試論我國立法聽證制度之完善
毫無疑問,“聽證”一詞,往往都是與“民主”相伴隨而存在的,在現(xiàn)代國家和社會,立法民主原則,已經(jīng)成為人們的共識。所謂立法聽證,就是讓與一部即將出臺的法律有直接或間接利益關(guān)系的公眾,或者法律專家、學(xué)者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內(nèi)容,并發(fā)現(xiàn)、質(zhì)疑該法律中存在的問題,以監(jiān)督、保障該法律趨于完善的一種立法程序,它是立法民主的一種具體體現(xiàn)形式。
正是因為體現(xiàn)著民主的精神,立法聽證制度在西方國家也是隨著民主精神的發(fā)展而得到不斷健全完善的,有論者甚至認為,其最初甚至可以在英國1215年的《自由大憲章》有關(guān)公民的“法律保護權(quán)”的觀念和制度中找到影子[1].它的發(fā)展經(jīng)歷著一個從司法聽證到立法聽證的過程,最初在英國、美國的司法審判制度中確立了聽證制度,如美國司法制度中著名的“正當(dāng)法律程序”就包含著聽證程序;隨著民主和法治的發(fā)展,西方社會公眾參與立法和行政的事務(wù)的呼聲高漲,立法聽證制度便應(yīng)運而生,受到普遍認同,特別是二戰(zhàn)之后,日本和拉美等一些國家相應(yīng)實行了立法聽證[2].對立法聽證制度的作用,美國學(xué)者D??杜魯門的闡釋最為精辟:一是從政策和技術(shù)上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋;二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內(nèi)容;三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].
我國的司法聽證制度起步較晚,第一次規(guī)定聽證制度始于1996年頒布實施的《行政處罰法》,立法聽證制度的確立又延遲了幾年時間,直到2000年頒布實施的《立法法》才得以正式確立,體現(xiàn)在該法三個條文之中,第五條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動 ”,第三十四條規(guī)定“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”以及第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。其中,第五條規(guī)定是一條原則性的規(guī)定,即奠定了立法聽證制度的民主立法原則基礎(chǔ);第三十四條和第五十八條規(guī)定則明確規(guī)定了立法聽證是立法前征求各方面意見的法定選擇性程序。
其實,在《立法法》頒布的前一年,1999年6月,廣東省人大會就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例》舉行了聽證會,開創(chuàng)了我國立法聽證的先河。同年,深圳市更是制定了全國首個地方人大部門立法的聽證規(guī)則《深圳市人大計劃預(yù)算委員會聽證制度》[4].《立法法》頒布實施之后,全國多數(shù)省市相繼以條例、辦法或規(guī)定等形式制定了本地的立法聽證規(guī)則,也進行了許多立法聽證嘗試。應(yīng)該肯定,這些立法聽證嘗試都是有益的,對促進我國立法的民主化和科學(xué)化都起到了一定的推動作用。但是,由于《立法法》對立法聽證制度只是做了一個原則性的規(guī)定,于是在具體操作實踐過程中,各地就仁者見仁、智者見智,在立法聽證的范圍、主體、程序以及效力等各方面,并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而且,全國人大及其會和國務(wù)院在立法過程中,目前還沒有開始運作聽證程序。因此,只能說立法聽證制度在我國,只是開始初步建立,在地方立法中開始正式運作,而談不上已經(jīng)建立了完整的立法聽證制度。
為此,在《立法法》頒布實施五周年之際,筆者認為,有必要對目前我國立法聽證制度的執(zhí)行情況進行一次重新審視,深入分析其執(zhí)行執(zhí)行過程中存在的問題及原因,為進一步健全完善立法聽證制度,促進立法的民主化、科學(xué)化提供有力的法理理論和實踐經(jīng)驗支持。
一、目前我國執(zhí)行立法聽證制度存在的主要問題
結(jié)合對《立法法》制度設(shè)計本身的缺陷和各地進行立法聽證做法不統(tǒng)一的實證分析,筆者認為,當(dāng)前我國立法聽證制度主要存在以下問題。其一,立法者的立法理念沒有真正更新。雖然《立法法》確立了立法聽證制度,但是由于受到舊觀念的影響,我國享有立法權(quán)的國家機關(guān)、部門和立法者還帶著濃厚的長官意識和官僚主義思想,認為立法只是職能部門的事,與社會公眾無關(guān),于是在立法時不愿意聽證,對立法聽證告知義務(wù)履行不到位。而且,更關(guān)鍵的是,對此,目前尚無法監(jiān)督,更談不上追究責(zé)任。其二,立法聽證制度的社會認知程度不夠。由于《立法法》的宣傳工作沒有深入開展,社會公眾往往不了解自己可以參與立法的政治權(quán)利,自然就很少參加立法聽證會;更嚴重的是,長期以來,我國社會公眾有著較為頑固的“政治冷漠”情結(jié),其參與立法的積極性不高,不愿去行使自己的立法監(jiān)督權(quán),甚至在一部關(guān)系自己的切身利益的法律、法規(guī)即將制定出臺前,也不要求立法者召開立法聽證會,對立法者就缺乏必要的監(jiān)督。其三,沒有建立獨立的聽證主持人制度。當(dāng)前,在我國行政執(zhí)法聽證中主持人的地位就不明確,只要求其不是本案的調(diào)查者,在實踐中主持人往往是調(diào)查者的同事或上司,就不能不讓人對其公正性產(chǎn)生合理懷疑。于是,在我國行政執(zhí)法聽證中主持人的地位尚不獨立,在立法聽證中獨立的主持人制度更是談不上。其四,由于《立法法》沒有賦予立法聽證程序應(yīng)有的法律地位,在實踐中往往導(dǎo)致立法者將立法聽證程序視為“走過場”,聽證的記錄結(jié)果得不到應(yīng)用,立法者不吸收公眾在聽證會上提出的意見和建議,使得立法聽證流于形式。
二、關(guān)于完善我國立法聽證制度的幾條思路
完善的立法聽證制度,筆者認為至少包含著三個方面的內(nèi)涵。一是立法聽證主體,即立法者、聽證主持人、聽證參加者。二是立法聽證客體,即需要進行立法聽證的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件,就是需要聽證的規(guī)范的范圍。三是立法聽證程序,包括聽證準(zhǔn)備工作程序、聽證會進行程序,還包括立法聽證效力規(guī)定,即聽證會記錄如何使用的問題。
(一)立法聽證主體制度的完善。
立法聽證主體,有三個方面,一是立法者,二是聽證參加者,三是獨立于二者之間的聽證主持人。對立法者而言,應(yīng)該進行廣義的界定,即包括法律規(guī)范的起草者和審議、批準(zhǔn)機關(guān)。在法律規(guī)范的起草階段,負責(zé)起草的機關(guān)需要廣泛征求意見,就得進行聽證。當(dāng)法律規(guī)范提交審議、批準(zhǔn)后,負責(zé)審議、批準(zhǔn)的機關(guān),即人大或其會及政府主管部門,也要進行聽證。立法是一項嚴肅的工作,采取這種在起草和審議、批準(zhǔn)階段的“雙重聽證”,是完全有必要的。而且,應(yīng)該對負有舉行聽證義務(wù)的機關(guān)進行必要的法律監(jiān)督,就是要追究沒有履行應(yīng)盡的立法聽證義務(wù)的機關(guān)及其負責(zé)人的法律責(zé)任,以避免《立法法》規(guī)定的立法聽證制度處于形同虛設(shè)的尷尬境地。
對立法聽證的參加者來說,應(yīng)該堅持盡可能廣泛而窮盡的原則。就是在一個法律規(guī)范即將制定出臺舉行立法聽證會時,要確保有關(guān)系的更多的對象參加,包括法律規(guī)范涉及的利害關(guān)系人、法律專家學(xué)者、人大會組成人員、政府官員及司法實務(wù)部門的代表,等等。法律應(yīng)該規(guī)定上述人員必須參加立法聽證的法定義務(wù),督促他們能夠參加立法聽證會。特別是對利害關(guān)系人,尤其要確保通知到會,一方面,負有舉行立法聽證義務(wù)的起草者或?qū)徸h、批準(zhǔn)機關(guān)要盡到必要的通知義務(wù),要窮盡一切可能的方法將利害關(guān)系人代表通知到會;另一方面,立法者已經(jīng)盡到必要通知義務(wù)而利害關(guān)系人無正當(dāng)理由拒絕到會的,從提高立法工作效率的角度考慮,到法律規(guī)范正式頒布實施后,利害關(guān)系人則不能以未參加立法聽證為訴由來否定該法律規(guī)范的法律效力。
居中裁判,是對任何事項裁判者的基本要求。正如掌握司法審判權(quán)的法官必須做到獨立、中立、公正,立法聽證的主持人在立法者和聽證參加者之間,應(yīng)該保持獨立、中立,這樣才能確保立法聽證程序的公正。為保證主持人的獨立與公正,進而保障聽證職能的獨立地位,有論者提出可以參照律師、法官、檢察官等資格的選拔任用要求,通過考試來取得聽證主持人的資格,建立獨立的選拔任免制度,把聽證主持人的管理與其他行政人員的管理獨立出來[5],筆者認為,這種思路是值得嘗試的。
(二)立法聽證客體制度的完善。
所謂立法聽證客體,就是指需要進行立法聽證的法律規(guī)范。目前,我國《立法法》對需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規(guī)定。其一,該法僅在第三十四條、五十八條規(guī)定了法律案和行政法規(guī)應(yīng)該聽取有關(guān)方面的意見,而對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,則沒有明確規(guī)定要采取座談會、論證會和聽證會的形式聽取意見,只是要求其不能與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸,但所幸各地人大、政府在制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例過程中,大都進行了立法聽證的有益嘗試。其二,該法第三十四條、五十八條規(guī)定對立法聽證僅是一個選擇性的規(guī)定,即聽取意見的形式可以多種,包括座談會、論證會和聽證會,可見聽證會僅是可選擇的其中之一,并不是強制性的。
在民主和法治得到進一步發(fā)展的今天,結(jié)合國外立法聽證的先進經(jīng)驗來考量,筆者認為,將立法聽證作為強制性的規(guī)定,已成為必要。因為,不管是從議題、參加者的范圍及其責(zé)任義務(wù),還是從討論問題的程序及其效力等方面分析,立法聽證會與立法座談會、論證會都有很大的不同。
其一,議題內(nèi)容不同。立法座談會議題比較寬松、廣泛。立法論證會的議題多是立法的必要性、可行性以及具體規(guī)定的合理性、可接受性、可操作性等。立法聽證會的議題則主要是就立法過程中出現(xiàn)的具體的、存在有利害雙方利益沖突或爭論的有關(guān)問題進行質(zhì)證與辯論。
其二,參加人范圍不同。立法座談會參加人的范圍比較廣一些。論證會的參加人大部分情況下是專家學(xué)者和與議題有關(guān)的國家機關(guān)或國家機關(guān)的代表。而立法聽證會的參加人有特別的規(guī)定,其中與所立之法有利害關(guān)系的人應(yīng)是參加的重點對象。
其三,參加人的權(quán)利義務(wù)不同。立法聽證的參加人所享有的權(quán)利以及所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)都規(guī)定得比較嚴格。比如,在立法聽證制度較為發(fā)達的美國,其行政立法機關(guān)作為立法聽證的一方當(dāng)事人,在立法聽證時必須作出事先通知,必須向利害關(guān)系人提供參與聽證的機會,還要答復(fù)立法相對人的意見,等等。作為立法聽證的參加人的利害關(guān)系人也同樣享有一定的權(quán)利和承擔(dān)一定的義務(wù),比如,利害關(guān)系人有得到立法聽證通知、聘請律師參加聽證、提供證據(jù)、互相辯論并獲得立法機關(guān)答復(fù)等權(quán)利。另外,利害關(guān)系人還須承擔(dān)一定的義務(wù),如按時參加聽證、不得提供虛假證據(jù)義務(wù),等等。而在立法座談會、立法論證會中,參加人的權(quán)利義務(wù)沒有嚴格的規(guī)定,他們主要是發(fā)表意見。
其四,程序上有較大區(qū)別。立法座談會、立法論證會的程序比較自由,沒有法律的硬性規(guī)定,也沒有一般的正式要求。立法聽證會則不同。比如,在美國,立法聽證程序有正式聽證程序和非正式聽證程序,還有近些年發(fā)展起來的結(jié)合正式聽證程序和非正式聽證程序優(yōu)越性的混合聽證程序。美國的正式聽證程序也稱為“審判式聽證程序”,其特點在于準(zhǔn)司法化,即立法機關(guān)仿照法院的審訊程序來進行立法聽證。其五,聽取意見的效力不同。在立法聽證過程中,立法決策機關(guān)一般來講受到較多限制,其自由裁量權(quán)受到必要的限制。而在立法座談會、立法論證會中,決策機關(guān)所受的限制要小得多。例如,在美國的正式聽證程序中,決策必須根據(jù)聽證筆錄作出,而在座談會、論證會等非正式程序中,立法機關(guān)所獲得的信息、資料及其他證據(jù),僅供決策部門作決定時參考,不受其嚴格約束[6].
鑒于上述分析,很顯然,立法聽證會從議題、參加對象及其權(quán)利義務(wù)、程序和聽取意見的效力等各方面,在促進立法民主化、科學(xué)化的作用上都要優(yōu)于立法座談會和立法論證會,因此我國《立法法》實該把立法聽證作為法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律規(guī)范立法過程中的強制性程序加以規(guī)定,而不是現(xiàn)在的選擇性規(guī)定。當(dāng)然,立法座談會和論證會也不能摒棄,應(yīng)發(fā)揮其靈活機動的優(yōu)勢,作為立法聽證程序的有益補充。
(三)立法聽證程序的完善。
立法聽證程序問題,也是我國《立法法》尚未明確規(guī)定的一個缺陷。筆者認為,立法聽證主要包括聽證準(zhǔn)備工作程序、聽證會進行程序,以及聽取意見的效力規(guī)定,即聽證會記錄如何使用的問題。
立法聽證準(zhǔn)備工作,主要是對立法者而言,即法案的起草者或?qū)徸h、批準(zhǔn)者作為立法聽證組織者應(yīng)盡的一些義務(wù)。其一,立法聽證組織者應(yīng)盡必要的通知義務(wù)。在一個法案即將制定出臺之前,立法者必須將聽證時間、地點及法案名稱及時通知立法聽證主持人、法律規(guī)范涉及的利害關(guān)系人、法律專家學(xué)者、人大會組成人員、政府官員及司法實務(wù)部門的代表,等等。如前所述,特別要注意將利害關(guān)系人通知到會。通知的形式要多樣化,比如,在當(dāng)?shù)孛襟w上發(fā)布立法聽證公告,在公開網(wǎng)站上發(fā)布通知,向聽證參加人發(fā)出書面通知,等等。其二,立法聽證組織者應(yīng)盡到提供材料的義務(wù)。就是要將法案文本、立法背景資料、調(diào)查報告以及座談會、論證會記錄等材料公之于眾,讓聽證參加人盡可能地了解情況。在提供方式上,可以將以上材料提前印發(fā)給聽證參加人,還可以在聽證會現(xiàn)場設(shè)置可觸摸式電腦,方便聽證參加人查閱,等等。
立法聽證會進行程序,主要是對聽證主持人、立法者和參加人而言。在聽證會進行過程中,聽證主持人始終居于中立地位,先由立法者說明立法的理由、提供證據(jù),介紹法案內(nèi)容及其立法背景資料等等。再由聽證參加人對立法理由及法案具體規(guī)定等提出質(zhì)疑,并提供證據(jù),立法者必須對他們提出的問題作出回答。在聽證過程中,可以參照法院審判案件的庭審程序進行,允許雙方展開辯論,還可以允許法案利益關(guān)系人聘請律師參加聽證會。
立法聽證程序的最后一個問題,就是聽證記錄的使用問題。對立法聽證會中收集到的意見的效力問題,我國《立法法》也沒有作出明確規(guī)定。為了讓立法聽證會對相關(guān)的法案產(chǎn)生實質(zhì)性的影響,必須賦予聽證記錄應(yīng)有的法律地位,就是要借鑒美國行政裁決聽證程序中的“案卷排他原則”,將立法聽證會記錄作為立法決策的唯一證據(jù)來源,未在聽證會上出現(xiàn)的、并經(jīng)雙方辯論的材料不能影響、左右未來立法的內(nèi)容。這樣才能使立法決策者的自由裁量權(quán)受到必要的限制,讓立法聽證會真正發(fā)揮作用,為立法的民主化、科學(xué)化奠定堅實的基礎(chǔ)。
[參考資料]
[1]許華、王鄴《立法聽證制度初探》,載《人大研究》2002年第4期,第19頁。
[2]李淑英《立法聽證制度的功能分析》,載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2002年第4期,第66頁。
[3]周偉《完善立法聽證制度研究》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期,第133頁、134頁。
[4]唐娟《地方立法民主發(fā)展的實證分析》,載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2004年第4期,第27頁。
[5]蔡紹輝、柯敏《我國聽證制度的現(xiàn)狀及其完善》,載《湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2004年第4期,第69頁。
[6]汪全勝《立法聽證初論》,載《法學(xué)雜志》2002年第4期,第60、61頁。