淺談我國(guó)違憲審查的路徑與制度

　　違憲審查，是指享有違憲審查權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序，以特定方式審查和裁決某項(xiàng)立法或某種行為是否合憲的制度。這一制度對(duì)于維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法秩序，限制公權(quán)力、保障人權(quán)具有重要價(jià)值。

　　一、我國(guó)違憲審查現(xiàn)狀評(píng)述

　　總體評(píng)價(jià)，已經(jīng)初步建立起違憲審查制度，但是形同虛設(shè)。根據(jù)憲法和立法法，我國(guó)全國(guó)人大及其會(huì)是違憲審查主體。立法法第八十九條至九十二條規(guī)定了法規(guī)備案程序、違憲審查啟動(dòng)程序和審議程序?？梢?jiàn)我國(guó)已經(jīng)建立了違憲審查制度。然而我國(guó)現(xiàn)行違憲審查制度存在缺陷和漏洞。

　　第二，實(shí)效性差。從憲法確立違憲審查制度至今，全國(guó)人大及其會(huì)從沒(méi)有履行過(guò)該職責(zé)。是否我國(guó)根本不存在違憲行為，當(dāng)然不是。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。最關(guān)鍵的原因在于：一是主觀上全國(guó)人大及其會(huì)對(duì)于違憲審查持審慎態(tài)度，由于無(wú)先例可循，一旦啟動(dòng)該程序，則對(duì)我國(guó)憲政建設(shè)是正面影響還是負(fù)面影響，很難估量，因而要慎之又慎;二是客觀上我國(guó)全國(guó)人大及其會(huì)實(shí)行會(huì)議制度，而且承擔(dān)大量立法任務(wù)和國(guó)家大事的決策工作，不可能有時(shí)間和精力來(lái)完成違憲審查工作。

　　第二，審查程序設(shè)計(jì)粗陋，缺乏可操作性。《立法法》在第九十條和九十一條規(guī)定了違憲審查的提起程序和審議程序。然而該程序設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，實(shí)踐中無(wú)法操作。如審查過(guò)程沒(méi)有立案程序，公民的“建議”提交給全國(guó)人大會(huì)，也就沒(méi)有下文了，無(wú)從查詢(xún)它們是否已經(jīng)受理了這個(gè)案件。而且整個(gè)審查過(guò)程也是不公開(kāi)的，沒(méi)有雙方辯論，沒(méi)有聽(tīng)證，審查的結(jié)論也是不公開(kāi)的，缺乏透明度。

　　第三，審查內(nèi)容不完整。根據(jù)憲法和立法法，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。很明顯，以上規(guī)定疏漏了對(duì)基本法律的審查;疏漏了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人違憲行為的審查;疏漏了對(duì)執(zhí)政黨違憲行為的審查。

　　第四，沒(méi)有違憲制裁措施。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定了一切違反憲法的行為都應(yīng)當(dāng)追究，但要怎么樣追究，相應(yīng)規(guī)定中卻沒(méi)有明確的表述。沒(méi)有制裁措施，對(duì)違憲責(zé)任人沒(méi)有威懾作用，就不能有效防止違憲行為的發(fā)生。

　　二、我國(guó)違憲審查的路徑選擇

　　建立違憲審查制度，要遵循四個(gè)基本原則。第一，是要符合我國(guó)的政治體制，尤其是要解決好違憲審查機(jī)構(gòu)與全國(guó)人大的相容性問(wèn)題，不能動(dòng)搖全國(guó)人的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威。第二，社會(huì)對(duì)改革力度的可接受程度，即要符合我國(guó)的法律文化傳統(tǒng)，讓人們從心理上到行為上都能接受。第三，注重違憲審查制度的實(shí)施效果。第四，司法中立原則。

　　從上文分析，立法機(jī)關(guān)自我審查，不僅有違自然公正原則，而且在我國(guó)也缺乏實(shí)效性，因而應(yīng)當(dāng)摒棄。

　　(一)普通法院審查不符合我國(guó)國(guó)情

　　普通法院審查模式起源于美國(guó)，這一模式對(duì)于維護(hù)美國(guó)憲法權(quán)威，實(shí)施憲政發(fā)揮著巨大作用。然而這一模式在中國(guó)行不通。

　　首先，這一模式是建立在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上。而我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民法院作為行使國(guó)家審判權(quán)的機(jī)關(guān)在地位上從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。由處于從屬地位的法院審查人大的立法，不合邏輯。顯然這種審查體制不能解決審查機(jī)構(gòu)與人大的相容性問(wèn)題。

　　其次，普通法院審查模式違背司法中立原則。違憲審查權(quán)的行使過(guò)程不僅是規(guī)范判斷過(guò)程，有時(shí)也是一種政治判斷過(guò)程，違憲審查權(quán)由司法機(jī)關(guān)行使有違司法中立、司法不干涉政治原則，因而并非最優(yōu)。

　　(二)憲法法院模式是我國(guó)的最佳路徑

　　憲法法院模式起源于奧地利，以德國(guó)為代表。德國(guó)的憲法法院是一個(gè)兼具司法性和政治性的雙重屬性的機(jī)關(guān)，司法性更為明顯。它具有以下特點(diǎn)：第一，違憲審查權(quán)是憲法法院專(zhuān)屬享有的。對(duì)合憲性問(wèn)題的審查權(quán)力都集中于憲法法院。第二，憲法法院的審查范圍廣。聯(lián)邦憲法法院不僅受理法律審查案件與職權(quán)爭(zhēng)議案件、公民的憲法控訴案件，還審理由聯(lián)邦法院賦予它的其他案件。第三，從憲法法院的審查方式上看，德國(guó)憲法法院兼采抽象審查與具體審查兩種方式。第四，違憲審查程序的啟動(dòng)不必然以訴訟為要件。第五，從審查結(jié)果的效力上看，具有對(duì)世效力。為何說(shuō)憲法法院模式是我國(guó)的最佳選擇呢?

　　首先，設(shè)立違憲審查機(jī)關(guān)必須具有獨(dú)立性，獨(dú)立于被監(jiān)督對(duì)象，否則就無(wú)法保障其公正性。其次，違憲審查機(jī)關(guān)還要具有司法性，即該機(jī)關(guān)的裁決具有司法強(qiáng)制力，否則就成了一紙空文。而憲法法院就具有以上兩個(gè)特征。

　　其次，設(shè)立憲法法院進(jìn)行違憲審查與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本架構(gòu)和全國(guó)人大的最高法律地位是完全相容的。憲法法院由全國(guó)人大產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)。另外，憲法法院的違憲審查對(duì)全國(guó)人大的最高法律地位非但沒(méi)有危害，反而是強(qiáng)化和落實(shí)全國(guó)人大最高法律地位的有效手段。全國(guó)人大的權(quán)威和最高法律地位來(lái)源于憲法的授權(quán)和憲法的制度設(shè)計(jì)，只有通過(guò)違憲審查，才能落實(shí)憲法制度，才能維護(hù)全國(guó)人大的最高性。

　　再次，我國(guó)設(shè)立憲法法院，能夠得到社會(huì)的認(rèn)可和接受。民間提到起訴，第一觀念就是到法院“打官司”，而絕大多數(shù)人不會(huì)想到去找什么委員會(huì)。也就是說(shuō)憲法法院符合我國(guó)人民的法律行為習(xí)慣。

　　最后，憲法法院的審查內(nèi)容具有全面性，審查方式具有多樣性。完全能夠承擔(dān)我國(guó)的違憲審查任務(wù)，彌補(bǔ)我國(guó)違憲審查制度的不足。

　　(三)憲法委員會(huì)模式不是最佳選項(xiàng)

　　憲法委員會(huì)模式源于法國(guó)。我國(guó)很多學(xué)者傾向于在我國(guó)設(shè)立憲法委員會(huì)，專(zhuān)司違憲審查任務(wù)。原因在于，這一模式符合我國(guó)現(xiàn)行政治體制，與人民代表大會(huì)制度具有高度相容性。然而，這一模式可以借鑒，而不是最佳選擇。因?yàn)樗陨泶嬖谌毕荩菏紫龋瑧椃ㄎ瘑T會(huì)只是實(shí)行預(yù)防式事先審查，而沒(méi)有事后審查，只有抽象審查，沒(méi)有具體審查;其次，憲法委員會(huì)審查模式欠缺獨(dú)立性，其政治性強(qiáng)于司法性，司法獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn);最后，憲法委員會(huì)采取了一審終審制，容易使判決缺乏科學(xué)性，更容易受到法官的政治傾向等因素的影響。

　　三、我國(guó)違憲審查的制度構(gòu)建

　　(一)憲法法院的組成和地位

　　憲法法院由十八位大法官和若干助理法官、書(shū)記員組成。其中大法官在資深法官、檢察官、律師中遴選，由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，可以連選連任，任期無(wú)限制。需要說(shuō)明的是，之所以任期無(wú)限制，并不等同于美國(guó)的法官終身制。因?yàn)槿绻麑?shí)行法官終身制，可能因?yàn)榉ü俚恼蝺A向，造成對(duì)我國(guó)憲政的破壞;如果規(guī)定法官任期制，可能因?yàn)轭l繁更換法官造成對(duì)我國(guó)法治建設(shè)連續(xù)性的破壞。需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論法官任期多久，必須保證他們的職務(wù)保障權(quán)，即非因法定理由，非經(jīng)法定程序，在法官任期內(nèi)不得更換或者罷免。

　　憲法法院分為兩庭，都由九人組成。一為備案審查庭，或者稱(chēng)作事先審查庭，負(fù)責(zé)對(duì)法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例的事先審查;一為事后審查庭，或者稱(chēng)為憲法訴訟庭，負(fù)責(zé)對(duì)生效后的法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例的事后審查，并受理憲法訴訟。

　　憲法法院只對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，與全國(guó)人大會(huì)平行。

　　(二)審議制度

　　第一，憲法法院既可以對(duì)立法進(jìn)行事先審查，即備案審查，也可以進(jìn)行事后審查。但是事后審查必須堅(jiān)持不告不理的原則。

　　第二，憲法法院既可以對(duì)立法進(jìn)行抽象審查，也可以進(jìn)行附帶式具體審查。但是附帶式審查，只審查爭(zhēng)議法律的合憲性，對(duì)于案件的具體問(wèn)題裁決交由原審法院裁決。

　　(三)審查程序

　　對(duì)于備案審查，采取書(shū)面審查方式即可。對(duì)于抽象審查，提起主體可以援用立法法的規(guī)定，即主要國(guó)家機(jī)關(guān)可以提出，但是公民應(yīng)當(dāng)排除在外。因?yàn)槠胀ü窨梢酝ㄟ^(guò)附帶審查的方式解決爭(zhēng)議。對(duì)于抽象審查原則上采取書(shū)面審，必要時(shí)可以聽(tīng)證。對(duì)于附帶式審查，以開(kāi)庭審理為原則，以書(shū)面審理為例外。但無(wú)論是哪一種審理，都必須完善時(shí)效制度、聽(tīng)證制度、起訴和受理程序、審前程序、審理程序、裁決程序、裁決執(zhí)行程序等。

　　(四)審查范圍

　　首先，立法的合憲性當(dāng)然是其審查對(duì)象。包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例都屬于這一范疇內(nèi)。另外，行政規(guī)章，行政決定、命令(紅頭文件)也應(yīng)屬于違憲審查的對(duì)象。

　　其次，執(zhí)政黨行為的合憲性理應(yīng)是其審查對(duì)象。因?yàn)閳?zhí)政黨在我國(guó)政治生活中，具有巨大的作用。我國(guó)憲法也規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”如果執(zhí)政黨濫用權(quán)力而不受監(jiān)督，會(huì)給國(guó)家和社會(huì)造成極大傷害。比如，““””、黨章中直接寫(xiě)明“接班人”，這些都是嚴(yán)重的違憲事件。

　　再次，憲法訴訟是我國(guó)的必然選擇。憲法訴訟，是指公民認(rèn)為憲法賦予其的基本權(quán)利受到國(guó)家機(jī)構(gòu)及其公職人員侵害時(shí)，該公民向憲法法院提起訴訟以求得最終救濟(jì)，法院依據(jù)憲法受理案件并作出判決或裁定的制度。當(dāng)然公民提起憲法訴訟的前提，必須已經(jīng)窮盡了其他法律救濟(jì)手段方可為之。如屢受程維高打擊報(bào)復(fù)的郭光允，在窮盡其他法律救濟(jì)手段后，完全可以提起憲法訴訟。

　　(五)法律效力和制裁

　　對(duì)于普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查實(shí)行一審終審制，裁決作出即生效，不得上訴。對(duì)于基本法律的審查，實(shí)行二審制。即憲法法院對(duì)于全國(guó)人大制定的基本法律只有初步審查權(quán)，最終的合憲審查權(quán)歸屬于全國(guó)人大本身。

　　對(duì)于違憲的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例宣布其無(wú)效，不是一種制裁，對(duì)于立法部門(mén)也無(wú)從制裁。關(guān)鍵是對(duì)于侵犯公民基本權(quán)利的國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人要進(jìn)行制裁。而制裁更應(yīng)該體現(xiàn)其政治性，比如責(zé)令辭職、彈劾、罷免等。因?yàn)闆](méi)有制裁，就不能體現(xiàn)憲法的權(quán)威。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　通過(guò)評(píng)述我國(guó)違憲審查現(xiàn)狀，考察其他國(guó)家違憲審查制度，認(rèn)為只有憲法法院模式符合我國(guó)國(guó)情。建立憲法法院，并構(gòu)建相應(yīng)的審查制度，審查程序，才能把我國(guó)的違憲審查制度落到實(shí)處，推進(jìn)我國(guó)的憲政建設(shè)。