三、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決對(duì)策
（一）建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
隨著改革的深入及國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)平等理念的形成，市場(chǎng)就會(huì)要求改變土地開發(fā)利用由國(guó)家獨(dú)占的不平等局面，改變單一的土地供應(yīng)模式，積極推行土地供應(yīng)主體多元化，建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。在此方面，有關(guān)部門也進(jìn)行了一些嘗試。早在2005年廣東就通過了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，只是該辦法禁止用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。2006年3月國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，提出進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。這些嘗試為建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。為切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體的利益，法律應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體出讓土地使用權(quán)的權(quán)利。只要符合國(guó)家規(guī)劃，集體有權(quán)將土地有償出讓給他人使用，其使用年限可由雙方協(xié)商確定，也可同國(guó)有土地使用權(quán)的期限，使用費(fèi)由雙方協(xié)商確定，國(guó)家收取一定的稅收，該土地的性質(zhì)不變，仍然歸該集體所有；使用權(quán)到期之后，集體有權(quán)收回土地；如果是出讓土地建住宅的，法律應(yīng)當(dāng)允許，對(duì)所建住宅由政府核發(fā)產(chǎn)權(quán)證書；到期之后房屋的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)向集體交納下一規(guī)定年限內(nèi)的土地使用費(fèi)，該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地出讓價(jià)格核算確定，其對(duì)房屋擁有的所有權(quán)不變。
建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，還需要處理好與國(guó)家耕地保護(hù)的關(guān)系。對(duì)于基本耕地，國(guó)家應(yīng)嚴(yán)格禁止集體隨意占用進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，如確需開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)根據(jù)規(guī)定進(jìn)行審批，并嚴(yán)格落實(shí)土地補(bǔ)償制度。
（二）嚴(yán)格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷
2007年3月全國(guó)人大通過的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定了征收制度。該法規(guī)定，基于公共利益的需要，政府可以根據(jù)法定權(quán)限和程序征收屬于集體的土地。但是現(xiàn)實(shí)中許多開發(fā)商借政府名義征收集體土地用于商品房的開發(fā)建設(shè)，雖然經(jīng)過政府部門的審批，其程序合法，但由于打著“公共利益”的旗號(hào)，土地征收的價(jià)格相對(duì)較低，這也是有損農(nóng)民集體利益的重要表現(xiàn)。究其實(shí)質(zhì)，是混淆了公益征收與商業(yè)拆遷的區(qū)別，假借公共利益之名行謀取利益之實(shí)。只要開發(fā)商出于營(yíng)利目的進(jìn)行土地的開發(fā)建設(shè)，即使客觀上實(shí)現(xiàn)了一定的公共利益，也屬商業(yè)拆遷。對(duì)于商業(yè)拆遷，除應(yīng)按規(guī)定經(jīng)過有關(guān)部門審批之外，其土地補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)由開發(fā)商與集體協(xié)商確定，不能按照國(guó)家征收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。如果協(xié)商不成，政府無權(quán)強(qiáng)令集體出讓土地。對(duì)于因公共利益的征收，法律應(yīng)明確公共利益的范圍，嚴(yán)格限定征收的條件和程序。2009年12月，國(guó)務(wù)院法制辦表示要制定一部新的《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》，以取代《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，新條例將嚴(yán)格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷[6]，但是，新條例只是限定在國(guó)有土地之上的城市房屋拆遷，對(duì)集體土地及土地之上房屋的征收拆遷，我們也應(yīng)盡快立法，以期建立公平合理的集體土地征收拆遷制度。另外，在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立之后，也可以允許集體與開發(fā)商約定不改變土地的性質(zhì)，直接在集體土地之上設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行商品房的開發(fā)建設(shè)。
（三）分別情況，區(qū)別對(duì)待，盡快解決現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房問題
小產(chǎn)權(quán)房問題不僅是房地產(chǎn)市場(chǎng)中的問題，而且事關(guān)法律和政策的執(zhí)行，所以這一問題已經(jīng)到了必須解決的時(shí)候了。但是，由于全國(guó)各地小產(chǎn)權(quán)房的情況千差萬別，不可能用一刀切的辦法解決，我們必須根據(jù)具體，分門別類，區(qū)別對(duì)待，才能夠積極穩(wěn)妥地處理這一社會(huì)問題。
1.嚴(yán)格禁止新開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。在新的法律和政策出臺(tái)之前，必須嚴(yán)格禁止新的小產(chǎn)權(quán)房開工建設(shè)，以確?，F(xiàn)行法律的有效落實(shí)。小產(chǎn)權(quán)房之所以發(fā)展到現(xiàn)在的態(tài)勢(shì)，法律政策的執(zhí)行不力是直接原因。如果一邊解決現(xiàn)存問題，一邊又出現(xiàn)新的小產(chǎn)權(quán)房，那么這一問題將永遠(yuǎn)解決不了。所以必須痛下決心，嚴(yán)格禁止新的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)。對(duì)新開工建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，必須堅(jiān)決拆除。對(duì)于村委會(huì)為本村居民建設(shè)房屋的，必須經(jīng)嚴(yán)格審批之后才能夠興建，且應(yīng)根據(jù)村民的戶數(shù)審批房屋的套數(shù)，且每套不得超過規(guī)定的面積。在新房建成之后，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)收回村民的舊住宅所占的土地，禁止村民變相多占宅基地。同時(shí)，嚴(yán)格禁止村民將住宅賣給非本集體成員及本集體不符合申請(qǐng)宅基地條件的村民。只有政府態(tài)度鮮明地執(zhí)行現(xiàn)有法律，才會(huì)有效遏制小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)泛濫。
2.對(duì)符合條件的小產(chǎn)權(quán)房確認(rèn)發(fā)證。對(duì)符合城市發(fā)展規(guī)劃，建筑質(zhì)量合格的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在對(duì)開發(fā)單位進(jìn)行處罰、責(zé)令補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用、將該土地征收歸國(guó)家所有的基礎(chǔ)上確認(rèn)購房人的房屋所有權(quán)，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。購房人在申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)證書時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳土地出讓金的差價(jià)。對(duì)在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)過程中存在違法行為的相關(guān)人員必須嚴(yán)格追究法律責(zé)任。補(bǔ)繳土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門進(jìn)行評(píng)估后確定，該標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過高，也不應(yīng)過低。過高會(huì)大大增加購房人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，給經(jīng)濟(jì)條件差的購房人雪上加霜；過低會(huì)降低違法成本，給商品房市場(chǎng)造成新的沖擊。另外，對(duì)于購房人，可以采取靈活多樣的方式補(bǔ)繳土地出讓金，如能一次性交清的，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)證書。如果不能一次交清，也可分期繳納，待其交清之后為其辦證，但是辦證之前禁止流轉(zhuǎn)。對(duì)于確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難不能交納的，可以由政府評(píng)估之后將該房屋界定為經(jīng)濟(jì)適用房，給其發(fā)證，允許其居住，但是限制其轉(zhuǎn)讓；也可以根據(jù)房屋評(píng)估價(jià)值與土地出讓金的比例實(shí)行政府與其共有該房屋，給其辦證，確認(rèn)其享有房屋所有權(quán)之比例，允許其居?。蝗绻麑砥滢D(zhuǎn)讓房屋，可以轉(zhuǎn)讓其享有的房屋份額，也可以與政府共同出售房屋，按共有比例分配房款。
3.對(duì)不符合條件的小產(chǎn)權(quán)房堅(jiān)決拆除。對(duì)不符合城市發(fā)展規(guī)劃，建筑質(zhì)量不合格的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決拆除。由于拆除給購房人造成的損失，應(yīng)當(dāng)由開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的村委會(huì)、出賣單位及違規(guī)審批單位與購房人共同承擔(dān)，因?yàn)檫@些單位對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的形成具有共同的過錯(cuò)，購房人明知法律禁止而購買小產(chǎn)權(quán)房，也應(yīng)承擔(dān)一定的損失。當(dāng)然，這一措施并非立即實(shí)施，而是隨著城市規(guī)劃的進(jìn)行有序推進(jìn)，政府通過對(duì)開發(fā)、出售單位處罰及出讓土地等方式籌措資金，給購房人一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行。該補(bǔ)償金不應(yīng)是商業(yè)拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也不是政府征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是低于前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于或略高于其購房金額。這樣，既使購房人的損失降到了最低，又使之承擔(dān)了違法的后果，也不會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。
（四）開征房產(chǎn)稅，抑制住宅投資，控制房?jī)r(jià)過快上漲
前面提及，房?jī)r(jià)過高是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房暢銷的重要原因，而房?jī)r(jià)不斷攀升與炒房關(guān)系密切?，F(xiàn)在，在城市當(dāng)中，擁有兩套以上住房的人不在少數(shù)，許多人購買住房純粹是為了投資，近年來出現(xiàn)的“溫州炒房團(tuán)”現(xiàn)象和2010年初海南房地產(chǎn)價(jià)格飆升就是很好的例證。房屋作為商品，炒賣作為一種市場(chǎng)行為本無可厚非，但是由于房屋離不開土地，而城市土地資源更為寶貴，為有效利用土地資源也有必要對(duì)擁有多套住房進(jìn)行限制（現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民一戶一宅，但是對(duì)城市居民卻沒有這樣的限制）。同時(shí)，由于炒房行為直接刺激了房?jī)r(jià)的上漲，而高房?jī)r(jià)又會(huì)使更多的人買不起住房，許多城市就出現(xiàn)了一邊是有人擁有多套住房坐收租金，一邊是低收入者因買不起房而租房居住。隨著房?jī)r(jià)的上漲，低收入者買房的希望更加渺茫。這無疑會(huì)加大貧富差距和兩極分化，影響社會(huì)的穩(wěn)定。所以，對(duì)多套住房進(jìn)行限制是十分必要的，其最直接的辦法就是開征房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅就是對(duì)持有規(guī)定以上面積或套數(shù)房屋的所有人根據(jù)其超標(biāo)的面積所征收的稅賦，即房屋持有稅，也稱物業(yè)稅。這里多套住房如何界定就成了問題，是對(duì)第二套住房就征收呢，還是對(duì)第三套以上住房才開征，有學(xué)者建議對(duì)第三套以上住房開征，其理由是對(duì)第二套住房進(jìn)行調(diào)控操作性不強(qiáng)[7]。作者認(rèn)為，簡(jiǎn)單地以第幾套住房為界定對(duì)象有不妥之處，不如以規(guī)定一定的面積來計(jì)算更為合理，因?yàn)榉课菝娣e有大有小，幾套小面積的房屋還不如一套別墅面積大。因此，可以以城市居民人口和戶相結(jié)合為單位，確定適當(dāng)?shù)拿娣e，對(duì)超出規(guī)定面積的房屋，根據(jù)房屋的實(shí)際價(jià)值征收一定比例的房產(chǎn)稅。
（五）改革現(xiàn)行住房保障制度，為進(jìn)城農(nóng)民和進(jìn)城大學(xué)畢業(yè)生提供住房保障，促進(jìn)城市化進(jìn)程
城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。逐步減少農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口，使其有秩序地向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是實(shí)現(xiàn)城市化的途徑?，F(xiàn)在，許多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和進(jìn)城工作的大學(xué)生經(jīng)過一段時(shí)間的奮斗，有了較為穩(wěn)定的工作和收入之后，就希望在城市生根、發(fā)展。他們有著融入城市的強(qiáng)烈愿望，但是，不斷攀升的房?jī)r(jià)就成了城市化的堅(jiān)強(qiáng)壁壘，現(xiàn)行城市住房保障制度對(duì)他們幾無顧及，無奈之下，他們只能選擇購買小產(chǎn)權(quán)房。從社會(huì)發(fā)展的角度，這一群體如果能夠在城市定居下來，盡快融入城市，將對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、縮小城鄉(xiāng)差別起重要促進(jìn)作用。因此我們確有必要將這一群體納入城市住房保障體系當(dāng)中，通過各種措施給其合理的預(yù)期，使其有能力通過自己一定年限的誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)在城市購得一套住房，在購得住房前能夠有房可住。當(dāng)然，從技術(shù)層面，需要規(guī)定一些必備的條件，因?yàn)橥鈦砣丝诹鲃?dòng)性大，如果沒有限制，就會(huì)出現(xiàn)一哄而入的局面，浪費(fèi)城市發(fā)展的成果，使城市人均利益下降。
現(xiàn)在，雖然有經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房制度，但是由于種種原因，其受惠人群極少，還時(shí)常出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，如武漢等地出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)適用房連號(hào)所暴露的官商勾結(jié)事件。因此，改革現(xiàn)行住房保障制度要從以下幾方面著手：首先，要擴(kuò)大保障性住房的面積，這就要求地方政府要增加保障性住房用地規(guī)模；其次，通過立法明確保障性住房的申請(qǐng)條件，確保真正的低收入者能夠獲得住房機(jī)會(huì)；第三，增加保障性住房發(fā)放的透明度，使之陽光操作，防止腐敗滋生；第四，加強(qiáng)保障性住房的監(jiān)管，對(duì)出租經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等違法行為嚴(yán)肅查處，取消其享受保障性住房的資格；第五，規(guī)范保障性住房的進(jìn)入與退出機(jī)制。保障性住房的作用在于保障，城市居民以家庭為單位，如果已經(jīng)取得了商品房，就無權(quán)再行申請(qǐng)保障性住房。如果在一個(gè)城市申請(qǐng)了保障性住房，就不得在本市或其他城市再行申請(qǐng)保障性住房，對(duì)因經(jīng)濟(jì)條件改善不再符合保障性住房條件的市民，應(yīng)及時(shí)收回廉租房或作相應(yīng)處理。
總之，小產(chǎn)權(quán)房問題的解決對(duì)策包括兩個(gè)方面，一是對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理，二是對(duì)城市住房制度的改革。前者是堵住小產(chǎn)權(quán)房的源，后者為解決中低收入者購房的流；只有這兩個(gè)方面共同努力，不可偏廢，才會(huì)有效解決小產(chǎn)權(quán)房問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和保障住房制度的改革，相信小產(chǎn)權(quán)房問題會(huì)盡快得到有效地解決。
注釋:
[1]楊俠.北京：房?jī)r(jià)一路高漲，年底或回調(diào)[N].新華每日電訊，2009-08-13.
[2]趙瑩瑩.北京樓市回暖催熱小產(chǎn)權(quán)房[N].北京晚報(bào)，2009-04-21.
[3]眾廈地產(chǎn).小產(chǎn)權(quán)房專題研究[EB/OL].深圳房地產(chǎn)信息網(wǎng)，2009-07-02.
[4]阮煜琳.國(guó)土部今年重點(diǎn)清理“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場(chǎng)[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，2010-02-01.
[5]陳新焱，王小喬.離政府最近的野樓盤倒了[EB/OL].中國(guó)財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2008-08-31.
[6]石小磊.國(guó)務(wù)院法制辦：現(xiàn)行拆遷條例將廢除[N].新華報(bào)業(yè)網(wǎng)-揚(yáng)子晚報(bào)（南京），2009-12-17.
[7]李開發(fā).國(guó)家住房建設(shè)建議稿（2010版）（建議稿解釋讀本）[EB/OL].搜房網(wǎng)，2010-02-25.