澳大利亞面對不斷蔓延的金融危機(jī)，特別是集中在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域來自他國的國有投資，這些大規(guī)模的并購掌握了某些領(lǐng)域幾乎100%的控股權(quán)，如果這些權(quán)益在外國國有投資者掌控之下被私有化，澳大利益的戰(zhàn)略利益面對的威脅將不斷增加。澳大利亞希望調(diào)整國家安全審查制度中的措施來加強(qiáng)對外國政府投資者及相關(guān)實(shí)體的審查力度，在準(zhǔn)入階段就將具有國家安全威脅的不利資本排除在外。與此同時(shí)，金融創(chuàng)新帶動了結(jié)構(gòu)化金融衍生產(chǎn)品的發(fā)展，這些復(fù)雜的、具有控制權(quán)隱蔽性特征的投資工具也游離于澳大利亞外資并購法的規(guī)制之外。因此，從2008年到2012年澳大利亞外資并購法的修訂及相關(guān)的投資政策的出臺正是對以上癥結(jié)的救助，既具有較大的代表性也反映了目前的最新實(shí)踐。

　　本文首先對澳大利亞外資并國家安全審查制度的主要內(nèi)容做出概要性的評述，其次圍繞澳大利亞政府為了應(yīng)對威脅國家安全利益的新問題而及時(shí)出臺的新外資政策、1975年《澳大利亞外國收購與接管法》(The Foreign Acquisition and Takeovers Act of 1975，F(xiàn)ATA，以下簡稱《75年并購法》)外資并購的基本法律，《1989外資兼并與接管規(guī)則》(Foreign Acquisition and Takeovers Regulation，以下簡稱《89年并購規(guī)則》)[2]的修訂，集中介紹并評析澳大利亞在國家安全審查制度中“國家安全”內(nèi)涵的發(fā)展，再從審查權(quán)益的擴(kuò)展、外國政府投資規(guī)定的完善兩個(gè)方面闡釋在具體審查標(biāo)準(zhǔn)中的新發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上為我國國家安全審查制度的完善提供有益的借鑒。

　　一、澳大利亞國家安全審查制度概要

　　隨著投資自由化趨勢不斷增強(qiáng)，資本在世界市場的流動也愈加頻繁，很多國家日益重視使用與國家安全相關(guān)的投資措施來限制不利資本流入，保障國家基本安全利益，近五年來各國利用對外資并購審查加強(qiáng)了國家安全審查力度。[3]由于不同國家法律體制的差異，國家安全審查制度在設(shè)計(jì)上也呈現(xiàn)出不同的法律特征。澳大利亞沒有獨(dú)立的國家安全審查制度立法，依據(jù)已有的法律形成了外資政策、外資并購法及實(shí)施細(xì)則協(xié)同運(yùn)作的國家安全審查體系。其外資并購法《75年并購法》是外資并購的基本法律，同時(shí)還有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則《89年并購規(guī)則》對并購活動的具體事項(xiàng)做出細(xì)化規(guī)定。相比較而言，《1989外資兼并與接管規(guī)則》修訂更加頻繁，這是對澳大利亞的投資政策的及時(shí)反應(yīng)，成為落實(shí)國家投資政策的有效法律工具。澳大利亞國家安全審查法律體制的最顯著特征是財(cái)政部每年發(fā)布外資政策，此政策也是指引外國投資活動、政府進(jìn)行投資管理的重要依據(jù)。

　　在外資并購國家安全審查制度中，“國家安全”利益的內(nèi)涵不僅決定著國家安全審查制度的范圍，更作為審查標(biāo)準(zhǔn)的一部分，為國家安全審查提供了一種宏觀的、抽象的參考標(biāo)準(zhǔn)。如果國家安全審查制度僅以此作為審查標(biāo)準(zhǔn)，對投資者而言缺乏明確性和可預(yù)見性，對吸引外資的東道國政府而言在審查中也難于操作，《75年并購法》和《89年并購規(guī)則》規(guī)定了國家安全審查的量化標(biāo)準(zhǔn)，這種“國家安全”的抽象標(biāo)準(zhǔn)和量化標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，使澳大利亞國家安全審查制度具有了鮮明特色。

　　一般而言，控制規(guī)模和部門清單是國家安全審查制度通行的兩個(gè)識別標(biāo)準(zhǔn)。[4]澳大利亞除了按照政策中澄清的“國家安全”利益的考察因素審核之外，更為具體的標(biāo)準(zhǔn)是按照《75年并購法》規(guī)定的“重大商業(yè)利益標(biāo)準(zhǔn)”來決定投資計(jì)劃是否會帶來國家安全威脅，此標(biāo)準(zhǔn)要考慮并購所在領(lǐng)域是否是敏感[5]和權(quán)益的規(guī)模大小。在權(quán)益規(guī)模大小方面，澳大利亞采控股所占比例和數(shù)額價(jià)值雙重標(biāo)準(zhǔn)，具體的規(guī)模計(jì)算方法依據(jù)《75年并購法》第一部分13A和13B的要求進(jìn)行，除了按照“重大商業(yè)利益標(biāo)準(zhǔn)”以一定的比例為限度，同時(shí)數(shù)額大小還要參考年度發(fā)布的貨幣限額。[6]

　　澳大利益外資并購審查采取強(qiáng)制申報(bào)和自愿申報(bào)相結(jié)合的制度。第26節(jié)規(guī)定了向財(cái)長強(qiáng)制申報(bào)的事項(xiàng)，但在第13A節(jié)對某些公司和商業(yè)活動做出了豁免安排，即某些事項(xiàng)不適用強(qiáng)制申報(bào)，這些被豁免的事項(xiàng)所具有共同點(diǎn)是并購的目標(biāo)價(jià)值低于某一貨幣限額?！?9年并購規(guī)則》的重要規(guī)則(Principal Regulations)部分對豁免的分類做了一般性規(guī)定，第13條列出了以年度為基礎(chǔ)的貨幣限額指數(shù)逐年增加的計(jì)算公式。這個(gè)公式是在前一年GDP的物價(jià)折算指數(shù)基礎(chǔ)上的適量增加額。[7]澳大利亞外資并購法對并購規(guī)模的控制不僅考慮控制力度的大小，即并購后所占總權(quán)益的比例，還同時(shí)考察用貨幣折算后的價(jià)值大小，以雙重標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制外資的并購。

　　二、“國家安全”內(nèi)涵的發(fā)展

　　澳大利亞對外資進(jìn)行審查的核心標(biāo)準(zhǔn)是“是否與國家利益相悖”。在澳大利亞國家安全審查制度中，《75年并購法》和《89年并購規(guī)則》兩部法律中并未真正出現(xiàn)“國家安全”的表述，而代之以“國家利益”作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。在外資并購的審查過程中，通常財(cái)長根據(jù)《75年并購法》第18、19、20節(jié)的規(guī)定以個(gè)案為基礎(chǔ)否決其認(rèn)為可能“與國家利益相悖(contrary to the national interests)”的并購交易。“國家利益”的判斷取決于財(cái)長以個(gè)案為基礎(chǔ)的自由裁量，澳大利亞政府對這一問題不采用僵硬的審批標(biāo)準(zhǔn)，“在保護(hù)澳大利亞利益的同時(shí)，對僵硬的規(guī)則采取靈活的方法，因?yàn)榻┗囊?guī)則可能會阻止有益的投資流入，而這也不是外資并購審查制度的初衷所在。”[8]

　　澳大利亞對“國家利益”的考察不僅依據(jù)外資并購法的規(guī)定進(jìn)行，而且及時(shí)融入最新外資政策的要求，使得“國家利益”如同“國家安全”這個(gè)概念一樣，成為一個(gè)動態(tài)而靈活的范疇。要對這樣靈活、動態(tài)的概念進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的把握，就要將《75年并購法》、《89年并購規(guī)則》和最新的澳大利亞外資政策結(jié)合考察?！?5年并購法》在2011年外資政策頒行前，財(cái)長對一項(xiàng)并購申請進(jìn)行“國家利益”的裁量主要考慮三個(gè)方面：(1)是否符合當(dāng)前全部政府的政策和法律，特別是涉及國家利益的敏感領(lǐng)域;(2)是否符合國家安全戰(zhàn)略利益;(3)是否有利于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[9]這些對“國家利益”的抽象解釋仍然缺乏明確性及審查的可操作性。

　　2011年2月澳大利亞政府頒布的對外資政策[10]通過“國家利益的測評”進(jìn)一步明確了“國家利益”審查的考慮因素，豐富了“國家利益”的內(nèi)涵：

　　第一，國家安全。在評估某一投資是否會帶來國家安全威脅時(shí)，澳大利亞政府要聽取有關(guān)國家安全機(jī)構(gòu)的建議。此前澳大利亞對外資審查是以外國投資審查委員會(Foreign Investment Review Board，F(xiàn)IRB，以下簡稱外資審查委員會)單一部門的意見為依據(jù)的，此次修訂后，則要求必須重視國家安全機(jī)構(gòu)從整個(gè)國家宏觀戰(zhàn)略的高度對具有重大影響的投資做出的評估意見。

　　第二，競爭。除澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會進(jìn)行審查之外，外資審查委員會也對外國投資進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域所有權(quán)的集中度考察，確保外資所有權(quán)的多樣性和分散性，促進(jìn)健康競爭。澳大利亞在公平競爭方面的考慮不斷加強(qiáng)，2012年頒行的外資政策特別提出“不論國內(nèi)還是外國投資者，也不論投資價(jià)值的大小都必須遵守法律，其中重要的一個(gè)例子就是要求所有的投資者遵守澳大利亞的競爭政策，競爭與消費(fèi)保護(hù)委員會要嚴(yán)格評估所有會產(chǎn)生競爭因素的申請，包括潛在的競爭性影響。”

　　第三，澳大利亞政府的其他政策。主要包括對澳大利亞稅收和環(huán)境目標(biāo)的影響，這是為解決由于吸引外資而以當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境資源犧牲為代價(jià)的問題，例如，如何使這種經(jīng)濟(jì)的外部性轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本。

　　第四，投資對整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響。從經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的角度考慮：(1)企業(yè)收購后重組帶來的經(jīng)濟(jì)影響;(2)收購資金來源的性質(zhì)，并購后當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的參與程度;(3)雇員、債權(quán)人和其他關(guān)系人在社會福祉方面的利益。(4)投資者開發(fā)的項(xiàng)目確保澳大利亞人民取得公平回報(bào)的程度，能否使澳大利亞在此領(lǐng)域繼續(xù)保持可靠供應(yīng)國。

　　第五，外國投資者的特征。澳大利亞政府不但會考慮投資者的商業(yè)運(yùn)作透明度能否接受業(yè)務(wù)透明化的監(jiān)管，而且還會考慮外國投資者的公司治理狀況。若投資者為基金管理公司(包括主權(quán)財(cái)富基金)，就會考慮基金的投資政策，以及基金提案是如何在并購后的企業(yè)中行使表決權(quán)的。

　　三、安全審查權(quán)益范圍的擴(kuò)展

　　2011年對《75年并購法》的修訂通過增加一組概念，將近來新出現(xiàn)的由結(jié)構(gòu)化衍生產(chǎn)品構(gòu)成的擴(kuò)展型權(quán)益也納入到外資并購法中，這些擴(kuò)展型權(quán)益在并購審查階段接受統(tǒng)一監(jiān)管。政府及相關(guān)實(shí)體的投資往往集中在一國戰(zhàn)略性領(lǐng)域，澳大利亞外資并購國家安全審查對這些領(lǐng)域的權(quán)益控制是通過對投資主體審查的強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)的。此二者也是此次立法修訂的重點(diǎn)，也是對外資并購審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步的完善。

　　(一)“潛在表決權(quán)”、“未來權(quán)益”和“股份權(quán)益”

　　在《75年并購法》中增加“潛在表決權(quán)”(potential voting power)和“未來權(quán)益”(future interest)兩個(gè)術(shù)語。通過這兩個(gè)概念，將未來可能對權(quán)益控制產(chǎn)生影響的各種證券化金融工具納入到審查階段并購份額的計(jì)算之中，防止此種潛在的、具有隱蔽性的權(quán)益在建立運(yùn)營階段轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)的控制權(quán)，而在審查時(shí)規(guī)避監(jiān)管。伴隨“潛在表決權(quán)”出現(xiàn)的“股份權(quán)益”(shareholding power)也是2010年4月對《75年并購法》修訂新增加的術(shù)語，將擴(kuò)展性權(quán)益都納入并購法。

　　《75年并購法》第一部分全新增加第14節(jié)，這一節(jié)分兩個(gè)部分對這些術(shù)語做出了界定。“股份權(quán)益”是指一個(gè)公司在股東全體大會上能夠投出的最大數(shù)額的表決權(quán);[12]“潛在表決權(quán)”是指公司的股份權(quán)益，在股東全體大會上投出的以下權(quán)益：(1)因?yàn)閷?shí)施此權(quán)利(不論此權(quán)利是現(xiàn)在實(shí)施，還是將來實(shí)施，也不論是否是在符合條件的情況下完全履行)，在將來可能會存在的權(quán)利;(2)如果實(shí)現(xiàn)，這項(xiàng)權(quán)利可以用于在公司的全體大會上投票。[13]在對“潛在的表決權(quán)”定義后，接下來的一款界定了“潛在表決權(quán)”的數(shù)額如何確定：在認(rèn)定一個(gè)特定時(shí)間處于公司控制地位的人擁有多少“潛在的表決權(quán)”的時(shí)候考慮以下因素：(1)這項(xiàng)存在的權(quán)利如果實(shí)施，能使處于控制地位的這個(gè)人控制公司更多的潛在權(quán)利，即比這項(xiàng)權(quán)利不存在時(shí)處于控制地位的人多;(2)如果不能在那個(gè)時(shí)間點(diǎn)確認(rèn)(不論從那項(xiàng)權(quán)利本身還是那個(gè)時(shí)候的條件來看)是否實(shí)施這項(xiàng)權(quán)利會導(dǎo)致如此的結(jié)果，都要假定那項(xiàng)權(quán)利在那個(gè)時(shí)候是存在的。

　　《75年并購法》對潛在表決權(quán)的認(rèn)定有別于通用的定義。在會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中通行的“潛在的表決權(quán)”定義是指當(dāng)期可轉(zhuǎn)換的可轉(zhuǎn)換公司債、當(dāng)期可執(zhí)行的認(rèn)股權(quán)證等，不包括在將來某一日期或?qū)戆l(fā)生某一事項(xiàng)才能轉(zhuǎn)換的公司債券或者才能執(zhí)行的認(rèn)股權(quán)證等，也不包括諸如行權(quán)價(jià)格的設(shè)定，使得在任何情況下都不可能轉(zhuǎn)換的實(shí)際表決權(quán)的其他債務(wù)工具或權(quán)益工具。[15]《75年并購法》與會計(jì)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中的定義相比，對潛在表決權(quán)的外延擴(kuò)大，將未來可能發(fā)生的，以及不論是否是在全部履行條件得到滿足時(shí)產(chǎn)生的證券權(quán)益都包括在審查的范圍之內(nèi)。

　　相應(yīng)地，第20節(jié)(3)(a)“已經(jīng)擁有”(has had)、“將會擁有”(will have)也是擴(kuò)大權(quán)益范圍的新修訂。同時(shí)，新增加第18(aa)節(jié)“對潛在表決權(quán)控制的地位”都指向未來權(quán)益。在第11節(jié)“權(quán)益份額”的定義中新增加(2a)節(jié)，“為了避免疑慮，第11節(jié)(2)(a)或(c)的權(quán)利包括按照說明、協(xié)議或者安排，不論這項(xiàng)安排是現(xiàn)在還是未來可實(shí)施的，也不管是按照條件能否全部履行”，“在確定這個(gè)人擁有的這項(xiàng)份額權(quán)益時(shí)，這一權(quán)益是否與特定的份額有關(guān)并不重要”[16]第11節(jié)(2)(b)和(c)的權(quán)利分別是指“不論這項(xiàng)安排是現(xiàn)在還是未來可實(shí)施，也不管是按照條件能否全部實(shí)現(xiàn)，此人根據(jù)信托擁有一項(xiàng)份額權(quán)益，按照他或她的指令可以轉(zhuǎn)變?yōu)樗约旱臋?quán)益。”“依據(jù)期權(quán)有權(quán)取得一項(xiàng)權(quán)益或股權(quán)，而不論這項(xiàng)安排是現(xiàn)在還是未來可實(shí)施，也不管是按照條件能否全部履行。”除此以外，第11節(jié)(2)(a)新增修訂將當(dāng)事方意思自治的合同、安排也予以法律保護(hù)，納入到可能對公司控制權(quán)產(chǎn)生影響的范圍內(nèi)。

　　這些新增加的概念，也將會普遍適用于其他章節(jié)，即相關(guān)章節(jié)也進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，這樣通過從時(shí)間期限的角度將“潛在表決權(quán)”、“未來權(quán)益”提前計(jì)算，當(dāng)事人意思自治達(dá)成的合同安排也予以法律確認(rèn)的立法修訂，擴(kuò)大投資審查范圍、使復(fù)雜交易工具適用統(tǒng)一法律，其結(jié)果是將潛在威脅國家安全的權(quán)益置于準(zhǔn)入審查范圍之內(nèi)。

　　(二)“重大權(quán)益”和“累積重大權(quán)益”

　　“重大權(quán)益”(substantial interests)和“累計(jì)重大權(quán)益”(accumulated substantial interests)是《75年并購法》外資并購審查的基礎(chǔ)概念和核心標(biāo)準(zhǔn)。以這兩術(shù)語為核心的“重大商業(yè)利益標(biāo)準(zhǔn)”是澳大利亞獨(dú)有的標(biāo)準(zhǔn)，也是較“國家利益”更為具體的量化審查標(biāo)準(zhǔn)。

　　“重大權(quán)益”指當(dāng)外國投資者(和任何投資合伙人)擁有15%所有權(quán)或數(shù)個(gè)外國投資者(或投資合伙人)合計(jì)擁有40%及以上公司、商業(yè)或信托的所有權(quán)，[17]其中居民或非居民的獲取不動產(chǎn)、信托資產(chǎn)均屬于重大權(quán)益，必須強(qiáng)制申報(bào)接受審查?！?5年并購法》中的澳大利亞城市土地(Australia urban land)指非農(nóng)業(yè)用地。城市土地用地是借助農(nóng)業(yè)用地來定義的，第5節(jié)定義部分對農(nóng)業(yè)用地定義，澳大利亞農(nóng)業(yè)用地(Australianrural land)是指位于澳大利亞完全并且排他性地用來從事初級作物生產(chǎn)活動的土地。[18]與農(nóng)業(yè)用地相對應(yīng)的城市土地是在1989年《75年并購法》修正案中作為單獨(dú)的一整節(jié)“第12節(jié)澳大利亞城市土地權(quán)益”納入投資法律規(guī)制之中的，建立在城市土地基礎(chǔ)上的概念還有“澳大利亞城市土地公司”，“澳大利亞城市土地信托不動產(chǎn)”，[19]與城市土地相關(guān)權(quán)益成為近來澳大利亞安全審查關(guān)注的重點(diǎn)，歷次修訂都更新貨幣限額[20]作為強(qiáng)制申報(bào)的起點(diǎn)。

　　在《75年并購法》的一些章節(jié)也通過“重大權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”的運(yùn)用，將更多更廣泛的權(quán)益納入重大利益累計(jì)的范圍內(nèi)。例如，第26(2)節(jié)中的擬獲取澳大利亞公司的股份“shareholding”修改為重大權(quán)益“substantial interest”，修訂后重大權(quán)益就不僅限于股份權(quán)益，還包括比如對一項(xiàng)商業(yè)安排能夠施加影響的能力，這種能力構(gòu)成的權(quán)益并非以股權(quán)方式表示，也不限于用比例份額來衡量。此外還有其他的立法修訂，如第25(4)節(jié)將此人擁有的“期權(quán)”(an option)修訂為“一項(xiàng)權(quán)利(包括依據(jù)期權(quán)擁有的一項(xiàng)權(quán)利)”(a right，including a rightunder an option)，把當(dāng)前日益增加的各種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)衍生金融工具、以及新型的融資方式包括在“權(quán)利”的范圍內(nèi)。達(dá)到新的交易工具與原有的權(quán)益統(tǒng)一適用《75年并購法》的目標(biāo)，使得澳大利亞外資并購法對投資權(quán)益的規(guī)制趨于統(tǒng)一、明確。

　　綜上，不論是從時(shí)間角度將權(quán)益擴(kuò)展到未來時(shí)刻，還是從權(quán)益影響的實(shí)質(zhì)重大性角度將按比例衡量擴(kuò)展到“重大權(quán)益”和“累計(jì)重大權(quán)益”，又從“股份份額表決權(quán)”轉(zhuǎn)向“權(quán)益表決權(quán)”，這些法律修訂都是在細(xì)化申報(bào)制度的審查標(biāo)準(zhǔn)，使《75年并購法》第26節(jié)的強(qiáng)制申報(bào)制度趨于完善。強(qiáng)制申報(bào)制度標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響投資者的積極性，過寬泛的權(quán)益納入計(jì)算范圍更容易限制有益投資流入，此種立法在納入更多投資提請審查的同時(shí)，要更加審慎地做出否決，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大審查范圍而不排除有益投資。

　　四、外國政府投資規(guī)定的完善

　　(一)外國政府及其相關(guān)實(shí)體投資的界定

　　當(dāng)前，外國政府及相關(guān)實(shí)體的國有投資、主權(quán)財(cái)富基金管理機(jī)構(gòu)等這樣的投資主體引起東道國的重視，但是對這樣的特殊投資主體在法律中做出規(guī)定實(shí)為少數(shù)。在《75年并購法》的法律條文中，外國政府投資者則是被法律明確規(guī)定的主體之一，為當(dāng)前形勢下進(jìn)行特殊規(guī)制奠定了基礎(chǔ)。

　　《75年并購法》將審查對象分為兩類：外國人(普通常住非居民，外國公司或合伙投資者，外國政府投資者)以及在澳大利亞的商業(yè)活動。在《75年并購法》第5節(jié)定義部分給出了外國人的一般定義。[21]第17節(jié)對外國政府投資者定義如下：一個(gè)實(shí)體是外國政府投資者，如果(1)這個(gè)實(shí)體是(ⅰ)外國國家政治實(shí)體;(ⅱ)構(gòu)成外國國家某部分的政治實(shí)體;(ⅲ)以上兩者中實(shí)體的一部分;(2)被以上(1)提到的實(shí)體所控制的實(shí)體;(3)滿足了《89年并購規(guī)則》規(guī)定條件的并被(ⅰ)擁有控制的實(shí)體。[22]外國政府投資者由于其資金實(shí)力雄厚，常常以主權(quán)財(cái)富基金的方式在東道國開展投資活動，資本集中于一國的能源、房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對一國發(fā)展具有戰(zhàn)略重要性的領(lǐng)域，就很容易控制投資企業(yè)，加之具有政府背景的投資在公司治理方面基于政治性和主權(quán)性而運(yùn)作不夠透明，東道國擔(dān)心這種投資具有非商業(yè)性的政治戰(zhàn)略意圖。其影響力和運(yùn)作方式不同于非政府投資者，所以有必要將這類主體獨(dú)立于一般私人投資者列為專項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

　　事實(shí)上，這類主體不是《75年并購法》在1975年首次立法時(shí)就規(guī)定的，而是在2004年修訂時(shí)增加的第17F節(jié)“外國政府投資者”[23]中加以規(guī)定。在8年前澳大利亞外資并購法已經(jīng)開始關(guān)注這類投資的特殊性和重要性，從《75年并購法》第17C節(jié)所屬的這一章Part I A“被豁免的外國投資者”以及第17C節(jié)的具體內(nèi)容來看，起初外國政府投資者仍然是屬于豁免的主體之一，[24]只要投資的資產(chǎn)數(shù)額在一定的規(guī)模之下，并且所處的領(lǐng)域不是當(dāng)時(shí)的敏感領(lǐng)域，仍然享有豁免的機(jī)會。2008年澳大利亞發(fā)布的外資政策不僅將這種豁免取消，還要求所有的外國政府及其相關(guān)實(shí)體的投資都要向外資審查委員會強(qiáng)制申報(bào)。

　　(二)針對政府投資者的六大考察因素

　　《75年并購法》雖然規(guī)定外國投資者，但是對這類主體的審查標(biāo)準(zhǔn)仍然是模糊的。2009年2月澳大利亞頒行對外投資政策附錄A《外國政府在澳大利亞投資的指導(dǎo)原則》，專門針對外國政府及其實(shí)體的投資制定了基于國家安全的考察標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞對外國政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的并購依然是以個(gè)案為基礎(chǔ)進(jìn)行考察，除了考慮股權(quán)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和投資領(lǐng)域外，將以下6種考慮因素作為重點(diǎn)：(1)外國投資者的經(jīng)營是否獨(dú)立于相關(guān)的政府;(2)投資者是否符合法律，并遵從一般性商業(yè)行為準(zhǔn)則;(3)是否可能妨害競爭或?qū)е孪嚓P(guān)行業(yè)和領(lǐng)域不適當(dāng)?shù)募谢蚩刂?(4)是否可能妨害澳大利亞政府的稅收和其他政策;(5)是否可能妨害國家安全;(6)是否可能妨害澳大利亞商業(yè)運(yùn)營和發(fā)展及其在經(jīng)濟(jì)社會中的作用。

　　此六項(xiàng)考查因素付諸實(shí)施后的影響是深遠(yuǎn)的，最直接的影響是來自其他國家的政府實(shí)體投資將被予以更高標(biāo)準(zhǔn)的審核。由于國有投資與一般私人投資相比具有的非透明化運(yùn)作和非商業(yè)性的特征，所以澳大利益政府更關(guān)注并購計(jì)劃商業(yè)性目標(biāo)和公司治理、對市場競爭和社會、經(jīng)濟(jì)帶來的公共利益的影響。從兩年之后的2011年2月發(fā)布的外資政策“國家利益評測”來看，“國家利益評測”考察的五個(gè)方面，幾乎與此處六點(diǎn)考查因素如出一轍，差異只在2011年“國家利益評測”將此處六點(diǎn)考查因素中第(4)和第(6)項(xiàng)合并為“澳大利亞政府會考慮投資對整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響”。當(dāng)前“國家利益評測”已經(jīng)成為外資審查委員會審查外來投資的慣常考慮因素，不僅是針對外國政府及相關(guān)實(shí)體投資，而是“國家利益評測”的一般標(biāo)準(zhǔn)，從這一發(fā)展來看，澳大利亞從整體上提高了國家安全的審查標(biāo)準(zhǔn)。

　　(三)對外國政府投資的緩和措施

　　對外國政府及其相關(guān)實(shí)體的投資，在六大考察因素之外澳大利亞政府又提出了一些靈活的考慮因素，當(dāng)一項(xiàng)提請申報(bào)并購計(jì)劃由于某些方面不能通過，有違澳大利亞國家利益的政治或者戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，財(cái)長可以不做全盤否定，而是附條件地審核通過并購計(jì)劃，這些所附條件就是緩和措施。

　　2011年2月修訂的外資政策附錄A對緩和措施做出了規(guī)定，這些因素可以為澳大利亞政府確定外國政府及其相關(guān)實(shí)體的投資是否損害到國家利益時(shí)提供更靈活的考慮，包括(1)投資所涉及的、現(xiàn)有的外部合伙人或股東;(2)非關(guān)聯(lián)性所有權(quán)益的比例;(3)治理結(jié)構(gòu)安排;(4)非商業(yè)交易中保護(hù)澳大利亞權(quán)益的現(xiàn)行安排;(5)目標(biāo)企業(yè)是否在澳大利亞證券交易所或其他承認(rèn)的證券交易所上市或保持上市。

　　緩和措施最初是外資審查委員會在對中國礦業(yè)并購審查時(shí)使用的，對中國礦業(yè)并購給予附加一定條件的審核。這樣做的目的是澳大利亞政府希望建立和保持外國投資者的合作關(guān)系，在避免不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)投資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，能夠使投資者承擔(dān)一些社會責(zé)任。[28]例如，對于治理結(jié)構(gòu)，兗州煤業(yè)于對FelixResource的投資，2009年10月獲得附條件批準(zhǔn)：(1)兗州通過一家澳大利亞公司經(jīng)營其澳大利亞煤礦，總部及其管理團(tuán)隊(duì)要設(shè)在澳大利亞，首席執(zhí)行官與首席財(cái)務(wù)需常駐澳大利亞;(2)并購后的公司至少有兩名董事常駐澳大利亞，且其中一位為獨(dú)立董事。這樣有利于確保當(dāng)?shù)貙ΦV產(chǎn)資源利益的控制。

　　對于目標(biāo)企業(yè)是否上市的情形，兗州煤礦對Felix Resource的投資于2009年10月獲得附條件批準(zhǔn)，即兗州煤礦的澳大利亞經(jīng)營公司必須在2012年年底之前在澳大利亞證券交易所上市，屆時(shí)兗州煤礦的持股比例降至70%，上市公司運(yùn)營將遵守嚴(yán)格的信息披露以及透明度方面的要求，為控制外國政府及其相關(guān)實(shí)體在非商業(yè)性運(yùn)作方面提供了監(jiān)督機(jī)制。

　　從以上發(fā)生在中國并購澳大利亞的實(shí)踐可以看出，這些緩和因素是在實(shí)踐基礎(chǔ)上的立法抽象，通過以市場為導(dǎo)向的商業(yè)運(yùn)作機(jī)制來維護(hù)澳大利亞的“國家利益”，即決策服從股東的決定，投資及權(quán)益流動均取決于市場力量，而不是外界的政治戰(zhàn)略等非商業(yè)因素。

　　五、對我國的啟示

　　中國自2006年《反壟斷法》以法律的形式正是提出國家安全審查以來，日益增多的外資并購也呼喚我國盡快出臺國家安全審查方面的立法，以使我國外資并購安全審查有法可依，增強(qiáng)外國投資者投資的預(yù)見性和信心。2011年2月28日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(以下簡稱《并購安全審查制度通知》)，至此，中國第一部系統(tǒng)規(guī)定外資并購國家安全審查制度的法規(guī)正式頒行實(shí)施，我國初步建立了外資并購國家安全審查制度。作為《并購安全審查制度通知》的實(shí)施細(xì)則，為審查程序性事項(xiàng)方面提供辦事依據(jù)，2011年4月24日又發(fā)布了《商務(wù)部關(guān)于實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的辦事指南》，進(jìn)一步對并購審查所需提供的材料及審查事項(xiàng)，也對事先商談、審批時(shí)間、聯(lián)席會議與商務(wù)部工作的銜接也都做了明確、細(xì)致的規(guī)定。

　　我國頒行的《并購安全審查制度通知》及是實(shí)施細(xì)則具有的框架性特征，其制度設(shè)置的仍舊比較粗糙，不能滿足當(dāng)前新的投資形勢需要，很多方面尚需要不斷細(xì)化完善，此次澳大利亞國家安全審查制度的新發(fā)展為我國提供了諸多立法完善的啟示。

　　(一)細(xì)化投資主體的劃分

　　中國對投資主體的劃分相對簡單，應(yīng)當(dāng)基于管理的需要細(xì)化投資主體的分類，在此基礎(chǔ)上完善審查標(biāo)準(zhǔn)。對于國家安全審查的對象，中國對外國投資者的規(guī)定分類簡單，分為中外合資、中外合作和外國投資企業(yè)。澳大利亞《75年并購法》就將審查的對象劃分為人和商業(yè)活動兩大類，[29]又將人劃分為自然人、法人，法人又分為外國政府投資者和一般投資者。而商業(yè)活動的劃分又是依據(jù)投資標(biāo)的特征分類，劃分為一般在澳大利亞的營業(yè)活動、土地不動產(chǎn)商業(yè)活動、信托商業(yè)活動、采礦業(yè)活動。這種立足于公法管制視角的分來是有利于國家行政監(jiān)管。

　　澳大利亞在2004年對《75年并購法》增加獨(dú)立的一節(jié)“外國政府投資者”，對這類具有特殊性的主體單獨(dú)規(guī)制。從2004年起就開始注意這種實(shí)體的特殊性，接下來的幾年都在針對外國政府投資者加強(qiáng)國家安全審查，不斷豐富和細(xì)化考察因素，將主權(quán)財(cái)富基金一類的外國政府國有投資的管理納入在并購法之中。

　　相比而言，日后中國完善立法，也可以對外商投資主體進(jìn)行細(xì)化，完善相關(guān)規(guī)定。中國立法可以參考澳大利亞外資并購法對審查對象的分類，即外資并購主體依據(jù)我國的國情細(xì)分，劃分出外國政府投資者一類主體，在此劃分的基礎(chǔ)上再規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)，這樣對外國國有投資的審查標(biāo)準(zhǔn)的制定就具有了針對性。澳大利亞并購法2004年增加了“外國政府投資”一節(jié)之后，當(dāng)時(shí)仍然規(guī)定了在一定比例內(nèi)的投資時(shí)豁免申報(bào)，但是隨著外國政府投資的增大，基于對國家安全利益的考慮，2009年外資政策要求所有的外國政府投資強(qiáng)制申報(bào)，在2011年又將“直接投資”比例減低到10%，就擴(kuò)大外國政府投資的審查范圍。我國可以借鑒這種把政策目標(biāo)通過立法技術(shù)轉(zhuǎn)化成、具有明確性、可操作性、權(quán)威的法律的治理方法。

　　(二)審查權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)要比例與數(shù)額并重

　　對于審查標(biāo)準(zhǔn)，中國和澳大利亞也有很大差異。中國對外資并購申報(bào)制度是全面的強(qiáng)制申報(bào)審查制度，要求所有的并購都必須申報(bào)，當(dāng)達(dá)到50%的實(shí)際控制權(quán)[30]并且涉及到敏感領(lǐng)域[31]就要向商務(wù)部提交安全審查的申請。澳大利亞實(shí)施的是強(qiáng)制與自愿申報(bào)相結(jié)合的申報(bào)制度，如果按照“重大利益標(biāo)準(zhǔn)”達(dá)到了外資并購法強(qiáng)制申報(bào)要求的才必須申報(bào)，也就是說首先一項(xiàng)并購要落入強(qiáng)制申報(bào)的范圍內(nèi)時(shí)才進(jìn)一步考察安全審查問題，安全審查的依據(jù)主要是對“國家利益”的解釋、并購規(guī)模和所處的領(lǐng)域。

　　澳大利亞并購審查的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是值得中國借鑒的。澳大利亞對并購規(guī)模不僅規(guī)定了比例限額，同時(shí)還規(guī)定了貨幣價(jià)數(shù)額，貨幣價(jià)值限額還根據(jù)通貨膨脹率、GDP情況不斷折算調(diào)整。中國的安全的審查標(biāo)準(zhǔn)只籠統(tǒng)規(guī)定達(dá)到50%的實(shí)際控制權(quán)要接受安全審查，沒有數(shù)額方面的限制，這就使得小規(guī)模并購雖然達(dá)到50%，數(shù)額不大的也要接受安全審查，小規(guī)模企業(yè)在一個(gè)產(chǎn)業(yè)或整體社會發(fā)展格局中一般不會產(chǎn)生安全威脅，對這些投資也進(jìn)行審查無疑增加了企業(yè)和行政成本。

　　我國在立法中也應(yīng)當(dāng)將規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善。出臺的實(shí)施細(xì)則對“重要農(nóng)產(chǎn)品”、“重要能源和資源”、“重要基礎(chǔ)設(shè)施”、“重要運(yùn)輸服務(wù)”、“關(guān)鍵技術(shù)”、“重大裝備制造”中的重要、關(guān)鍵、重大進(jìn)行解釋，明確其范圍，使投資者很容易知道其并購的企業(yè)是否在安全審查的范圍內(nèi)。[32]對“重要”的解釋可以在規(guī)定實(shí)際控制權(quán)達(dá)到50%的比例之外，用貨幣價(jià)值額來規(guī)定數(shù)量規(guī)模，并且也隨著年度更新貨幣限額。當(dāng)然對貨幣數(shù)值的確定有一定難度，但可以參考澳大利亞《外國收購與接管規(guī)則1989》第13節(jié)的規(guī)定，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)模型計(jì)算出符合我國的貨幣限額。

　　(三)股份權(quán)益應(yīng)納入潛在權(quán)益

　　中國外資并購法對控制權(quán)制度的規(guī)定過于簡單?？刂茩?quán)有名義控制權(quán)和實(shí)際控制權(quán)之分，隨著投資方式的擴(kuò)展，用名義控制權(quán)的表示方式的投資增多，這種具有隱蔽性、缺乏透明性的投資工具，在審查的時(shí)候難以得知未來時(shí)刻這種潛在權(quán)益的狀況，這不僅對股東利益保護(hù)還是對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管都很不利，因此，各國在并購控制中逐漸采用實(shí)際控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

　　我國商務(wù)部2009年第6號令對《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》做出修訂，其中最后一款將第42條第1款第(1)項(xiàng)和第44條第1款第(3)項(xiàng)中的“最終控制人”修改為“實(shí)際控制人”。[33]盡管規(guī)定了實(shí)際控制，而沒有考慮期權(quán)、可轉(zhuǎn)換債券等未來期限權(quán)益所隱含的實(shí)際控制權(quán)，這方面可以和澳大利亞2010年對《75年并購法》修訂增加“重大權(quán)益”“累計(jì)重大權(quán)益”“未來利益”等立法技術(shù)借鑒。用抽象的概念如“累計(jì)重大權(quán)益”、“未來利益”將這種新的金融投資工具納入到控制權(quán)益中，也就是說在計(jì)算一個(gè)企業(yè)對投資的控制程度時(shí)，審查階段就把未來可能實(shí)現(xiàn)的權(quán)益計(jì)算在當(dāng)前的份額內(nèi)。這種計(jì)算的轉(zhuǎn)換應(yīng)該首先在并購立法中實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在《并購安全審查制度通知》第一部分第3款規(guī)定控制權(quán)時(shí)做出相應(yīng)的表述實(shí)現(xiàn)兩部法律的銜接，使得50%的控制權(quán)所包含的內(nèi)容更加全面、精準(zhǔn)，防止?jié)撛诘臋?quán)益在企業(yè)運(yùn)用后的某時(shí)刻轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)益時(shí)難于控制，在審查階段規(guī)避監(jiān)管，形成潛在的安全威脅。