(jù)《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)的規(guī)定而無條件地獲得香港永久性居留權(quán)。之所以產(chǎn)生這項(xiàng)爭議，是因?yàn)殡m然《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)明確規(guī)定香港永久性居民包括了“在香港特別行政區(qū)成立以前或以后在香港出生的中國公民”。但是，《香港入境條例》則對上述人群獲得居港權(quán)設(shè)定了條件，即其出生時(shí)或之后任何時(shí)間內(nèi)父母當(dāng)中一方必須是定居于香港或擁有香港永久性居留權(quán)的人。[4]這也是“莊豐源案”另一方當(dāng)事人香港入境事務(wù)處的立場。盡管按照一般的社會觀感，“莊豐源案”中父母赴港產(chǎn)子的行為算不上典型的“因出生于香港而獲得居留權(quán)”，但在法律意義上，需要考慮的僅僅是《香港入境條例》對于香港永久性居留權(quán)資格的限定是否符合《香港基本法》的規(guī)定。“莊豐源案”的判決結(jié)果是政府?dāng)≡V，莊豐源因出生于香港而獲得居港權(quán)的資格不受其父母之身份或停留于香港之方式的限制。
香港終審法院在解釋《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)時(shí)，提出了所謂的“莊豐源案”規(guī)則?！断愀刍痉ā返?58條規(guī)定，如果全國人大會對《香港基本法》某條款作出解釋，則香港法院在適用該條款時(shí)須受到該解釋約束。在“莊豐源案”的審理過程中，全國人大會既沒有收到香港終審法院的解釋請求，也沒有自行行使《香港基本法》第158條第1款的解釋權(quán)出具解釋文件。然而，饒有意味的是，1999年《人大釋法》在直接處理圍繞“吳嘉玲案”[5]而引發(fā)爭議的《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)的解釋問題時(shí)，卻“附帶地”提及了“莊豐源案”將要面對的《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)的解釋問題，解釋文的原文為：“本解釋所闡明的立法原意以及《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第24條第2款其他各項(xiàng)的立法原意，已體現(xiàn)在1996年8月10日全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會第四次全體會議通過的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見》中”。也就是說，雖然1999年《人大釋法》的名稱似乎給我們只是處理《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)的錯覺，但其內(nèi)容卻涉及了并沒有在“吳嘉玲案”中提出的“第24條第2款其他各項(xiàng)的立法原意”。既然在“莊豐源案”中，需要對《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)進(jìn)行解釋，那么香港法院是否應(yīng)當(dāng)受1999年《人大釋法》的約束呢?或者說是否應(yīng)將1996年8月10日全國人大香港特別行政區(qū)籌備委員會[以下簡稱籌委會]第四次全體會議通過的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見》[以下簡稱《籌委會實(shí)施意見》]納入到司法考量的范圍內(nèi)呢?[6]香港終審法院給出的結(jié)論是，并不存在有關(guān)《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)的、對香港法院有拘束力的人大釋法，而解釋文當(dāng)中所謂有關(guān)其他各項(xiàng)的立法原意已經(jīng)體現(xiàn)在《籌委會實(shí)施意見》中的措辭并不構(gòu)成關(guān)于《香港基本法》第24條第2款第1項(xiàng)的有效解釋。[7]《籌委會實(shí)施意見》就此從司法程序中被排除出去，同時(shí)1999年《人大釋法》也被認(rèn)為與審理“莊豐源案”無關(guān)了。
[二]“外傭居港權(quán)案”對于“莊豐源案”規(guī)則的遵循和發(fā)展
《籌委會實(shí)施意見》涉及的范圍很廣，其中也包括了如何理解《香港基本法》第24條第2款第2項(xiàng)和第4項(xiàng)當(dāng)中的“通常居住”之含義，而這正是“外傭居港權(quán)案”雙方爭議的核心問題。如果香港法院接受《籌委會實(shí)施意見》對于“通常居住”的理解，則“根據(jù)政府的專項(xiàng)政策獲準(zhǔn)留在香港”的期間就不構(gòu)成“通常居住”，[8]這將對外傭爭取居港權(quán)極為不利。但是，“外傭居住權(quán)案”的初審法院即香港高等法院原訟庭輕松地避開了這個(gè)棘手的問題，因?yàn)?ldquo;莊豐源案”已經(jīng)為其提供了明確的指引，即不受1999年《人大釋法》之約束，自然也不受《籌委會實(shí)施意見》之約束。不僅如此，在“外傭居住權(quán)案”中，林文翰法官還詳細(xì)回顧了審理“莊豐源案”的法官是如何在從初審到終審的過程中對1999年《人大釋法》的結(jié)構(gòu)和效力進(jìn)行分析的。他引述“莊豐源案”初審法官司徒敬[Frank Stock]的觀點(diǎn)說，1999年《人大釋法》文本中所謂“《香港基本法》第24條第2款其他各項(xiàng)的立法原意反映在《籌委會實(shí)施意見》中”這段文字是對《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)之解釋的副論，不屬于有效的解釋文字，因此法庭不受其約束。在“莊豐源案”的上訴和終審程序中，這個(gè)結(jié)論均得到了雙方律師的認(rèn)同，因此法院也沒有花費(fèi)更多的筆墨來討論何為“副論”?？傊?，“外傭居港權(quán)案”法官明確表示遵循“莊豐源案”的做法，即1999年《人大釋法》不屬于對香港法院有約束力的解釋。至此，“莊豐源案”規(guī)則就很清晰了：1999年《人大釋法》只是在《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)的意義上構(gòu)成有約束力之解釋，其他附帶性的文字不屬于有效解釋的范圍。
[三]“莊豐源案”規(guī)則對于1999年《人大釋法》的影響
“莊豐源案”規(guī)則將1999年《人大釋法》的文字區(qū)分為有拘束力部分和無拘束力部分的做法恐怕是全國人大會始料未及的。這一做法的直觀效果就是：1999年《人大釋法》只能對涉及《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)的案件形成拘束力，構(gòu)成香港法院必須遵循的“法源”;而對于《香港基本法》第24條第2款其他各項(xiàng)，則根本不構(gòu)成拘束力。亦即，今后凡有涉及《香港基本法》第24條第2款除第3項(xiàng)之外其他各項(xiàng)的案件，1999年《人大釋法》均無法被法庭接受為有效的解釋文。總之，1999年《人大釋法》在相當(dāng)程度上被“凍結(jié)”了。
從“莊豐源案”的終審判詞來看，“副論”并不是法庭所主要依據(jù)的理論;毋寧說，雙方律師似乎達(dá)成了某種“默契”，共同限定了1999年《人大釋法》的效力范圍。但是，原審法庭提出的“副論說”不僅沒有被否定，相反，還在2011年的“外傭居港權(quán)案”中被重述，作為遵循“莊豐源案”規(guī)則的主要理據(jù)。就1999年《人大釋法》而言，其無拘束力部分就屬于“副論”;或者反過來講，因?yàn)樵摬糠治淖謽?gòu)成“副論”，所以其不屬于有效的解釋文，因此不能約束香港法院。
二、從判決意見規(guī)則到“莊豐源案”規(guī)則：普通法方法的延續(xù)和擴(kuò)張
香港法院一直在不惜筆墨地強(qiáng)調(diào)普通法作為其法律適用的基本方法。當(dāng)我們把“莊豐源案”規(guī)則放在普通法的背景中來觀察的時(shí)候，很自然就會聯(lián)想到判決意見規(guī)則：先例案件的判決書由“判決意見”和“附隨意見”組成，其對后續(xù)案件的約束力僅限于判決意見;相反，與達(dá)成判決結(jié)果無必要關(guān)聯(lián)的附隨意見僅僅反映法官的論辯或說理之思路，并不構(gòu)成有拘束力之司法規(guī)則，不具有約束后續(xù)案件的“效力”。筆者認(rèn)為，把1999年《人大釋法》區(qū)分為有拘束力部分和副論部分正是判決意見規(guī)則的運(yùn)用。
[一]判決意見規(guī)則的特點(diǎn)
判決意見規(guī)則與普通法上的遵循先例規(guī)則密切關(guān)聯(lián)。遵循先例規(guī)則要求法院做到“同案同判”：如果當(dāng)下所審理的案件能夠在歷史上找到案情相同或類似的先決判例，則法官必須受到先前判決之約束，以保證相同的損害獲得相同的救濟(jì)、相同的罪行獲得相同的懲罰。但是，先例判決書本身有可能是一份冗長的、晦澀的、拐彎抹角的法律文書，如果每句話都成為約束本法院后續(xù)案件或下級法院的“規(guī)則”，那么整個(gè)司法系統(tǒng)將無所適從。并且，先例判決書的大部分文字都是分析案情、尋找合適的先例、評估證據(jù)的關(guān)聯(lián)性或真實(shí)性、回應(yīng)或駁斥雙方律師的主張等，顯然不符合法律規(guī)則的明確性和“規(guī)范句式”要求。于是，普通法系國家的司法系統(tǒng)逐步形成了這樣的原則，即先例判決書當(dāng)中僅僅與得出判決結(jié)論存在必要邏輯聯(lián)系的文字才屬于有拘束力之“規(guī)則”，必須得到后續(xù)類似案件的遵循，而判決書當(dāng)中其他部分文字即便非常雄辯且發(fā)人深省，亦不構(gòu)成有拘束力之規(guī)則。有拘束力的部分就稱之為“判決意見”，也可以說是司法意義上的規(guī)則，而無拘束力的部分就稱之為“附隨意見”。判決意見有時(shí)會呈現(xiàn)出明顯的“規(guī)范式”表達(dá)，就如同制定法當(dāng)中的條文表述一樣，讓人一望即知，于是就很容易將判決意見與附隨意見區(qū)分開來?；蛘?，法官在撰寫判決書的時(shí)候，會以“我們判決/認(rèn)定……”或者“……要求我們認(rèn)定”的句式來引出其最終決定，這就更加直觀地提示了“判決意見”之所在了。
不過，判決意見作為普通法判決書之特定組成部分而成為一項(xiàng)固定的制度，乃是因?yàn)槠浞?wù)于兩項(xiàng)重要的功能：[1]為得出當(dāng)前案件的判決結(jié)果提供必要的理據(jù);[2]為后續(xù)案件創(chuàng)設(shè)規(guī)則，即“創(chuàng)設(shè)先例”。[9]尤其在法律現(xiàn)實(shí)主義席卷法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的背景下，大家更是認(rèn)為法官創(chuàng)設(shè)規(guī)則合乎社會需要。而所謂的“必要的理據(jù)”其實(shí)更加反映了判決意見規(guī)則的“法律形式主義”傳統(tǒng)。[10]美國法理學(xué)家博登海默等人認(rèn)為：“法庭提出的規(guī)則常常比決定當(dāng)前案件所需要的更寬泛，而共識是對于超過解決當(dāng)前案件之必要的理據(jù)必須被認(rèn)作附隨意見”。[11]新西蘭最高法院前法官約翰·薩蘭蒙[John Salmond]爵士也指出：“雖然法官有職責(zé)依據(jù)一定的規(guī)則來裁決案件中的事實(shí)，但是他們必須小心謹(jǐn)慎，其創(chuàng)設(shè)的規(guī)則必須限于當(dāng)前案件的需要。即，他們不應(yīng)提出對審理當(dāng)前案件而言不是必需的規(guī)則，或者超過了解決案件之必要限度的規(guī)則。具有約束力的司法規(guī)則僅僅是那些與先前案件的主題相關(guān)聯(lián)，且嚴(yán)格限定了規(guī)范范圍的那些規(guī)則。其余的都不是判決理由，也可以如大家所稱的那樣，只是附隨意見而已”。[12]由此可見，對于先例案件而言，如果拋開當(dāng)時(shí)的案情或具體爭議而提出一些普遍性的規(guī)則，那么這些規(guī)則本身的正當(dāng)性是值得懷疑的，因?yàn)樗痉?quán)的本職是解決爭議或者說適用法律，與先例案情無關(guān)的文字甚至都不屬于“先例”。美國學(xué)者埃德蒙·摩根[Edmund Morgan]教授也認(rèn)為：“判決理由就是判決意見中創(chuàng)設(shè)了被用于解決當(dāng)下案件的法律規(guī)則的部分，這些規(guī)則的適用是當(dāng)下案件所必需的”。[13]可見，普通法傳統(tǒng)中的共識是：不愿意接受過于抽象、寬泛、缺乏問題針對性或案件事實(shí)之指向性的規(guī)則。對于判決書，應(yīng)當(dāng)做減法而不是加法，即凡是對于先前案件之解決不是必不可少的部分都可以從“判決意見”的范圍內(nèi)刪去，直到確實(shí)無法再刪減的地步為止。
之所以判決意見應(yīng)當(dāng)以必要為限而不宜過寬，主要的理由就在于：[1]從分權(quán)的角度來說，法院的職責(zé)是適用法律、解決個(gè)案，而不是為社會創(chuàng)設(shè)抽象的、普遍的規(guī)則，因此過于寬泛的規(guī)則宣示侵犯了立法者的權(quán)力，不合于司法權(quán)的本分;[2]從司法權(quán)的屬性來說，判決的可接受性來自于將法律規(guī)范適用于個(gè)案事實(shí)的“具體性”，沒有已然發(fā)生的事實(shí)就不存在法律適用，正是在事實(shí)與規(guī)范之間的涵攝論證過程中司法權(quán)才完成了正當(dāng)性的證明，因此缺乏事實(shí)的、空想的規(guī)則在司法意義上不是真正的規(guī)則;[3]純粹意義上的普通法是法官創(chuàng)造的，即便是在制定法時(shí)代，也需要司法規(guī)則來連接法律條文和案件事實(shí)，而司法規(guī)則依然是法官的作品。這就造成了一種“溯及既往之法律”——法官是現(xiàn)炒現(xiàn)賣，通過法律推理總結(jié)出本案應(yīng)予適用的規(guī)則或本案應(yīng)當(dāng)如何適用某個(gè)制定法條文，進(jìn)而適用于當(dāng)事人得出判決結(jié)果。所以，法官的必然傾向就是只給出必要的、有限的規(guī)則，盡量緩解“溯及力困境”。
[二]“莊豐源案”規(guī)則：判決意見規(guī)則的再現(xiàn)
根據(jù)《香港基本法》第158條的規(guī)定，人大釋法對香港各級法院均有約束力，但人大釋法只是相當(dāng)于普通法當(dāng)中的先例判決。一方面，人大釋法實(shí)質(zhì)上為《香港基本法》的適用創(chuàng)設(shè)了規(guī)則;另一方面，香港法院認(rèn)為人大釋法本身應(yīng)當(dāng)以解決當(dāng)下案件為限，不宜過多過寬地指向尚未出現(xiàn)的問題。人大釋法并非精準(zhǔn)得如法律條文，因而辨析其中構(gòu)成“判決意見”的部分就是法院的首要功課。就1999年《人大釋法》而言，香港終審法院通過國務(wù)院向全國人大會提出的解釋《香港基本法》的請求以及1999年《人大釋法》的名稱都明確無誤地表明它是針對“吳嘉玲案”而作的，潛在地限定了1999年《人大釋法》的目的。同時(shí)，在1999年《人大釋法》的正文部分已經(jīng)有特定語句明確回答了必要條款即《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)的含義，即法院以此即可作出判決從而了結(jié)案件。按照判決意見規(guī)則，其余的語句不為解決當(dāng)前案件所必需，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為附隨意見，不能約束法院的后續(xù)判決。“副論”這個(gè)詞同時(shí)也有附錄、補(bǔ)充的意思。“莊豐源案”和“外傭居港權(quán)案”以“副論”的名義排除其他文字，其潛臺詞就是，這些文字如同“附隨意見”一樣，可有可無。法庭可以認(rèn)為這段文字提供了相關(guān)的思路、背景或其他信息，但并不適合作為明確的規(guī)則援引來判決案件。
不過這里的問題是，人大釋法作為法律文件，在多大程度上與普通法的判決意見書類似呢?全國人大會對于解釋文效力的理解和期待又如何呢?以普通法的標(biāo)準(zhǔn)來處理人大釋法能在何種意義上促進(jìn)《香港基本法》作為一份人大釋法憲制性文件的實(shí)施呢?
三、普通法背景中的人大釋法：性質(zhì)、功能及其效力
[一]人大釋法的性質(zhì)：立法文件抑或司法文件
香港法院以純粹的普通法思維來面對全國人大會，乃至以普通法的標(biāo)準(zhǔn)來要求全國人大會，自然會讓后者難以適應(yīng)。全國人大會不是設(shè)于香港終審法院之上的超級上訴法院，其發(fā)布的人大釋法也不可能參照普通法判決書的格式進(jìn)行撰寫。不過，判決意見規(guī)則的理論基礎(chǔ)卻與人大釋法制度存有交集，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：
1.基于權(quán)力區(qū)分的考察?！断愀刍痉ā返闹贫?quán)、修改權(quán)和解釋權(quán)由不同的主體行使，且運(yùn)行機(jī)制亦不同。根據(jù)《香港基本法》第159條的規(guī)定，《香港基本法》的修改權(quán)屬于全國人大，而全國人大會只擁有修改議案的提案權(quán)。因此，如果說普通法系國家的法院須時(shí)時(shí)提醒自己不要僭越立法權(quán)與司法權(quán)之界限，那么全國人大會則同樣不得以釋法的方式侵奪全國人大的權(quán)限。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第67條第3款的規(guī)定，全國人大會對于專屬于全國人大立法創(chuàng)制權(quán)之范圍的法律都享有一定程度的修改權(quán)，反觀《香港基本法》第159條卻以明確的口吻將全國人大會限定為提案主體，足見《香港基本法》的解釋權(quán)與修改權(quán)之嚴(yán)格界限。質(zhì)言之，人大釋法同樣有分權(quán)方面的考量，作為一項(xiàng)公法行為其必須與法律修改或法律制定保持明確而必要的距離。這個(gè)距離既包括形式意義上的距離，也包括實(shí)質(zhì)意義上的距離。我們可以觀察到，人大釋法程序與立法程序并沒有形式上的區(qū)別，其起草、討論、審議、通過等各個(gè)步驟如果冠之以“立法”之名，也照樣成立。可見，至少從形式意義上來講，人大釋法是有機(jī)會對《香港基本法》的條文進(jìn)行增刪或修改的，即有機(jī)會篡奪本屬于全國人大的權(quán)力的。從實(shí)質(zhì)意義上來講，人大釋法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出與法律制定或法律修改的不同，而這兩者最大的不同即在于是否存在個(gè)案分析。如果人大釋法泛泛而談，幾近創(chuàng)設(shè)了抽象規(guī)則，那就是以法律解釋之名行法律修改之實(shí)。從這個(gè)角度來看，以判決意見規(guī)則處理人大釋法，實(shí)際上弱化了其抽象性、減輕了其“法律修改之嫌疑”，使其表現(xiàn)出一定意義的司法性，反而有利于加強(qiáng)人大釋法在普通法視野中的認(rèn)受性。
2.基于法律解釋權(quán)的考察。如果全國人大會的解釋文過于寬泛，也是不符合立法法有關(guān)法律解釋權(quán)的設(shè)計(jì)的?！吨腥A人民共和國立法法》[以下簡稱《立法法》]第42條第2款規(guī)定了全國人大會行使法律解釋權(quán)的兩種情形，即“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”和“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”?；氐?999年《人大釋法》的背景下，《香港基本法》第24條第2款除第3項(xiàng)之外其余各項(xiàng)并不需要“進(jìn)一步明確具體含義”，因?yàn)闆]有出現(xiàn)任何案件引發(fā)對于諸項(xiàng)條文的不同理解，在缺乏具體案件的情形下，有關(guān)條文應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是“明確的”、“具體的”;同樣，也沒有出現(xiàn)“新的情況”，因?yàn)槌?ldquo;吳嘉玲案”之外就沒有什么其他“情況”進(jìn)入到法律適用的視野。在缺乏具體案件的情形下，看似抽象的條款也是清晰的，因?yàn)槲覀儾⒉恍枰兊酶忧逦?，所以此刻它足夠清?這實(shí)際上是根植于立法解釋這一特殊制度之內(nèi)的邏輯悖反。曾有人提出，立法解釋要么就是對法律文本的原意反復(fù)，要么就是對法律進(jìn)行了修改，很難有中間路線可以走。如果有可能以立法解釋的方式來申明立法的原意，那么為什么當(dāng)初立法程序當(dāng)中選擇不申明這一點(diǎn)?[14]這里的推論就是，合情合理且切合實(shí)際需要的法律解釋必然有其適用方面的動因，這與法律制定時(shí)的狀態(tài)完全不同。事實(shí)證明，全國人大會迄今為止對《香港基本法》所作的四次解釋全部都存在具體的事由——要么有案件進(jìn)入了司法程序，要么是對于《香港基本法》有關(guān)條文的理解有重大爭議且立即關(guān)涉到有關(guān)公共事務(wù)的進(jìn)行。人大釋法從來就不是為了釋法而釋法，而必定是為了回應(yīng)某個(gè)具體而急迫的問題——這些問題不是學(xué)理探討或輿論爭鳴，而是如何適用或執(zhí)行《香港基本法》。假設(shè)全國人大會在毫無征兆的情況下以法律解釋的名義發(fā)文表達(dá)其對《香港基本法》某一條款的理解，那么這與修改《香港基本法》又有什么區(qū)別呢?或者說，這樣的解釋有什么必要呢?從這個(gè)意義來講，任何脫離法律適用之語境的法律解釋都是多余的、不必要的，即便其內(nèi)容非常合理且能豐富我們對某部法律的既有理解，否則又會引出“法律修改”的質(zhì)疑。也就是說，法律解釋本身如果能夠成為一項(xiàng)獨(dú)立的制度，或者說法律解釋權(quán)要成為一項(xiàng)具有獨(dú)立內(nèi)容的權(quán)力，其生存空間是非常狹窄的，必須被精確地定義、謹(jǐn)慎地使用。很多時(shí)候，立法機(jī)關(guān)在以“解釋”的名義重復(fù)行使立法權(quán)，[15]這個(gè)“解釋”其實(shí)毋寧稱之為“澄清”、“說明”、“解讀”甚至“宣傳”。當(dāng)然，這種“澄清”文字有多大的法律效力則取決于具體的法律制度和憲政傳統(tǒng)，但這類文字并不因?yàn)楣谥?ldquo;法律解釋”的名稱就搖身一變成為某種全新的事物。對法律之解釋如果不是無用的，那么就只能是在法律適用的意義上所進(jìn)行的解釋，而這一工作也必定是附屬于[16]法律適用的過程中。這一附屬性就表現(xiàn)在，只有出現(xiàn)了解釋之必要時(shí)——也就是有具體問題時(shí)——法律才會被解釋。這其實(shí)也符合立法法所設(shè)定的法律解釋權(quán)的行使方式。當(dāng)然我們不見得一定要說司法解釋才是唯一的解釋種類，但脫離了法律適用的“法律解釋”其實(shí)是一個(gè)空皮囊。
普通法傳統(tǒng)之所以極力避免脫離個(gè)案而憑空創(chuàng)設(shè)司法規(guī)則，正是出于相同的考量。常?？梢砸姷椒ü僭谂袥Q意見當(dāng)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“這是一個(gè)有限的判決”或“我們沒有說……”因?yàn)樗麄儾幌Ｍ膊恢鲝執(zhí)岢龃蠖鵁o用的、空泛的觀點(diǎn)。事實(shí)上，即便概括地承認(rèn)了抽象規(guī)則的效力，也需要在以后的案件中結(jié)合案情由彼時(shí)的法官獨(dú)立地完成判斷，或者可能永遠(yuǎn)也不會有進(jìn)入該規(guī)則之語義范圍內(nèi)的案情出現(xiàn)以至于這些規(guī)則成了“死規(guī)則”。因此，即便提出了看似具有指導(dǎo)性或前瞻性的意見，但這些意見在實(shí)際上是沒用的，這對于司法權(quán)的威信沒有任何好處。
至此，我們暫時(shí)可以總結(jié)說，人大釋法雖然其本意不是成為一份司法性質(zhì)的文件或判決書，但一方面由于立法解釋制度的固有矛盾，另一方面由于司法適用對于歷次人大釋法之實(shí)踐具有不可替代的前置地位，因此人大釋法不可避免地會帶有一定的司法性質(zhì)。普通法方法與這種“準(zhǔn)司法性”之間的相容度或許超過了我們的預(yù)想。
[二]人大釋法的功能：一個(gè)法律沖突的視角
從我國內(nèi)地法律體制的特點(diǎn)來看，不論是法律解釋，還是位階較低的地方性法規(guī)、規(guī)章或行政法規(guī)范的制定，都是在接續(xù)上位立法未完成的工作。那種法律一旦制定，余下的事情即與立法機(jī)關(guān)無關(guān)的觀念乃是普通法系國家的固有觀念。也因?yàn)檫@個(gè)原因，我們很容易發(fā)現(xiàn)普通法系國家的制定法都采用了極為詳盡的語句和表達(dá)方式，篇幅冗長而復(fù)雜，幾乎要面面俱到。一旦法律沒有提供清晰明確的指示，則會給法官留出過大的裁量空間，這不是立法者所愿意看到的。反觀大陸法系國家，上位法的抽象語句可以經(jīng)由下位法去細(xì)化和完善。[17]在某種意義上，上下級立法者之間分享了立法權(quán)，尤其在缺乏有效的法律審查機(jī)制的我國內(nèi)地就更是如此。
《香港基本法》是全面奠定香港政治體制和基本社會制度的憲制性文件，因此抽象的用語不可避免，但人大釋法很可能仍舊被期待去完成“細(xì)化”和“具體化”法律規(guī)范的任務(wù)。按照我國內(nèi)地立法的習(xí)慣，各種各樣的內(nèi)容都有可能被塞進(jìn)某部法律的“實(shí)施細(xì)則”或“實(shí)施辦法”當(dāng)中，畢竟越是到了地方立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，規(guī)則創(chuàng)制的門檻就越低。雖然這當(dāng)中許多條款都是違憲或者違法的，但仍然會以“細(xì)化法律”的名義蒙混過關(guān)。在有司法審查制度的地方，這樣的做法必然會引起很多問題。1999年《人大釋法》引用了《籌委會實(shí)施意見》，而籌委員會的法律地位顯然比全國人大或全國人大會要低很多，那么他們提出的實(shí)施《香港基本法》的意見能在多大程度上“補(bǔ)充”或“細(xì)化”《香港基本法》的本義呢?或者說，如果有違反《香港基本法》的意見被提出來，應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對其進(jìn)行審查呢?與《籌委會實(shí)施意見》相類似的文件在中英談判和香港特別行政區(qū)籌建過程中可謂汗牛充棟，但從憲政主義的標(biāo)準(zhǔn)來看——《香港基本法》就是香港的憲法性文件，如果任何這類報(bào)告、意見、備忘錄、草案、聲明等都可以成為適用《香港基本法》的權(quán)威依據(jù)而不受任何質(zhì)疑，則《香港基本法》本身的權(quán)威性就大打折扣了，這是不符合“一國兩制”的初衷的。其實(shí)，香港法院借用判決意見規(guī)則限定1999年《人大釋法》的效力從深層次上反映了普通法傳統(tǒng)對于人大釋法之功能的不同理解。甚至可以說，這種不同理解與其說是基于普通法傳統(tǒng)，毋寧說是基于違憲審查在憲政體制中的基礎(chǔ)地位，無論是在普通法系國家還是在大陸法系國家。
[三]人大釋法的效力：基于香港法院的獨(dú)立判斷
香港法律體制的現(xiàn)狀是：《香港基本法》是根本性的、憲制性的法律文件，其擁有在香港特別行政區(qū)范圍內(nèi)的最高地位，并且是可以通過司法程序等機(jī)制具體適用的，包括通過司法審查來保護(hù)這種根本地位。香港大學(xué)法學(xué)院佳日思[Yash Ghai]教授認(rèn)為，《香港基本法》應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自足的法律機(jī)制，唯此方能實(shí)現(xiàn)“一國兩制”的政策。[18]而這個(gè)自足性就表現(xiàn)為，《香港基本法》能夠?yàn)樘幚碇醒胝c香港政府之間的法律關(guān)系提供充分、完整的依據(jù)，這就要求全國人大會也必須遵循《香港基本法》。這一點(diǎn)貌似不證自明，但其實(shí)沒有得到充分的討論或明示的認(rèn)可。因?yàn)椤断愀刍痉ā返牧硪粋€(gè)身份就是全國人大的一部制定法，這使得它與全國人大會之間的關(guān)系很微妙。但是，有一個(gè)問題是無法回避的，那就是如何保證人大釋法不違反《香港基本法》?
香港法院顯然沒有抽象意義上的糾正人大釋法的權(quán)力，判決意見規(guī)則對于人大釋法部分文本的“凍結(jié)”不是一項(xiàng)明示的權(quán)力，而是隱含于司法獨(dú)立以及法律解釋是司法權(quán)的附帶權(quán)力這些命題當(dāng)中。但是，作為法律適用的機(jī)關(guān)，香港法院有權(quán)獨(dú)立理解《香港基本法》，而人大釋法也不能違背《香港基本法》。正是在這個(gè)意義上，可以說，判決意見規(guī)則不是在挑戰(zhàn)全國人大會的權(quán)威，而是作為一套系統(tǒng)機(jī)制的一部分在維護(hù)《香港基本法》的應(yīng)有地位。
四、人大釋法制度：法律沖突視角下的協(xié)調(diào)和完善
“莊豐源案”規(guī)則并沒有提出區(qū)分有效解釋與“副論”的標(biāo)準(zhǔn)，并且1999年《人大釋法》在多大程度上受困于其所援引的《籌委會實(shí)施意見》也未可知。但是，可以肯定的是，香港法院在考慮人大釋法之效力的時(shí)候，不會放棄獨(dú)立判斷的權(quán)力。這個(gè)判斷有可能是全盤接受，也有可能是部分限定，但其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是判決意見規(guī)則。判決意見規(guī)則并沒有減損中央政府的權(quán)威。就《香港基本法》的實(shí)施而言，判決意見規(guī)則保證了一套穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的解釋方法;而對全國人大會而言，應(yīng)當(dāng)思考如何進(jìn)一步完善《香港基本法》解釋制度。
[一]判決意見規(guī)則并未減損中央政府的權(quán)威
以普通法方法處理人大釋法并沒有減損中央政府的權(quán)威，也無損于國家主權(quán)統(tǒng)一。如前所述，對于《香港基本法》的實(shí)施而言，無論針對某條款是否有相應(yīng)的人大釋法，案件若進(jìn)入司法程序，香港法院只能按照普通法方法來處理。香港回歸以來的眾多涉及《香港基本法》的案例已經(jīng)表明，香港法院完整保留了其固有的普通法方法和獨(dú)立判斷權(quán);如果說以同樣的方式處理《香港基本法》解釋案反而構(gòu)成了對中央政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，豈不是咄咄怪事。同時(shí)，如前文所述，人大釋法不同于修法，尤其是在實(shí)質(zhì)意義上必須體現(xiàn)出與修法的區(qū)別;從歷次人大釋法之實(shí)踐來看，其目的也都不是在于抽象的政策宣示，而是在于解決具體問題。因此，判決意見規(guī)則對于人大釋法文本的劃分不等于對《香港基本法》條文的劃分，而是在個(gè)案適用的狹窄空間內(nèi)確定人大釋法作為規(guī)則的必要限度。鑒于人大釋法所具有的“準(zhǔn)司法性”，這個(gè)必要限度可以成為香港法院的一個(gè)合理假定。對人大釋法而言，它可以選擇更加精確的、“規(guī)范式”的語言來反向限定判決意見規(guī)則的適用空間，即全國人大會也可以尋求某種穩(wěn)定性和可預(yù)期性，在接受普通法方法的前提下出臺有針對性的人大釋法，對人大釋法可能被適用的方式擁有更多的預(yù)判，這樣反而更有利于達(dá)成中央政府的政策目標(biāo)。
[二]人大釋法制度的調(diào)整
香港法院借用普通法上的判決意見規(guī)則處理人大釋法的實(shí)踐從某個(gè)角度來說也為我們揭示了進(jìn)一步完善人大釋法制度的路徑，即個(gè)案分析和有限解釋。具體而言有二：
1.加強(qiáng)個(gè)案分析和法律論證。毫無疑問，判決意見規(guī)則限定了1999年《人大釋法》的效力范圍。雖然全國人大會可以重新對《香港基本法》的有關(guān)條款進(jìn)行解釋從而推翻“莊豐源案”，但卻不可能取消判決意見規(guī)則。只要司法權(quán)始終屬于獨(dú)立適用法律的機(jī)關(guān)，那么其固有的判斷空間就會一直存在，人大釋法不可能代替法院完成判決。
如果全國人大會不能進(jìn)入到個(gè)案分析的場景中，將其意圖以精確、細(xì)致的規(guī)范化語言表達(dá)出來，那么留給香港法院獨(dú)立發(fā)揮的空間是很大的。香港法院的獨(dú)立判斷權(quán)體現(xiàn)在連接規(guī)范與事實(shí)的法律論證過程中，甚至可以說，沒有個(gè)案就無所謂法院的判斷權(quán)。因此，全國人大會要避免留給判決意見規(guī)則太大的裁量空間，就應(yīng)當(dāng)主動地結(jié)合案情來闡述《香港基本法》特定條款的含義。當(dāng)然這種做法的弊端就是對人大釋法的效力范圍進(jìn)行了“主動限縮”，但恰恰是主動地將效力限定在特定事實(shí)之上才確保了被“圈定”的規(guī)則會對香港法院形成真正的拘束力。越是緊密結(jié)合當(dāng)前案情對《香港基本法》進(jìn)行解釋，越能表現(xiàn)出強(qiáng)烈的判決意見的屬性。例如，在“剛果金案”[19]中，全國人大會基于香港終審法院之提請而釋法，其人大釋法解釋文實(shí)際上圍繞著被提請之法律問題而展開，[20]這樣的人大釋法解釋文是不可能被認(rèn)作是附隨意見的。
2.避免寬泛的、不必要的政策宣示或規(guī)則創(chuàng)設(shè)。既然個(gè)案分析是法律解釋的主要功課，那么法律解釋應(yīng)該導(dǎo)向一個(gè)有限的判決，或者說有限的“解釋”。由于寬泛的、抽象的解釋文形同法律修改甚至法律創(chuàng)制，因此人大釋法應(yīng)當(dāng)避免脫離于當(dāng)前爭議之范圍的、無邊際的政策宣示或規(guī)則創(chuàng)設(shè)。有限解釋與司法權(quán)的消極性和被動性一脈相承，即僅僅是因?yàn)橐趥€(gè)案中執(zhí)行法律才需要對法律之含義進(jìn)行闡明，沒有必要主動地去尋求并不真實(shí)存在的“問題”。人大釋法的目的是解決當(dāng)下必須解決的有關(guān)《香港基本法》相關(guān)規(guī)定的歧義，如果超出這個(gè)范圍提出了更多的規(guī)則，恐怕不是在解決問題，而是在制造更多的問題。人大釋法的“準(zhǔn)司法性”也正是體現(xiàn)在這一點(diǎn)上?！断愀刍痉ā返?58條第1款對于全國人大會的概括式授權(quán)不應(yīng)被理解為可以任意行使該權(quán)力。放眼全球，無論是美國這樣的普通法系國家的最高法院，還是德國這樣的大陸法系國家的憲法法院，或者是南非這樣的具有混合法律傳統(tǒng)的國家的憲法法院，他們的判決書往往花大量的筆墨向當(dāng)事人以及全社會表示，其并不打算解決尚未出現(xiàn)的問題。這些最高法院或憲法法院之所以贏得極高的社會地位，并不是因?yàn)樗麄児艿煤芏啵且驗(yàn)樗麄児艿煤苌偾?ldquo;恰到好處”?？傊?，全國人大會只有以“準(zhǔn)司法”的風(fēng)格審慎、保守地頒布人大釋法才真正有利于提升人大釋法制度的權(quán)威，促進(jìn)中央政府與香港政府之間的良性互動。
【注釋】
[1]See HCAL 124/2010.
[2]對于全國人大會就某問題作出的關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》某條款的解釋或這一解釋行為，本文稱之為人大釋法。而由此形成的制度，本文稱之為人大釋法制度。
[3][7]See FACV 000026Y/2000.
[4]See Paragraph 2[a] of Schedule 1 to the Immigration Ordinance, Cap. 115.
[5]See[1999]1 HKLRD 315.
[6][8]參見《全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1996年第24期。
[9]參見李紅海：《普通法的司法技藝及其在我國的嘗試性運(yùn)用》，《法商研究》2007年第5期。
[10]See Lawrence Solum, Legal Theory Lexicon 005: Holdings, Legal Theory Lexicon,http://lsolum. typepad. com/legal_theory_lexicon/2003/10/legal_theory_le_2. html, 2011-10-24.
憲法論文的開題報(bào)告篇三
《 征收農(nóng)民房屋和土地的憲法法律問題 》
【摘要】強(qiáng)征農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民由農(nóng)村趕到政府人為打造的城鎮(zhèn)，大規(guī)模搞所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，非但不是實(shí)現(xiàn)憲法序言提出的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，而且損害和動搖了憲法確立的農(nóng)村土地集體所有制地位以及農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)等法定權(quán)利。準(zhǔn)確、完整地理解憲法有關(guān)征收條款的規(guī)定，對于嚴(yán)格依憲、依法征收農(nóng)民房屋和土地，保障農(nóng)民合法權(quán)益，具有重要意義。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;集體所有制;經(jīng)營體制;土地承包權(quán);憲法征收條款
這些年來，特別是最近幾年，由地方政府一手主導(dǎo)的土地和房屋征收已從城市向農(nóng)村急速地大規(guī)模擴(kuò)展。雖然2008年黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要“改革征地制度”，“逐步縮小征地范圍”，[1]但是，不少地方對這一要求置若罔聞。2010年11月2日，《新京報(bào)》就報(bào)道：受土地財(cái)政的驅(qū)使，全國20多個(gè)省市已經(jīng)掀起了規(guī)模浩大的“拆村”風(fēng)潮，這些地方政府打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號，違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)拆民居，拿走宅基地，無數(shù)的農(nóng)民正在“被上樓”。[2]該報(bào)道引起極大震動。一周后的11月10日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，強(qiáng)調(diào)要“開展農(nóng)村土地整治”，“把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位”，“堅(jiān)決制止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”。[3]2011年7月20日，溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議再次強(qiáng)調(diào)，要依法保護(hù)農(nóng)村耕地和農(nóng)民宅基地物權(quán)，嚴(yán)禁侵害群眾權(quán)益。[4]但時(shí)至今日，“拆村”風(fēng)潮并未得到有效制止，拆遷過程中發(fā)生的一連串的沖突和血腥故事時(shí)常見諸媒體。
看來問題已相當(dāng)嚴(yán)重，上述《新京報(bào)》就引用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文的話說：“這場和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動是古今中外，史無前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事。”[5]強(qiáng)征農(nóng)民房屋和集體所有土地，將農(nóng)民趕出家園，將會出什么樣的“大事”，本文姑且不論，這里要提出的是，農(nóng)村的房屋和土地征收是相當(dāng)復(fù)雜的問題，這么多年來，各級黨委和政府不斷強(qiáng)調(diào)要依憲和依法執(zhí)政，特別是要依法行政，但是，在涉及九億人口的農(nóng)村工作中，特別是在涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展方向的房屋和土地征收中，憲法和法律真正被放到應(yīng)有位置了嗎?憲法和法律的相關(guān)規(guī)定得到了準(zhǔn)確的理解和切實(shí)的遵守、執(zhí)行嗎?
一、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系
現(xiàn)在，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是兩個(gè)特別熱門的語詞。在網(wǎng)絡(luò)上稍加搜索就會發(fā)現(xiàn)，大概自2003年左右開始，從東部沿海到西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的黨委政府，都在頻繁提出本地方的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及與這“二化”緊密相聯(lián)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用江蘇省省長2010年在該省推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程會議上的說法，就是要堅(jiān)持“新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化同步’”。[6]
問題的關(guān)鍵是，地方政府似乎總認(rèn)為，只有搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余的勞動力集中到工廠和城鎮(zhèn)，才能搞所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)”，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的所謂規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這種認(rèn)識實(shí)際既將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化等同起來，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化當(dāng)作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
然而，1982年憲法制定的時(shí)候，全國流行的一句話與今天的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大不相同，那時(shí)叫做實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”，也就是憲法序言所確立的國家根本任務(wù)：“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”。根據(jù)憲法的這一要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是國家的根本任務(wù)之一。三十年來，憲法序言有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的這一表述沒有修改，這說明國家的這個(gè)根本任務(wù)沒有發(fā)生變化。但值得注意的是，憲法通篇沒有出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的提法，或者類似現(xiàn)在各地所熱衷的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的表述，更沒有將城鎮(zhèn)化與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。序言所表述的工業(yè)化，也不是現(xiàn)在各地方所提出的工業(yè)化，而是工業(yè)的“現(xiàn)代化”，而且，憲法也沒有將工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化聯(lián)系起來，更沒有把工業(yè)的現(xiàn)代化作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段。
那么，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化究竟包括哪些內(nèi)容?實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施是什么?農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要在什么時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)?農(nóng)村要變成什么樣子才叫實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢?是不是把農(nóng)村都城鎮(zhèn)化，到處建立工廠，把農(nóng)民都趕上樓房，就叫做實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢?就像一些文件和媒體上所說的，要與國外城鎮(zhèn)化對比，國外的城鎮(zhèn)人口達(dá)到多少，我國的城鎮(zhèn)人口現(xiàn)在只有多少，要達(dá)到國外的比例，我國才叫實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢?這些問題憲法都沒有回答。
憲法沒有回答的問題按理應(yīng)當(dāng)由法律來回答。1993年制定、2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基本法律，但這部法律無論從立法目的還是其他具體條文，都沒有對憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的表述作進(jìn)一步的規(guī)定。其他如《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會組織法》等法律，雖然與農(nóng)村的發(fā)展密切相關(guān)，但也都沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。即使是1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，也沒有說發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這個(gè)類似今天的所謂“工業(yè)化”與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有什么關(guān)系。還有，2010年修改的《村民委員會組織法》，專門加上了“促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”這樣時(shí)下很流行的提法，但就是沒有提農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。全國人大會制定的上述諸多法律，用今天的眼光看，已經(jīng)完全涉及所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等事項(xiàng)，都可以說與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關(guān)，甚至可以說搞這些“化”本身就是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但是，法律對此只字未提，為什么呢?筆者以為，這決不是立法機(jī)關(guān)的疏忽，更不是立法機(jī)關(guān)無視憲法的規(guī)定甚或不愿去推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這只能說明，在中國，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子還并不清晰。憲法的規(guī)定是一個(gè)很高的目標(biāo)，要在法律中確定實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施和目標(biāo)，不是一件簡單的事情，相關(guān)法律中涉及的所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基層民主等事項(xiàng)，與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都沒有必然的聯(lián)系，更不能把這些事項(xiàng)當(dāng)作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
就筆者查閱所及，目前為止，只有1993年制定的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這部法律的第一條規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，促使農(nóng)業(yè)科研成果和農(nóng)業(yè)技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這一規(guī)定清楚地說明，迄今為止，立法機(jī)關(guān)不僅重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且認(rèn)準(zhǔn)了一條：推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。至于其他那些類似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的東西，立法機(jī)關(guān)恐怕還沒有認(rèn)為其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有什么必然聯(lián)系。
不僅是法律對憲法的表述缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，即使是黨和國家的重要文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話，迄今似乎也沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出一個(gè)完整的概念和實(shí)現(xiàn)的路徑。[7]黨的十五屆三中全會就坦承：“積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農(nóng)村改革和發(fā)展的重大課題。”[8]黨的十七大報(bào)告提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局”。[9]十七屆三中全會進(jìn)一步提出，要“統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”，“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度”。[10]但是，這些提法并沒有揭示工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化顯然也不能說明就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。
2006年胡錦濤在《建設(shè)社會主義新農(nóng)村，不斷開創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面》的講話中揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，就是“工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距”，[11]具體做法是“實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和‘多予少取放活’”。[12]但是，這個(gè)目標(biāo)和做法也都不能說就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。緊接著，溫家寶在《扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要把握好的幾個(gè)問題》的講話中提出，“我們推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是能夠帶動農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化;我們建設(shè)的新農(nóng)村，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新農(nóng)村。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程，應(yīng)當(dāng)是城市帶動農(nóng)村發(fā)展的過程”，“是農(nóng)民更多地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、分享發(fā)展成果的過程”。[13]這里雖然揭示了新農(nóng)村與城鎮(zhèn)化的辯證關(guān)系，但是，新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化畢竟是內(nèi)容不同的兩個(gè)概念，即使是城鎮(zhèn)化帶動的新農(nóng)村，也未必是實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的新農(nóng)村。
溫家寶在2011年的政府工作報(bào)告中提出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展過程中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。[14]這個(gè)表述與前述江蘇省省長有關(guān)“三化同步”的說法類似。單純地看，這個(gè)表述并沒有直接表明，搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施，但在地方政府的實(shí)踐中，是極易引起這樣錯誤的理解和認(rèn)識的。
十一屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》繼續(xù)沿用了溫家寶的上述提法，但并沒有揭示農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要素，而是在第五章用了“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的標(biāo)題，并在此章下用“增強(qiáng)糧食安全保障能力”、“推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”、“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”和“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”作為四個(gè)小節(jié)的標(biāo)題。[15]這里沒有將所謂工業(yè)化和城鎮(zhèn)化列為一節(jié)，不然又可能引起對這“二化”與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間關(guān)系的曲解力”。[16]值得注意的是，這里對推進(jìn)城鎮(zhèn)化的表述用了“積極”二字，但同時(shí)又要求“穩(wěn)妥”，并不是一些地方政府用的“加快”，重要的是，這里沒有將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。但是，要求構(gòu)建城市布局、增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載能力、將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民的提法，在地方政府那里，是極易演變成營造城市、強(qiáng)行將農(nóng)民趕上樓的。
以上的情況表明，對憲法確立的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本任務(wù)，無論從法律還是政策或者其他方面，我們還沒有形成一個(gè)全國性的統(tǒng)一目標(biāo)認(rèn)識，沒有提出一套穩(wěn)定的、能夠行之久遠(yuǎn)的措施體系。而現(xiàn)在各級地方政府轟轟烈烈地打造的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，本不應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)生多少必然的聯(lián)系，卻是以直接犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益為代價(jià)的，其危及廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，危及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一憲法根本性任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
這里要順帶提出的一個(gè)嚴(yán)峻問題是，在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，政府究竟應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么樣的角色，起什么樣的作用?工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會和文化等各種要素發(fā)展的自然的歷史過程，還是一個(gè)完全可以由政府主觀推進(jìn)甚至頭腦發(fā)熱時(shí)隨意捏拿打造的社會形態(tài)呢?在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的熱潮中，政府又如何在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，切實(shí)做到依法執(zhí)政、依法行政呢?可以肯定地說，在憲法確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)還摸不著頭緒的時(shí)候，各級黨委和政府是無論如何不可以用犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價(jià)去搞什么工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的，否則就涉及執(zhí)政理念和執(zhí)政方式上的違憲問題。
現(xiàn)在的各種做法已經(jīng)令人憂慮。所謂工業(yè)化，在很多地方實(shí)際就是先招商引資，再大面積占用農(nóng)村寶貴的耕地來建各種工廠企業(yè)，甚至搞那些高污染的企業(yè)。所謂城鎮(zhèn)化，大抵就是由政府主導(dǎo)，征收耕地人為地建一座座城鎮(zhèn)，將大批農(nóng)民拆遷后趕來集中居住。所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在很多地方實(shí)際就是把分散居住的農(nóng)民趕走，搞一些所謂“萬畝良田”之類的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。這“三化”的核心，說到底就是征收農(nóng)民的房屋和土地，將農(nóng)民趕到政府臨時(shí)打造的城鎮(zhèn)，就是所謂城鎮(zhèn)化。剛剛出版的引起極大震動的《朱镕基講話實(shí)錄》披露了朱镕基在2003年就發(fā)出的驚人之語：“我非常擔(dān)心的就是搞‘城鎮(zhèn)化’?，F(xiàn)在，‘城鎮(zhèn)化’已經(jīng)跟蓋房子連在一起了，用很便宜的價(jià)格把農(nóng)民的地給剝奪了，讓外國人或房地產(chǎn)商搬進(jìn)來，又不很好地安置農(nóng)民，這種搞法是很危險(xiǎn)的。”[17]朱镕基七、八年前就擔(dān)憂和警告的這種很危險(xiǎn)的情況，現(xiàn)在已經(jīng)大量出現(xiàn)了。重溫他的講話，是應(yīng)當(dāng)令人警醒的。
二、強(qiáng)征行為損害和動了搖憲法、法律確立的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度
(一)損害了農(nóng)村土地集體所有制的憲法地位
根據(jù)憲法第6條的規(guī)定，我國經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。對于土地這一最為重要的生產(chǎn)資料，憲法第10條明確規(guī)定了兩種公有制形式：“城市的土地屬于國家所有”;“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”;“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。按照這一規(guī)定，農(nóng)村土地的集體所有制，與城市土地的國有制，同樣具有十分重要的憲法地位。值得注意的是，憲法在這里還明確規(guī)定，對于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有在“法律規(guī)定屬于國家所有”的情況下，才可以屬于國家所有，否則一律屬于集體所有，這就進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，集體所有的土地，除了最高立法機(jī)關(guān)以制定法律的方式確定為國有，其他任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式變?yōu)閲?。這就足見集體所有土地的憲法地位之重要了。
為什么要賦予農(nóng)村土地集體所有制如此重要的憲法地位呢?這至少有兩個(gè)重要原。“綱要”在第二十章用的標(biāo)題是“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，并提出三個(gè)措施：“構(gòu)建城市化戰(zhàn)略布局”、“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”、“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能因。第一，我國迄今為止還是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，九億人還是農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中長期占有重要地位的國情，不會也不可能在短時(shí)間內(nèi)改變。所以，農(nóng)村土地只有實(shí)行集體所有，才有利于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。第二，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民推翻封建的土地私有制度，一個(gè)重要初衷就是要讓農(nóng)民擁有土地，直接感受到他們?yōu)楦锩冻隽司薮鬆奚竽軌蛳硎艿絼倮墓麑?shí)。對這個(gè)問題，制定1982年憲法時(shí)就有過討論。那時(shí)，針對要求將農(nóng)村土地一律收歸國有的意見，就有人提出，農(nóng)民從參加土地革命開始，為了打土豪、分田地進(jìn)行了長期艱苦的斗爭，如果今天突然宣布將土地收歸國有，就會在農(nóng)民心理上產(chǎn)生不良的影響。[18]對此，胡喬木解釋說：“農(nóng)村土地收歸國有會引起很大的震動，沒有實(shí)際意義。”“如果規(guī)定農(nóng)村土地一律國有，除了動蕩，國家將得不到任何東西。”[19]由此可見，憲法確立農(nóng)村土地的集體所有制地位，是具有十分深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)背景的。
那么，土地集體所有制與土地國有制之間，是否存在一個(gè)后者地位高于前者地位、前者必須無條件服從后者的情況呢?或者說一級政府動輒可以用國有或者公共利益的名義來征收農(nóng)村土地和房屋呢?憲法的規(guī)定沒有體現(xiàn)這樣的含義?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ段餀?quán)法》中有關(guān)土地所有權(quán)的規(guī)定也沒有表明這樣的含義，相反，《物權(quán)法》第4條明確規(guī)定，國家和集體的物權(quán)一律受法律保護(hù)，“任何單位和個(gè)人不得侵犯”，這清楚地表明，土地的國有和集體所有這兩種公有制形式，在法律地位上是完全平等的，沒有什么高下之分，更不存在一個(gè)國家可以隨意吞并集體土地的問題。這個(gè)問題本文最后一部分還將述及。
有的觀點(diǎn)可能會提出，根據(jù)憲法第10條規(guī)定，國家基于公共利益需要，可以征收集體所有的土地，所以，農(nóng)村土地集體所有制地位是可以隨意改變的。實(shí)踐中，很多地方政府也正是這樣理解憲法第10條并大面積隨意征收農(nóng)村土地的。但這是對憲法規(guī)定的錯誤理解。憲法有關(guān)將集體土地征收為國有的規(guī)定，是農(nóng)村土地集體所有的一種例外情形或者極個(gè)別的情形，決不意味著任何一級政府都可以隨意以公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地。這種例外情形在《土地管理法》第45條規(guī)定中得到體現(xiàn)。根據(jù)該條，征收基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃或者其他土地超過70公頃的，都必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。在一個(gè)單一制大國，征收基本農(nóng)田或者35公頃以上的耕地，都須要國務(wù)院批準(zhǔn)，這足以證明農(nóng)村土地決不可以任何理由隨意覬覦和染指，農(nóng)村土地集體所有制不得輕易動搖。
由上可以得出的基本結(jié)論是，以所謂公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地，實(shí)際構(gòu)成了對農(nóng)村土地集體所有制憲法地位的損害和挑戰(zhàn)，也向我們提出一個(gè)嚴(yán)肅的問題：我國農(nóng)村集體所有制在土地公有制中的憲法地位是不是已經(jīng)過時(shí)了?全國政協(xié)、全國工商聯(lián)原黨組書記胡德平前不久說了一句很令人深思的話：“農(nóng)村土地是集體所有制，集體所有制和全民所有制在所有權(quán)上是平等的。但實(shí)際上，很多人已經(jīng)忘掉了這一點(diǎn)。”[20]
(二)違背和動搖了憲法確立的農(nóng)村經(jīng)營體制
大規(guī)模征收農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民趕上樓，不僅動搖了土地集體所有制的憲法地位，也直接違背和動搖了憲法確立的農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
1998年，黨的十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，由“家庭承包經(jīng)營”，“建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，是“農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗(yàn)”，[21]并進(jìn)一步提出，“實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)”，必須“堅(jiān)持長期穩(wěn)定農(nóng)村基本政策”，“實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)濟(jì)制度”。該決定在第三部分還以“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”為標(biāo)題，系統(tǒng)闡述了這一經(jīng)營體制的基本內(nèi)容。[22]黨的中央全會做出的這一重要決定，在1999年憲法修改時(shí)被明確寫進(jìn)第8條，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”
統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，并與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。“統(tǒng)”是指土地、大型水利設(shè)施等主要生產(chǎn)資料歸集體所有，由集體統(tǒng)一行使管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以發(fā)展和完善社會服務(wù)體系。“分”是指分散經(jīng)營，即農(nóng)民在承包土地后，對土地有自主經(jīng)營權(quán)。[23]憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，是我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況、生產(chǎn)經(jīng)營情況的客觀反映和要求，對提高農(nóng)民積極性，解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力具有重要意義。
憲法修改十多年來，理論和實(shí)踐中都沒對這個(gè)農(nóng)村經(jīng)營體制的基本方針提出質(zhì)疑和否定。而且，2007年，胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中還強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。[24]2008年，黨的十七屆三中全會再次提出“，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，并特別強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅(jiān)持。”[25]
然而，現(xiàn)在將農(nóng)民趕出自己的土地和房屋，讓他們住到政府人為打造的城鎮(zhèn)，憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制就失去了基礎(chǔ)，農(nóng)村改革開放幾十年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)和成果實(shí)際上隨之葬送了，而在人造的城鎮(zhèn)，無論政府還是農(nóng)民都沒有摸索到也來不及探索和積累成功的經(jīng)營體制。這是十分危險(xiǎn)的。
除了上述雙層經(jīng)營體制外，憲法第8條還規(guī)定：“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)。”這種重要的經(jīng)濟(jì)形式也是長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的客觀反映，是黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的十分重要的內(nèi)容，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生活十分重要。但是，將廣大農(nóng)民趕出房屋和土地，農(nóng)村的這一法定的合作經(jīng)濟(jì)形式也將被破壞。
(三)侵犯了法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)
如何保證憲法確立的雙層經(jīng)營體制得到貫徹呢?1998年，十五屆三中全會提出，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包經(jīng)營關(guān)系”，并強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。”[26]
根據(jù)憲法的規(guī)定和十五屆三中全會的上述精神，2002年，全國人大會專門制定
了《農(nóng)村土地承包法》。這部法律在第4條規(guī)定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。該法又在第20條進(jìn)一步規(guī)定：耕地的承包期為三十年;草地的承包期為三十年至五十年;林地的承包期為三十年至七十年。可見，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)民的一項(xiàng)十分重要的具有長久性的法定權(quán)利。2007年通過的《物權(quán)法》，專門就土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立一章，并明確規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。在已有立法的基礎(chǔ)上，黨的十七屆三中全會又一次提出：“賦予農(nóng)民更充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”[27]“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。”[28]
賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利，并使這項(xiàng)權(quán)利長久不變，不僅是法律的明確規(guī)定，也是黨一以貫之的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策?，F(xiàn)在的問題是，地方政府動輒將農(nóng)民趕到城鎮(zhèn)，剝奪他們的土地，那么，法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)又由誰來保障呢?黨的中央全會屢屢強(qiáng)調(diào)的確保農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策究竟被置于何地呢?
(四)侵犯了農(nóng)民的法定宅基地權(quán)利
征收農(nóng)民的房屋和土地，還涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的立身之地。根據(jù)憲法第10條的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有。那么，農(nóng)民對宅基地享有什么樣的權(quán)利呢?對這個(gè)問題，《物權(quán)法》第十三章專門規(guī)定了宅基地的使用權(quán)。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民依法對自己的宅基地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。針對這些年地方政府侵犯農(nóng)民宅基地使用權(quán)的問題，黨的十七屆三中全會公報(bào)特別強(qiáng)調(diào)，要“完善農(nóng)村宅基地制度”，“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。[29]
農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，不僅是一項(xiàng)重要的法定權(quán)利，也是黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的基本內(nèi)容，是農(nóng)民生存、發(fā)展的重要基礎(chǔ)和條件。違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)征其房屋，不僅侵犯了農(nóng)民的法定權(quán)利，也違背了黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策。
三、對憲法有關(guān)征收條款的準(zhǔn)確理解
根據(jù)憲法第10條的規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收”，據(jù)此，農(nóng)村集體土地屬于可以被征收的范圍。根據(jù)憲法第13條的規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收”，據(jù)此，農(nóng)戶房屋包括城鎮(zhèn)居民的房屋屬于可以被征收的范圍。但是，這兩條規(guī)定中的一些重要內(nèi)容無論在理論還是實(shí)踐中，甚至在某些法律和行政法規(guī)的制定中，恐怕都沒有得到準(zhǔn)確、全面的理解和貫徹。
(一)“公共利益”有被人為拔高和神化的傾向
“公共利益”被視為征收條款中的核心內(nèi)容。政府以公共利益為由實(shí)行征收;被征收人以否認(rèn)公共利益為由反對征收;理論中對公共利益的討論更是汗牛充棟，僅從中國期刊全文數(shù)據(jù)庫的檢索看，自1994年至今，在標(biāo)題中出現(xiàn)“公共利益”的文章就達(dá)1537篇，可謂古今中外、見仁見智;從《物權(quán)法》到不久前的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在討論中無不十分糾結(jié)于公共利益的界定。時(shí)至今日，對公共利益的討論仍然未能達(dá)成共識，雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》界定了公共利益的范圍，但顯然是存在很大爭議的。對農(nóng)民房屋和土地的征收，仍然繞不開這個(gè)問題。
為什么對公共利益的討論至今難以達(dá)成共識呢?根本原因是，公共利益的內(nèi)容本身具有不確定性。比如，即使現(xiàn)在確定了一個(gè)利益屬于或者不屬于公共利益，但是，這種已經(jīng)確定的公共利益將來又可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪怖?，而已?jīng)確定的非公共利益將來也可能轉(zhuǎn)化為公共利益。僅從這個(gè)角度看，要人為將某一利益歸為公共利益，就既無可能，也無必要。而理論和實(shí)踐中過度糾結(jié)于界定公共利益范圍的根本原因，是各方面有意無意地夸大了公共利益的重要性，過于拔高甚至神化了公共利益。
其表現(xiàn)之一是認(rèn)為，以征收過程中的公共利益為抓手，就可以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。比較典型的是北大五位學(xué)者上書全國人大會要求廢除《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。他們認(rèn)為，拆遷是政府基于公共利益需要對被拆遷人實(shí)行的征收，應(yīng)當(dāng)將法律關(guān)系定性為政府與被征收人之間的行政法律關(guān)系，而不是拆遷公司與被征收人之間的民事法律關(guān)系，只有這樣，被征收人的利益才能得到保障。[30]理論和立法、執(zhí)法實(shí)踐中對公共利益的執(zhí)著討論，深層的原因都是希望清楚地界定公共利益的范圍，以確保被征收人在行政法律關(guān)系的背景下直接與政府談判，從而保障其合法權(quán)益。這種想法初衷可嘉，但很單純。實(shí)際上，只要一個(gè)國家的法制真正健全，并得到有效的實(shí)施，無論基于公共利益還是商業(yè)利益，被征收人的利益都能得到法律的保護(hù)，甚至在商業(yè)利益下被征收人的利益還能得到更大實(shí)現(xiàn)。如果法律發(fā)揮不了真正作用，即使把所有的征收緣由都定性為公共利益，被征收人的利益也未必能得到保障。
其表現(xiàn)之二是認(rèn)為，公共利益是大于或者高于個(gè)人利益的。這大概是一個(gè)全民性的錯覺。在國家主義、集體主義至上的理念支配下“，小我”要服從“大我”，但是，這個(gè)帶有哲學(xué)、倫理和政治意義的命題是否適用于法律領(lǐng)域呢?是否適用于一個(gè)尊重權(quán)利、崇尚和推行法治的國家呢?這個(gè)問題，尚沒有引起足夠的重視和討論。實(shí)際上，在英、美、德、日等法治國家，“公共利益”從來就不是什么一往無前、任何人必須無條件服從的征收理由，在國外房屋和土地征收中也有不少“釘子戶”，德國流傳的一個(gè)經(jīng)典故事是，普魯士王國時(shí)期的威廉一世皇帝強(qiáng)拆小磨坊主房屋，最終被法院判決敗訴。[31]日本政府從上世紀(jì)六十年代修建成田國際機(jī)場，想征收農(nóng)民土地和房屋，但“釘子戶”們抗?fàn)幜?0年，最終迫使首相謝罪。[32]這些情況都說明，在法治社會，公共利益并不是什么凌駕于合法個(gè)人利益之上的東西。
其表現(xiàn)之三是認(rèn)為，只要是為了公共利益的需要，政府想拆就拆、想征收就征收，任何個(gè)人或者集體都必須服從。實(shí)踐中，地方政府持的正是這種觀念和做法，各地房屋征收過程中屢屢發(fā)生的暴力和血腥沖突都與此有密切關(guān)系。從根子上看，這既是一種夸大和神化公共利益的認(rèn)識，也是對憲法有關(guān)征收條款中“可以”二字的錯誤理解。
看來，在土地和房屋的征收問題上，并由此引發(fā)開去，深刻反思公共利益與集體利益、個(gè)人利益的關(guān)系，已經(jīng)十分緊迫。根據(jù)《物權(quán)法》第4條的規(guī)定，我們在法律制度上實(shí)際已確立了國家、集體和私人物權(quán)平等受法律保護(hù)的基本原則。這在農(nóng)村土地和房屋的征收中，實(shí)際意味著，農(nóng)民的個(gè)人利益或者集體利益，只要是在所謂“公共利益”之先就已經(jīng)存在的合法的利益，任何個(gè)人或者組織，在沒有得到被征收人同意的情況下，都不能輕易地用所謂“公共利益”的名義來否定它，不能用后來的一個(gè)所謂合法的利益來否定業(yè)已存在的另一個(gè)合法利益，否則就會形成一個(gè)以“公共利益”為載體的多數(shù)人暴政。
(二)征收條款中的“國家為了公共利益的需要”所指為何
根據(jù)憲法第10條和第13條的規(guī)定，征收的主體是“國家”，即“國家”為了“公共利益”的需要可以實(shí)行征收。這就提出一個(gè)問題，“國家”所指為何?“公共利益”又是誰的公共利益?中央一級的權(quán)力機(jī)關(guān)或者人民政府當(dāng)然代表國家，它確定的公共利益可以說屬于國家的公共利益，那么地方的權(quán)力機(jī)關(guān)或者人民政府是否代表國家，它們所確定的公共利益是否一定屬于國家的公共利益呢?
這個(gè)問題在《物權(quán)法》的制定過程中實(shí)際已經(jīng)露出了端倪，但最終被回避和掩蓋了。2005年《物權(quán)法》草案的第二次審議稿第47條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，縣級以上人民政府根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收自然人、法人的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)。”[33]這個(gè)寫法一下子就顯露出問題：國家為了公共利益的需要，怎么會讓縣級政府去征收呢?縣級以上的地方政府征收中的公共利益，是不是國家的公共利益呢?也許是意識到這個(gè)問題，《物權(quán)法》草案的第三次審議稿刪去了上述條文中的“國家”二字，改為：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。”對這個(gè)修改，全國人大法律委員會的說明是，在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情況下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，《物權(quán)法》難以對公共利益做出統(tǒng)一的具體規(guī)定。34但無論怎樣解釋，這個(gè)寫法還是暴露出一個(gè)問題：縣級以上地方政府實(shí)行的征收，完全等同于憲法條文中“國家為了公共利益的需要”所實(shí)行的征收嗎?如果不能等同，是否就涉及一個(gè)《物權(quán)法》條文違憲的問題呢?
更有意思的是，幾番周折后，《物權(quán)法》第42條第一款在繼三審稿刪去了“國家”后，又最終刪去了“縣級以上人民政府”的用語：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這顯然是刻意回避了公共利益的主體以及實(shí)行征收的主體，但從漢語語法的基本規(guī)范看，這一款又成了沒有主語的病句。應(yīng)當(dāng)說，在涉及如此廣泛、重要的公民基本權(quán)利事項(xiàng)上，立法中出現(xiàn)這樣的情況是很不正常，也是很不應(yīng)當(dāng)?shù)?，因?yàn)槿∠藨椃ㄕ魇諚l款中的“國家”二字，這個(gè)條文實(shí)際上對憲法作了擴(kuò)充解釋，為地方政府隨意以公共利益為由實(shí)行征收開了口子，存在違憲的嫌疑。
現(xiàn)在需要研究的是，憲法征收條款中的“國家”和“公共利益”所指究竟為何?據(jù)統(tǒng)計(jì)，憲法文本共有113處使用了“國家”二字，它的含義沒有例外地是指統(tǒng)一的中華人民共和國這個(gè)國家。那么，地方的政權(quán)機(jī)關(guān)與“國家”是什么關(guān)系呢?憲法第96條規(guī)定，“地方人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，第105條規(guī)定，地方各級人民政府是“地方各級國家行政機(jī)關(guān)”。這兩個(gè)規(guī)定揭示了地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)性質(zhì)或者屬性的雙重性：第一，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都屬于統(tǒng)一國家的機(jī)關(guān)，行使國家的職能，接受國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和最高行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo);第二，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)又具有地方的屬性，代表、執(zhí)行地方人民的意志和利益，管理地方的事務(wù)，所以它們又是代表地方利益的政權(quán)機(jī)關(guān)。
由上可以進(jìn)一步得出的結(jié)論，所謂公共利益，不僅有國家的即全國性的公共利益，也有地方的即局部區(qū)域的公共利益，但是，“國家”即中央一級的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是全國性公共利益的代表，它們不可能也沒有必要去代表地方性的公共利益，而地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)通常是地方公共利益的代表，除非有中央權(quán)力機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，它們不得代表全國性的公共利益。舉一個(gè)簡單例子：國家的法律或者是中央人民政府可以授權(quán)給縣一級人民政府合理規(guī)劃和使用本縣城鎮(zhèn)的國有土地，但是，這是不是意味著縣一級政府所確定的類似舊城區(qū)改造、道路、交通等公共設(shè)施的意見和規(guī)劃，都是“國家”的規(guī)劃，這些所謂公共利益都是國家的利益呢?恐怕不能這么說，如果這樣的話，“國家”的含義在這里就被偷換了概念。但是，如果中央人民政府要在地方修建一個(gè)用于國家重大活動的大型公共設(shè)施，并要征收農(nóng)村集體土地和農(nóng)民房屋，這時(shí)候的公共利益就是國家的公共利益而不是地方的公共利益了，中央人民政府既可以直接征收，也可以授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)實(shí)行征收。
所以，對憲法征收條款中“國家為了公共利益的需要”的準(zhǔn)確解讀應(yīng)當(dāng)是：“國家”是指統(tǒng)一的中華人民共和國，“公共利益”是指全國性的公共利益，也就是說，憲法所規(guī)定的征收，是指中央一級政府基于全國性公共利益的需要才實(shí)行的征收。地方各級政府基于地方公共利益的需要，大張旗鼓、轟轟烈烈地實(shí)行的“征收”，都不是憲法規(guī)定的征收，或者可以說，這種征收是違憲的。這個(gè)重大的問題迄今尚未引起注意。
(三)對“可以”二字的關(guān)注與解讀
上述憲法兩個(gè)征收條款中還有一個(gè)詞即“可以”二字，很值得研究討論。國家為了公共利益的需要，可以進(jìn)行征收。那么，“可以”的含義是什么?憲法為什么要用“可以”而不是“必須”?這個(gè)用語迄今沒有引起關(guān)注，而對于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益卻至關(guān)重要。用“可以”而不是“必須”，對于政府而言，從邏輯上講，就意味著公共利益是征收的必要條件而不是充分條件。假設(shè)，政府代表國家實(shí)行征收，這時(shí)候，即使有公共利益的需要，也是“可以”征收，但也可以不征收。什么時(shí)候可以不征收呢?比如，可以采取征收以外的其他辦法來解決問題的，就可以不征收。比如，被征收人強(qiáng)烈反對甚至以死對抗的，就可以不征收。那么，有沒有“必須”征收的情況呢?應(yīng)當(dāng)說有。比如，在發(fā)生戰(zhàn)爭、山崩海嘯、嚴(yán)重病疫、地震洪澇等涉及整個(gè)國家和民族的安危與穩(wěn)定的嚴(yán)重情況下，這種征收就是必須的。
而對于相對人而言，“可以”二字本身就表明了，個(gè)人利益并非在任何情況下都必須無條件地服從公共利益，公共利益也不是絕對地凌駕于個(gè)人利益之上的霸王利益和絕對利益。遇到公共利益時(shí)，政府可以征收，被征收人個(gè)人也有權(quán)反對和拒絕征收。只要不是遇到類似國家和民族安危與穩(wěn)定的嚴(yán)重情況，被征收人完全有權(quán)拒絕政府對其房屋或者土地的征收。所以，憑“可以”二字即可發(fā)現(xiàn)，各級政府以公共利益的名義不加分析地強(qiáng)征農(nóng)民房屋和土地的行為，就是違憲行為。
準(zhǔn)確理解和執(zhí)行憲法征收條款中的上述內(nèi)容，對于扼制時(shí)下盛行的拆村風(fēng)潮，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，十分必要。
【注釋】
[1][9][10][24][25][27][28][29]中央文獻(xiàn)研究室編：《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第675頁，第18頁，第673-677頁，第18頁，第674頁，第674頁，第674-675頁，第675頁。
[2][5]參見涂重航：《20余省市撤村圈地發(fā)土地財(cái)失地農(nóng)業(yè)民“被上樓”》，《新京報(bào)》2010年11月2日。
[3]參見新華網(wǎng)，2010年11月10日。
[4]參見新華網(wǎng)，2011年7月20日。
[6]參見東方網(wǎng)，2011年6月11日。
[7]當(dāng)然，有個(gè)別地方已經(jīng)對本方的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出了一個(gè)評價(jià)指標(biāo)體系。比如，廣東省政府辦公廳在1999年就印發(fā)了《關(guān)于廣東省2010年珠江三角洲基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的評價(jià)指標(biāo)體系的通知》，參見廣東省政府網(wǎng)，1997年7月27日。
[8][21][22][26]中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社2000年版，第562頁，第556頁，第559-563頁，第562頁。
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